Comment les indemnités influent-elles sur la discipline et la sélection des politiciens
Débat au Parlement européen de Strasbourg. La réforme du régime d’indemnisation des députés, appliquée à partir de 2009, leur a généralement été favorable.
En économie politique (voir encadré 1), les indemnités financières qui accompagnent les mandats politiques sont l’un des éléments clés du cadre institutionnel. La littérature considère d’une part que, lorsqu’elles sont élevées, cela accroît à la fois la conscience professionnelle et la valeur du mandat. Sous l’hypothèse d’un simple rapport coûts/bénéfices, une non-réélection constitue une perte financière d’autant plus importante que la rémunération est forte. D’autre part, on part du principe qu’une forte indemnité favorisera la candidature de citoyens particulièrement qualifiés ayant par ailleurs le choix entre plusieurs possibilités d’emploi attrayants dans le secteur privé (avec des coûts d’opportunité élevés). Une forte rémunération aurait donc pour double effet de discipliner le comportement des politiciens dans l’exercice de leurs fonctions, en augmentant l’attrait d’une éventuelle réélection et en attirant des candidats mieux qualifiés[1].
Il faut toutefois tenir compte du fait que ces réflexions théoriques ne correspondent pas tout à fait à la réalité politique. Premièrement, le «contrat de travail» entre électeurs et élus est incomplet. Deuxièmement, le jeu est largement influencé par des facteurs tels que le monopole dont jouissent les partis en matière de désignation de candidats, les financements politiques, les conditions de circulation de l’information et les préférences des électeurs. Troisièmement, l’attrait d’un mandat dépend aussi, outre son indemnisation financière, de la marge de manœuvre discrétionnaire et du degré de satisfaction personnelle que procure le service rendu à la communauté. Tous ces aspects sont difficiles à saisir avec précision.
Rares sont les études qui analysent le lien entre la rémunération et (a) la rigueur ou l’engagement et (b) la qualification des élus sur le plan individuel. Les données disponibles de façon systématique et exploitables concernant les politiciens, leurs origines et leurs activités politiques ont été jusqu’à présent tout aussi rares. Il est, de plus, particulièrement difficile d’établir des liens de cause à effet dans ce domaine. Actuellement, les travaux de recherche tentent de mesurer les qualifications ex-ante des politiques et l’engagement de chacun[2]. Les études menées jusqu’à présent l’étaient surtout à l’échelle locale (voir encadré 2). Il serait pourtant tout aussi intéressant de savoir si le montant de l’indemnité a des effets sur l’engagement et la sélection des politiques dans les sphères étatiques supérieures.
La réforme en 2009 du régime de rémunération appliqué aux députés européens
L’harmonisation des indemnités de base des députés européens constitue une occasion empirique unique d’étudier les effets de la rémunération sur l’engagement et sur les qualifications des politiques. Elle a notamment forcé les eurodéputés de 27 États à s’adapter simultanément à une réforme profonde et à ses conséquences financières non négligeables. Celle-ci ne s’accompagnait d’ailleurs d’aucun autre changement institutionnel.
Jusqu’à la sixième législature comprise (2004-2009), l’indemnité de base de chaque eurodéputé, qui représente l’essentiel de sa rémunération, était versée par l’État d’origine et correspondait à l’indemnité de base d’un député national[3]. Au début de cette sixième législature, un eurodéputé hongrois touchait ainsi 10 080 euros par an, contre 144 084 euros pour chacun de ses homologues italiens. En 2005, le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen ont adopté un nouveau régime de rémunération harmonisé, qui devait entrer en vigueur au début de la septième législature. Chaque député européen, quel que soit son pays d’origine, touchera désormais la même indemnité de base, calculée en fonction de la rémunération des fonctionnaires européens et financée par l’UE. À son instauration en 2009, l’indemnité de base harmonisée s’élevait à 91 983 euros. Alors que les députés des pays d’Europe de l’Est, d’Espagne, du Portugal, de Finlande et de Suède ont largement gagné au change, ceux de l’Italie et de l’Autriche ont vu leur rémunération baisser (voir graphique 1).
La réforme du régime d’indemnités au Parlement européen
La rémunération influence-t-elle l’engagement de l’homme politique?
Pour l’analyse empirique, nous avons recueilli un ensemble de renseignements complémentaires concernant les eurodéputés avant et après la réforme. Au moyen d’un modèle de régression multiple, nous avons tenté de déterminer l’influence du changement de rémunération sur l’engagement des politiques et sur leurs qualifications au sein du Parlement européen[4].
En ce qui concerne les effets de la rémunération sur l’engagement, l’étude empirique a pris en considération quatre mesures distinctes, révélatrices de l’engagement politique: tout d’abord les absences, puis, sur le plan de l’engagement parlementaire direct, le nombre de discours tenus devant le Parlement, de déclarations écrites et de rapports législatifs élaborés.
Nous avons comparé l’engagement des députés pendant les deux premières années de deux législatures: celle qui a précédé la réforme et celle qui l’a suivie. Il est apparu que l’augmentation de la rémunération avait un effet positif sur l’engagement parlementaire direct. Elle tend, en même temps, à accroître le taux d’absence.
Ce résultat est plutôt surprenant et des explications plausibles ont été recherchées. L’une d’elles est que l’augmentation de l’indemnité de base diminue l’attrait de celle versée pour chaque jour de présence. Autre explication: avec la somme versée, l’attrait d’une réélection augmente. Certains députés considèrent donc que s’investir dans leur circonscription ou s’assurer du soutien électoral (financier) des groupements d’intérêts est plus important que d’être présent au Parlement.
La rémunération influence-t-elle les qualifications des nouveaux élus?
Pour évaluer la qualification des politiques, nous avons adopté une approche aussi large que possible, en nous focalisant sur les diplômes obtenus (titre universitaire ou doctorat, par ex.), l’expérience politique en tant qu’élu (local, régional ou national) et la qualification professionnelle (surtout si elle est élevée). Le résultat a de quoi surprendre: la hausse substantielle des indemnités n’a pas amélioré la qualification des nouveaux députés sur le plan des diplômes, de l’expérience politique et de la profession. Elle fait même apparaître une corrélation négative significative au niveau statistique entre la rémunération et la probabilité qu’un eurodéputé ait exercé antérieurement un mandat électoral national dans son pays. Contrairement aux études menées jusqu’à présent sur le plan local, nous n’avons établi aucun lien positif entre la rémunération et la qualification antérieure des politiciens.
Ce phénomène tient certainement en grande partie au mode de scrutin proportionnel des élections au Parlement européen, qui donne aux partis nationaux un rôle important dans le choix des candidats. Lorsque les partis déterminent dans une large mesure l’accès aux mandats politiques et qu’ils attribuent les sièges soit à des jeunes inexpérimentés nourrissant des ambitions nationales – pour qu’ils s’entraînent –, soit à des politiciens émérites en fin de carrière, les changements de rémunération n’ont qu’une importance secondaire.
Par ailleurs, le mandat d’eurodéputé conférant peu de compétences décisionnelles directes et une réputation limitée, il est possible qu’il soit considéré comme moins attrayant que les mandats nationaux. Il se peut aussi que notre étude empirique ait été réalisée trop tôt et que les effets de la réforme sur les qualifications des candidats et des élus n’interviennent qu’avec retard.
La rémunération influence-t-elle la réélection des politiques?
Les chances de réélection varient en fonction d’au moins deux phénomènes: le premier, c’est que la hausse de la rémunération augmente l’attrait d’un mandat, exacerbant la concurrence entre candidats et diminuant du même coup les chances de réélection des députés en poste. Le second, c’est que la hausse de la rémunération accroît le désir d’être réélu, ce qui a pour effet d’augmenter l’engagement des élus actuels et donc d’améliorer leurs chances en ce domaine. L’analyse empirique révèle, par exemple, qu’un doublement de l’indemnité de base entraîne une augmentation statistiquement significative des chances de réélection, qui dépasse 17 points de pourcentage.
Quels parallèles avec la Suisse?
Le débat sur la nécessité de réformer le régime de rémunération des députés refait surface régulièrement, et plus particulièrement en période électorale. Par ailleurs, la question de l’attrait financier des mandats parlementaires fédéraux est plus complexe qu’il n’y paraît. Tout d’abord, l’indemnité de base et les forfaits journaliers ne représentent qu’une des facettes de la rémunération obtenue en Suisse et il est difficile d’établir à cet égard une comparaison pertinente avec d’autres pays. Cela dit, le traitement des parlementaires suisses, qui comprend une indemnité annuelle de base de 26 000 francs, un montant annuel de 33 000 francs à titre de contribution aux dépenses de personnel et de matériel, et une indemnité journalière de 440 francs par jour de présence, ne semble pas excessif par rapport à ce qui se pratique ailleurs[5]. C’est ce que confirme l’étude de Z’graggen et Linder (2004), qui compare le Parlement fédéral à celui d’autres pays de l’OCDE. Ensuite, il faut voir dans quelle mesure le député a la possibilité d’exercer des activités annexes et si celles-ci sont générées par son mandat. Cette dernière question englobe d’ailleurs les fonctions exercées à l’issue de son activité parlementaire, comme les mandats d’administrateur ou les postes occupés dans une association, lesquels sont directement liés à de nouveaux contacts en politique. Enfin, l’attrait d’un mandat dépend aussi des ressources humaines et matérielles mises à la disposition des politiciens pour leur faciliter la tâche.
La question de la rémunération des élus est directement liée à celle de l’organisation du travail parlementaire. La Suisse a la particularité de posséder un parlement de milice. Ses députés, qui continuent d’exercer leur métier à côté de leur mandat, sont censés être plus attentifs aux arguments dictés par l’expérience professionnelle et aux défis du monde du travail, et les intégrer plus facilement dans les procédures parlementaires que ne le font leurs homologues d’autres pays.
On peut s’attendre à ce qu’une hausse des indemnités renforce la professionnalisation du Parlement. D’une part, elle affranchirait financièrement les députés de leur activité annexe. De l’autre, comme l’ont montré les études évoquées plus haut, elle augmenterait leurs chances de réélection, donc la durée moyenne de leur activité au Parlement. La tendance à la professionnalisation est par ailleurs une conséquence inéluctable de la complexité croissante de la législation. Quant à savoir si la hausse de la rémunération permettrait d’attirer de meilleurs candidats, argument récurrent dans le discours politique, il est difficile de l’affirmer au vu des études évoquées ici.
Outre la rémunération, il faut tenir compte d’autres particularités institutionnelles importantes de la politique suisse. Citons les règles concernant l’incompatibilité entre une activité professionnelle dans le secteur public et un mandat parlementaire, la publication de liens avec des groupes d’intérêt, la structure fédérale de l’État ou encore la démocratie directe et ses effets potentiels sur la concurrence politique ainsi que sur l’engagement et les qualifications des politiques.
- L’article se base sur les travaux menés par l’auteur à l’université Pompeu Fabra, département de l’économie, Barcelone (2012-2013). Voir Braendle (2015a).
- Padovano (2013).
- Les députés touchent en outre une indemnité forfaitaire journalière (d’un peu plus de 300 euros par jour de présence) et une autre pour les frais généraux générés dans leur circonscription (frais de bureau et de matériel, par ex., 4299 euros par mois). Leurs frais de déplacement et la rémunération de leurs assistants sont pris en charge jusqu’à concurrence d’un certain montant. Cette partie de leur rémunération a toujours été financée par l’UE et n’est pas affectée par la réforme de l’indemnité de base.
- Pour neutraliser les influences inobservées liées au calendrier et aux caractéristiques propres à chaque pays, l’analyse empirique se fonde sur des effets temps et pays fixes. Elle vérifie, en outre, une multitude de caractéristiques individuelles (âge, sexe, appartenance à un parti, ancienneté, position au Parlement) et collectives (taille de la délégation nationale, taille du parti, PIB par habitant et corruption perçue dans le pays d’origine) susceptibles d’influencer l’engagement et la sélection.
- Les députés ont droit, en outre, à un défraiement pour repas et nuitées, à un défraiement longue distance et à des allocations familiales. Voir la loi sur les moyens alloués aux parlementaires (LMAP) pour plus de détails.
Bibliographie
Besley Timothy, “Political Selection”, Journal of Economic Perspectives, 19(3), 2005, pp. 43-60.
Braendle Thomas, “Does Remuneration Affect the Discipline and the Selection of Politicians? Evidence from Pay Harmonization in the European Parliament”, Public Choice, 162(1-2), 2015 (a), pp. 1-24.
Braendle Thomas, “Do Institutions Affect Citizens’ Selection into Politics?”, Journal of Economic Surveys, 2015 (b)
Buchanan James M., “The Public-Choice Perspective”, dans James M. Buchanan (éd.), Essays on the Political Economy, Honolulu, 1989, University of Hawaii Press.
Corbett Robert, Jacobs Francis et Shackleton Michael, The European Parliament, 6e edition, Londres, 2005, John Harper Publishing.
Ferraz Claudio et Finan Federico, Motivating Politicians: The Impacts of Monetary Incentives on Quality and Performance, NBER Working Paper No. 14906, Cambridge, MA, 2009.
Gagliarducci Stefano et Nannicini Tommaso, “Do Better Paid Politicians Perform Better? Disentangling Incentives from Selection”, Journal of the European Economic Association, 11(2), 2013, pp. 369–398.
Mueller Dennis C., Public Choice III, Cambridge, 2003, Cambridge University Press.
Padovano Fabio, “Are We Witnessing a Paradigm Shift in the Analysis of Political Competition”, Public Choice, 156 (3-4), 2013, pp. 631-651.
Persson Torsten et Tabellini Guido, The Economic Effects of Constitutions, Cambridge, 2005, MIT Press.
Z’graggen Heidi et Linder Wolf, Professionalisierung der Parlamente im internationalen Vergleich, Studie im Auftrag der Parlamentsdienste der Schweizerischen Bundesversammlung, Institut für Politikwissenschaft, université de Berne, 2004.
Bibliographie
Besley Timothy, “Political Selection”, Journal of Economic Perspectives, 19(3), 2005, pp. 43-60.
Braendle Thomas, “Does Remuneration Affect the Discipline and the Selection of Politicians? Evidence from Pay Harmonization in the European Parliament”, Public Choice, 162(1-2), 2015 (a), pp. 1-24.
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Buchanan James M., “The Public-Choice Perspective”, dans James M. Buchanan (éd.), Essays on the Political Economy, Honolulu, 1989, University of Hawaii Press.
Corbett Robert, Jacobs Francis et Shackleton Michael, The European Parliament, 6e edition, Londres, 2005, John Harper Publishing.
Ferraz Claudio et Finan Federico, Motivating Politicians: The Impacts of Monetary Incentives on Quality and Performance, NBER Working Paper No. 14906, Cambridge, MA, 2009.
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Padovano Fabio, “Are We Witnessing a Paradigm Shift in the Analysis of Political Competition”, Public Choice, 156 (3-4), 2013, pp. 631-651.
Persson Torsten et Tabellini Guido, The Economic Effects of Constitutions, Cambridge, 2005, MIT Press.
Z’graggen Heidi et Linder Wolf, Professionalisierung der Parlamente im internationalen Vergleich, Studie im Auftrag der Parlamentsdienste der Schweizerischen Bundesversammlung, Institut für Politikwissenschaft, université de Berne, 2004.
Proposition de citation: Thomas Brändle (2015). Comment les indemnités influent-elles sur la discipline et la sélection des politiciens. La Vie économique, 03 avril.
Dans une communauté démocratique, les processus et les décisions politiques doivent, dans la mesure du possible, refléter les préférences des citoyens. En partant de cet idéal, l’économie politique réfléchit principalement à l’articulation des liens qui unissent les électeurs au monde politique, et au rôle de la concurrence politique. Pour analyser ces phénomènes, on se fonde sur le modèle de comportement économique. On suppose que les décideurs politiques sont préoccupés par la poursuite rationnelle de leurs intérêts personnels, comme leur réélection, et on explique leurs changements de comportement avant tout par l’évolution des limites dont ils sont l’objet. Il faut donc concevoir le cadre institutionnel de la politique de façon à responsabiliser les décideurs au maximum.
La chasse aux voix et l’envie d’être (ré)élu ont un effet disciplinant sur le programme électoral des politiciens et sur leur comportement dans l’exercice de leurs fonctions. Étant donné que les promesses n’engagent à rien et qu’il est difficile d’exercer un contrôle exhaustif sur les élus, la sélection des politiciens en fonction de leurs compétences et de leur crédibilité revêt également une grande importancea.
a Voir Buchanan (1989), Mueller (2003), Persson et Tabellini (2005) à propos des principes fondamentaux de l’économie politique. Voir Besley (2005) pour élargir le débat à la question de la sélection politique.
Ferraz et Finan (2009) ont analysé la rémunération des politiciens œuvrant au niveau local au Brésil, qui varie fortement et par palier en fonction du nombre d’habitants des communes. Ils en ont déduit, en s’appuyant sur le nombre de projets de loi déposés et la mise à disposition d’infrastructures publiques, qu’une rémunération élevée augmente l’engagement des politiques, et qu’elle va également de pair avec un niveau de qualification formel supérieur (formation et profession). Gagliarducci et Nannicini (2013) aboutissent à des conclusions empiriques semblables au terme d’une étude de même nature portant sur les maires italiens. Ils ont constaté que les communes dont le maire reçoit une rémunération élevée affichent un budget public économe et une charge administrative réduite. En ce qui concerne les qualifications, il apparaît qu’une rémunération supérieure attire des politiques mieux qualifiés, à en juger par le nombre de leurs années de formation et par leur milieu professionnela.
a Voir Braendle (2015b) pour un survol de la littérature consacrée aux effets de la rémunération et des autres conditions-cadres institutionnelles sur l’engagement et sur la sélection des politiciens.
