Le Conseil fédéral veut davantage de transparence dans le secteur des matières premières

Le Conseil fédéral voudrait améliorer la transparence de la branche suisse des matières premières. Le but est de pousser les entreprises et les États riches en ressources naturelles à adopter un comportement responsable. C’est ce que prévoit l’avant-projet de révision du droit de la société anonyme, envoyé en procédure de consultation il y a un an. Ce texte contient également de nouvelles dispositions sur la transparence dans le secteur des matières premières[1].
Les dispositions sur la transparence font suite au postulat déposé par la Commission de politique extérieure du Conseil national sous le titre « Davantage de transparence dans le secteur des matières premières » et au rapport de base sur les matières premières, publié au printemps 2013[2]. Ce dernier recommandait d’évaluer les effets sur le secteur suisse des matières premières d’une éventuelle adoption – à l’image des États-Unis et de l’UE – de dispositions relatives à la transparence et d’étudier la mise au point d’un projet destiné à la consultation.
Les dispositions proposées s’appuient sur le droit de l’Union européenne, dont les États membres doivent transposer dès cette année dans leurs législations les directives modifiées sur les états financiers et la transparence[3]. Ces deux directives contiennent des dispositions sur la transparence et la publication des paiements effectués au profit de gouvernements par des entreprises actives dans les industries extractives.
La loi Dodd-Frank, promulguée aux États-Unis en juillet 2010, contient des prescriptions similaires[4]. Elle n’est pas encore applicable, car le tribunal du district de Columbia a admis il y a deux ans un recours déposé notamment par l’American Petroleum Institute contre les dispositions d’exécution. Les juges ont ordonné à l’autorité de surveillance des marchés financiers (SEC) d’élaborer de nouvelles dispositions d’exécution[5].

Déclarer les versements en faveur d’instances étatiques

En Suisse aussi, les entreprises extractives seront tenues de publier les versements au profit d’instances étatiques. La réglementation proposée par le Conseil fédéral s’applique aux grandes sociétés cotées en Bourse que la loi soumet à un contrôle ordinaire de révision et qui sont actives dans la production de matières premières (minerais, pétrole, gaz naturel ou bois). Ces sociétés devront publier un rapport où figureront tous les paiements effectués au profit de gouvernements, dépassant 120 000 francs par exercice comptable. La publication se fera par voie électronique. En outre, le Conseil fédéral devrait pouvoir étendre ces dispositions aux entreprises négociant les matières premières, dans le cadre d’une procédure harmonisée à l’échelle internationale.
La réglementation proposée par le Conseil fédéral est une réponse aux menaces dont la réputation du pays pourrait souffrir. La Suisse occupe, en effet, une place importante dans le négoce des matières premières et le danger ne peut que s’accroître s’il se fait distancer par les réglementations européenne et étasunienne sur la question de la transparence dans le domaine des matières premières.

Une partie de la branche des matières premières va dans ce sens

Les réactions aux propositions du Conseil fédéral sont mitigées, comme le montrent les résultats de la procédure de consultation qui a pris fin en mars dernier. Sans anticiper les conclusions du rapport sur cette procédure, prévu pour la fin de l’année, on peut dire ceci : près de la moitié des participants qui se sont explicitement exprimés approuvent la réglementation et un quart la rejettent résolument. Parmi ceux qui la refusent, environ un quart estiment que des règles sectorielles sur la transparence n’ont pas leur place dans le droit de la société anonyme et le droit comptable. Si vraiment elles sont nécessaires, elles doivent figurer dans une loi spéciale.
Une partie de ses tenants souhaitent que le négoce soit intégré dans la nouvelle réglementation, compte tenu de son importance pour la Suisse. La Swiss Trading and Shipping Association, qui exprime une position plutôt favorable, approuve elle aussi, à certaines conditions, une extension au négoce. De grandes entreprises extractives, qui n’appartiennent pas à cette association interprofessionelle, n’ont toutefois pas donné leur avis lors de la procédure de consultation.
Quelques participants, comme l’Union suisse des arts et métiers, ont critiqué le « zèle moralisateur » de ces propositions[6]. La faîtière Economiesuisse et d’autres associations économiques, telles que Swissholdings et Swissbanking, ont rejeté la norme de délégation qui permettrait au Conseil fédéral d’étendre les dispositions sur la transparence au négoce des matières premières dans le cadre d’une procédure harmonisée à l’échelle internationale.
Des voix isolées ont demandé des modifications de la norme de délégation. Certains participants pensent qu’il n’est pas nécessaire que la procédure soit harmonisée à l’échelle internationale. D’autres demandent que la marge d’appréciation du Conseil fédéral soit limitée : pour eux, la réglementation ne devrait être étendue au négoce que si au moins sept autres places importantes dans ce domaine introduisent des dispositions analogues. Les adversaires de la norme de délégation estiment que celle-ci restreindrait inutilement la liberté entrepreneuriale.
Certains milieux consultés estiment que la publication des paiements effectués au profit de gouvernements pourrait violer des secrets d’État ou commerciaux ainsi que des accords contractuels de confidentialité. Les versements représentent, selon eux, des informations sensibles auxquelles la concurrence ne devrait pas avoir accès.
De nombreux participants exigent que le domaine d’application soit plus en adéquation avec le droit européen, car l’avant-projet outrepasse les directives de l’UE sur ce point. Ils demandent de ne pas inclure l’activité « indirecte » d’extraction de matières premières. Ce terme désigne les activités des autres sociétés membres du groupe et des sous-traitants.

Les ONG demandent davantage

Une coalition d’organisations non gouvernementales (ONG) et d’œuvres d’entraide considèrent que l’avant-projet ne va pas assez loin en obligeant les entreprises à publier sur leur site Internet le rapport relatif aux paiements effectués au profit de gouvernements. Elles exigent que ce document soit déposé auprès d’une instance étatique. Elles réclament, en outre, l’inscription dans la loi d’un format de données uniforme. Enfin, les rapports et les informations sous forme électronique devraient être accessibles au public pendant au moins 25 ans, et non dix comme le prévoit l’avant-projet.
Les ONG ont augmenté la pression. Depuis le printemps dernier, elles collectent des signatures en faveur de « l’initiative pour des multinationales responsables ». Celle-ci se concentre plus globalement sur la responsabilité sociale des entreprises.
Les débats parlementaires montreront à quel point les dispositions sur la transparence dans le secteur des matières premières sont controversées.

1. Voir Révision du droit de la société anonyme, à l’adresse www.bj.admin.ch. Concernant le secteur des matières premières, voir les articles 964a ss de l’avant-projet relatif à la révision du Code des obligations et le rapport explicatif de la procédure de consultation, p. 53 ss et p. 165 ss. []
2. Rapport de base : matières premières – Rapport de la plateforme interdépartementale matières premières à l’attention du Conseil fédéral », 27 mars 2013, recommandation 8. []
3. La directive comptable (2013/34/EU) est entrée en vigueur le 19 juillet 2013 et devait être mise en œuvre d’ici au 19 juillet 2015 par les États membres. Les modifications de la directive sur la transparence (2013/50/EU) sont entrées en vigueur le 26 novembre 2013. Les États membres ont jusqu’au 26 novembre 2015 pour les transposer dans leurs législations nationales. []
4. Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, 21 juillet 2010, section 1504. []
5. Conformément à un jugement prononcé récemment par le tribunal de district du Massachusetts, la SEC a été chargée d’accélérer l’élaboration des nouvelles dispositions d’exécution. Voir Victory for Oil Transparency Advocates as Federal Court Sides with Oxfam America, 2 septembre 2015, à l’adresse www.oxfamamerica.org. []
6. De même que les chambres de commerce soleuroise et zurichoise. []