La Vie économique

Plateforme de politique économique

Cet article fait partie de la thématique «Politique énergétique et climatique: inciter plutôt que subventionner»

Atteindre les objectifs énergétiques et climatiques grâce à un système d’incitation intelligent

La deuxième étape de la Stratégie énergétique 2050 passe par des taxes sans incidence sur les budgets. Celui qui économise de l’énergie est récompensé.

Un chauffeur remplit sa citerne de mazout. Le système d’incitation prévu se base notamment sur la taxe CO2 sur les combustibles. (Photo: Keystone)

Le système d’incitation n’a aucune incidence sur le budget. Son produit est intégralement redistribué à la population et à l’économie. (Photo: Keystone)

Lire l'abrégé...

Les émissions de CO2 dues à l’énergie doivent diminuer jusqu’en 2050 d’au moins 40% par rapport à 1990 et la consommation individuelle d’électricité d’environ 10% par rapport à 2000. Le Conseil fédéral pense que, pour y arriver, les taxes d’incitation ont plus de sens économiquement que le système d’encouragement actuel. Il se base pour cela sur les expériences menées à l’étranger. Le changement aura lieu à partir de 2021. Le nouveau système n’aura aucune incidence sur les budgets, car son produit sera intégralement reversé à la population et aux entreprises. Les économies d’énergie seront récompensées et les ménages les plus pauvres n’auront pas à supporter un fardeau supplémentaire. Des exceptions sont prévues pour les entreprises énergivores. En outre, les consommateurs auront suffisamment de temps pour s’adapter. Les quatre scénarios retenus montrent comment la deuxième étape de la Stratégie énergétique 2050 pourrait s’appliquer.

La Stratégie énergétique 2050 vise à réduire la consommation finale d’énergie et d’électricité, à accroître la part des énergies renouvelables et à diminuer les émissions de CO2 dues à la consommation d’énergie. Elle veut aussi assurer à long terme la sécurité de notre approvisionnement et contribuer à atteindre les objectifs climatiques.

La première étape comprend un projet législatif global, dont le message a été publié par le Conseil fédéral à l’automne 2013 et qui est actuellement débattu au Parlement. Ce projet comprend un ensemble de mesures d’information, de recherche, de collaboration internationale, de prescriptions ainsi que des aides financières supplémentaires pour les nouvelles énergies renouvelables (éolien, photovoltaïque, biomasse, etc.) ou pour le Programme Bâtiments.

Au cours d’une deuxième étape débutant en 2021, le Conseil fédéral envisage de remplacer progressivement l’actuel système d’encouragement par un autre reposant sur l’incitation et prenant la forme de deux taxes, l’une climatique et l’autre sur l’électricité. Par rapport au premier système, celui-ci permettra d’atteindre les objectifs climatiques et énergétiques à un coût macroéconomique moindre. Il n’a pas d’effet sur la substance fiscale, car les taxes doivent être redistribuées à la population et aux entreprises. L’initiative populaire des Vert’libéraux «Remplacer la TVA par une taxe sur l’énergie», qui a été rejetée en mars dernier, allait en sens contraire. Elle aurait mis en péril le financement des dépenses fédérales.

Le dispositif repose sur les quatre points suivants:

  • il s’agit de taxes sans incidence budgétaire, toutes les recettes étant restituées à la population et aux entreprises;
  • cette redistribution permet de compenser les effets régressifs de la répartition des taxes incitatives;
  • des mesures d’allégement appropriées sont prévues pour les entreprises à forte intensité énergétique et à fortes émissions de gaz à effet de serre, dont la compétitivité internationale serait affectée par les taxes incitatives;
  • une définition claire de la période de transition entre un système d’encouragement et un système incitatif élimine toute incertitude quant à la planification. Elle laisse suffisamment de temps aux entreprises concernées pour adapter leurs structures.

Le système incitatif est sensé économiquement

Les mesures régulatrices et d’encouragement peuvent déployer leurs effets en très peu de temps, car elles sont applicables assez rapidement. À moyen et à long termes, les taxes incitatives présentent toutefois des avantages bien plus considérables. Comme l’expérience étrangère le montre, elles permettent notamment d’atteindre les objectifs climatiques et énergétiques à un coût macroéconomique inférieur à celui des mesures d’encouragement.

Les taxes incitatives émettent des signaux au niveau des prix et tiennent compte du principe de causalité. Elles renchérissent des activités qui nuisent – directement ou indirectement – à l’environnement en consommant de l’énergie et des ressources. Par conséquent, les ménages et les entreprises supportent les coûts effectifs de leurs actes et de leurs décisions en matière de consommation et de production.

Ce système laisse aux ménages et aux entreprises la plus grande liberté de choix possible, puisqu’ils peuvent changer leur comportement à moindre coût. Les incitations par les prix permettent de rechercher constamment le meilleur moyen de réduire les émissions et la consommation énergétique. Il est ainsi rentable d’investir dans des technologies qui économisent l’énergie et réduisent les émissions. Recourir à ce type de taxes incitatives favorise également une mutation structurelle marquée par une moindre consommation d’énergie et une meilleure efficacité énergétique.

Les taxes incitatives ont aussi l’avantage de ne pas engendrer d’effet d’aubaine. Cette notion fait référence à un changement de comportement qui se serait produit sans le soutien financier de l’État. Un tel effet se produit, par exemple, si une subvention est accordée pour l’installation de panneaux photovoltaïques ou l’assainissement de l’enveloppe d’un bâtiment, alors que ces travaux auraient eu lieu de toute façon.

Un autre avantage des taxes incitatives réside dans le fait que les effets régressifs de la répartition peuvent être compensés, par exemple par le biais d’une redistribution des recettes à la population (par habitant). Par ailleurs, la charge de travail liée à la perception des taxes et à leur restitution est relativement faible. Le système fait ainsi preuve d’une très grande transparence pour l’économie et la population.

Le Conseil fédéral voudrait utiliser les avantages d’un tel système incitatif: le 13 mars dernier, il a adopté un projet visant à l’ancrer dans la Constitution fédérale. Celui-ci prévoit le prélèvement de taxes incitatives sur les combustibles et éventuellement sur les carburants, ainsi que sur l’électricité. Après une phase transitoire, les recettes seront entièrement redistribuées à l’économie et à la population. La consultation se termine le 12 juin prochain.

Une neutralité budgétaire mise en place en deux phases

Le principe des systèmes incitatifs fonctionne toujours de la même manière: le prix relatif pour un bien précis (p. ex. combustibles, carburants ou électricité) est renchéri par une taxe incitative. Les recettes en résultant ne vont pas dans les caisses fédérales, mais sont redistribuées à l’économie et à la population. Les taxes incitatives ne doivent donc pas avoir d’incidence budgétaire.

Les personnes et les entreprises consommant moins d’énergie que la moyenne profitent du système, puisqu’elles reçoivent en retour plus que ce qu’elles ont payé. Conformément au principe de causalité, chacun est incité à utiliser les potentiels d’efficience existants. La charge globale pour les ménages et les entreprises n’augmente toutefois pas, même si la taxe doit être relevée progressivement. Les recettes sont redistribuées aux ménages, par habitant, par le biais des caisses-maladie. Elles sont restituées aux entreprises via les caisses de compensation, sur la base de la masse salariale soumise à l’AVS. Dans un avenir plus lointain, une partie de la redistribution pourrait être déduite de l’impôt fédéral direct ou des contributions sociales.

Dans le cas des entreprises énergivores rejetant des quantités importantes de gaz à effet de serre, le Conseil fédéral prévoit des mesures d’allégement afin que les taxes incitatives ne les pénalisent pas de manière excessive. Les entreprises dont la compétitivité internationale est menacée en seront exemptées à certaines conditions.

Pendant une période transitoire, il sera possible d’affecter une partie des taxes climatique et sur l’électricité aux mesures d’encouragement actuelles. Les subventions financées par les affectations partielles de l’actuelle taxe sur le CO2 seront supprimées graduellement dès 2021 et prendront fin en 2025. Cela concerne le Programme Bâtiments et les versements au fonds de technologie. Les recettes de la taxe climatique seront ensuite intégralement redistribuées.

À partir de 2021, le supplément actuel sur les coûts de transport des réseaux à haute tension sera remplacé par une taxe sur l’électricité. Les mesures d’encouragement des énergies renouvelables financées par ledit supplément sont limitées jusqu’en 2045. Cela signifie qu’à partir de 2030, plus aucun soutien ne sera accordé aux nouvelles installations. Cette période transitoire est importante, étant donné qu’un arrêt brutal de l’encouragement et l’introduction abrupte d’une taxe élevée serait difficilement supportable pour les branches concernées. Celles-ci ont, en effet, besoin de sécurité en matière de planification et de temps pour adapter leurs structures.

Des mesures d’encouragement supplémentaires ne doivent pas être financées grâce au produit des taxes climatiques et sur l’électricité. Il s’agit de garantir qu’aucune nouvelle affectation partielle de ces recettes ne soit possible sans révision de la Constitution.

Une différenciation de la taxe sur l’électricité est également envisagée afin d’encourager les énergies renouvelables au niveau national et d’accroître leur compétitivité par rapport au courant étranger ou d’origine fossile. La production d’électricité à partir d’énergies renouvelables bénéficierait ainsi d’un taux d’imposition moindre, tandis que le courant provenant de centrales nucléaires ou d’une énergie fossile serait taxé plus fortement.

La taxe porterait également sur les importations de courant. La mise en œuvre d’une telle différenciation est toutefois fortement entravée par le droit international (Organisation mondiale du commerce, accords de libre-échange). Une taxe d’importation sur le dioxyde de carbone devrait reposer sur la production de la centrale dont le courant est importé en Suisse, ce qui n’est pas possible.

Des garanties d’origine pour le courant renouvelable pourraient également permettre cette différenciation, en conformité avec l’OMC. Les garanties d’origine nationales et étrangères devraient cependant être équivalentes. Les secondes, par exemple pour la force hydraulique venant de Scandinavie, sont très avantageuses étant donné les conditions actuelles du marché (moins de 0,01 ct./kWh). Elles pourraient compromettre l’ensemble du système de taxe sur l’électricité, sans avantager les énergies renouvelables nationales.

Quatre scénarios jusqu’en 2030

Pour estimer le montant des taxes, il faut se baser sur les objectifs à long terme et leur taux de réalisation souhaité. Dans sa proposition en vue d’inscrire dans la Constitution un nouvel article concernant un système incitatif en matière climatique et énergétique, le Conseil fédéral a montré comment celui proposé pourrait être mis en œuvre. Conformément à la Stratégie énergétique 2050, l’objectif est de réduire les émissions de CO2 dues à l’énergie de 40% jusqu’en 2030 par rapport à 1990. Cela correspond aux objectifs poursuivis en matière de politique climatique en Suisse, à condition que les autres émissions de gaz à effet de serre se stabilisent au niveau actuel. La stratégie fédérale projette également de réduire la consommation individuelle d’électricité d’environ 10% par rapport à 2000.

 

Quatre exemples de combinaisons possibles

Combinaison C1 C2 C3 C4
2021 2030 2021 2030 2021 2030 2021 2030

 

Électricité (uniforme)a

Supplément en % sur le prix du courant pour les ménages 11 20 11 20 11 20 11 20
Supplément en ct./kWh 2,3 4,5 2,3 4,5 2,3 4,5 2,3 4,5
Taux de réalisation des objectifs en 2030, en % par rapport à la PPA 100 100 100 100

 

Combustiblesb

Taxe en CHF/tCO2 96 168 120 240 120 240 120 336
Par ex. supplément mazout en ct./l 25 44 32 63 32 63 32 89
Carburants
Taxe en CHF/tCO2 0 0 0 0 5,6 56 11,2 112
Par ex. supplément essence en ct./l 0 0 0 0 1,3 13 2,6 26

 

Réalisation des objectifs (secteurs hors SEQE) en 2030 par rapport à la PPA (objectif de réduction du CO2 = 40 %)

Émissions de CO2 en millions de t 23,4 22,7 21,6 20,1
Réduction du CO2 en millions de t 1,1 1,8 2,9 4,4
Taux de réalisation des objectifs en 2030, en % par rapport à la PPA 18 28 46 71

 

Réalisation des objectifs (secteurs SEQE et hors SEQEc, sauf transport aérien) en 2030 par rapport à 1990 (objectif de réduction du CO2 = 40 %)

Émissions de CO2 en millions de t en 1990 40,8 40,8 40,8 40,8
Taux de réalisation des objectifs en 2030, en % par rapport à 1990 (y c. effet des mesures PPA) 68 72 79 89
Effet incitatif de la taxe climatique et de la taxe sur l’électricité Incitation très faible Incitation faible Incitation moyenne Incitation forte
Ampleur des mesures supplémentaires Très élevée Élevée Moyenne Faible

Remarque:
a) remplace l’actuel supplément sur le réseau;
b) remplace l’actuelle taxe CO2 sur les combustibles;
c) les grandes entreprises industrielles sont en partie obligées de participer au Système d’échange de quotas d’émission (SEQE) suisse; les petites et moyennes entreprises (PME) peuvent s’engager envers la Confédération sur des objectifs en matière d’émission, ce qui les dispense de la taxe sur le CO2 sans participer au SEQE.

Seule la combinaison 4 permet une véritable transition à moyen terme vers un système d’incitation. Le taux de réalisation des objectifs sera de 89% en 2030.

Source: Ecoplan 2015: 25, 43, 50; tableau réalisé par l’AFF.

Le taux de réalisation des objectifs a été évalué à l’aide d’analyses reposant sur des modèles (Ecoplan 2015). Les résultats indiquent dans quelle mesure un objectif peut être atteint avec les taux de taxation suggérés. Ils révèlent par conséquent la nécessité éventuelle de dispositions ou d’instruments (par ex. prescriptions) complémentaires.

Les combinaisons présentées dans le tableau 1 indiquent comment la taxe climatique et celle sur l’électricité pourraient être fixées pour la période comprise entre 2021 et 2030. La première, grevant les combustibles et les carburants, repose sur la teneur en carbone; la seconde s’appuie sur la consommation d’énergie (en kWh). Le taux de réalisation des objectifs est indiqué par rapport au scénario de référence de la Stratégie énergétique 2050 «Poursuite de la politique actuelle» (PPA). Celui-ci part du principe que les instruments, mesures, lois, etc. liés à la politique énergétique et climatique actuellement en vigueur seront tous maintenus.

Dans le modèle, le montant de la taxe sur l’électricité est fixé de manière à pouvoir atteindre les objectifs en matière de consommation de courant par ce seul biais, autrement dit sans aucune autre disposition réglementaire. La taxe sur l’électricité nécessaire en 2030 est d’environ 4,5 ct. par kWh dans les quatre combinaisons.

Les combinaisons 1 et 2 ne comportent que peu d’éléments incitatifs et se limitent aux combustibles et à l’électricité. Aucune taxe n’est perçue sur les carburants. Des mesures complémentaires de grande ampleur seraient par conséquent nécessaires notamment dans le domaine des transports. Le montant des taxes sur les combustibles est relativement faible dans les deux cas. La taxe climatique sur les combustibles sera relevée progressivement entre 2021 et 2030. Dans les deux combinaisons, les mesures (y compris celles prises au niveau du système d’échange de quotas d’émission) et instruments complémentaires doivent contribuer respectivement pour 82% (C1) et 72% (C2) à la réduction visée.

Les combinaisons 3 et 4 modélisées s’appuient davantage sur cet instrument économique que constitue l’incitation, puisque le système englobe également les carburants. La taxe climatique grevant les carburants est inférieure à celle prélevée sur les combustibles en raison de la charge que constituent l’impôt sur les huiles minérales et de la redevance poids lourds liée aux prestations, des possibilités de contournement grâce au «tourisme à la pompe» et des prescriptions actuelles dans le domaine de la mobilité. La combinaison 3 prévoit dès 2021 une faible taxe de 1,3 centime par litre d’essence, qui, d’après le modèle, passera à près de 13 centimes en l’espace de dix ans. La taxe climatique sur les combustibles reste au même niveau que dans la combinaison 2.

La combinaison 4 mise en premier lieu sur les effets incitatifs. La taxe climatique sur les carburants est deux fois plus élevée que dans la combinaison 3 et la taxe climatique sur les combustibles croît pour atteindre 336 francs par tonne de CO2 en 2030 (soit près de 90 centimes par litre d’huile de chauffage). Les taxes incitatives permettent de réaliser environ 70% de l’objectif en matière de réduction des émissions de CO2 dues à l’énergie. Des mesures et instruments complémentaires seraient uniquement nécessaires à titre de soutien. Seule la combinaison 4 concrétise à moyen terme le passage effectif à un système d’incitation fiscale. Tant la taxe climatique sur les combustibles et les carburants que celle sur l’électricité atteindraient en l’espace de dix ans le niveau requis pour obtenir l’effet incitatif souhaité.

Les expériences menées à l’étranger donnent confiance

Les expériences réalisées à ce jour dans les pays européens en matière de taxes incitatives semblent positives. Une analyse montre que les émissions de CO2 ont pu être réduites et que l’efficacité énergétique a pu s’améliorer, moyennant des coûts économiques peu élevés. On n’observe pas non plus d’effets néfastes à l’emploi et les systèmes incitatifs ont parfois stimulé l’innovation. Il est toutefois difficile de déduire un lien de causalité entre système incitatif et efficacité énergétique accrue à moindres coûts macroéconomiques.

Chef du domaine Analyse et conseil économiques, Administration fédérale des finances (AFF), Berne

Chef économiste à l'Office fédéral de l'énergie OFEN, responsable de la régulation du marché, Berne

Cheffe suppléante de la section Politique climatique, Office fédéral de l'environnement OFEV, Berne

Chef du domaine Analyse et conseil économiques, Administration fédérale des finances (AFF), Berne

Chef économiste à l'Office fédéral de l'énergie OFEN, responsable de la régulation du marché, Berne

Cheffe suppléante de la section Politique climatique, Office fédéral de l'environnement OFEV, Berne