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Comment améliorer notre aide au développement ?

La politique de développement suisse doit pouvoir se mesurer à l'aune de ses résultats. C'est ce que réclame Jan Atteslander, responsable du secteur Politique économique extérieure chez Economiesuisse. Le directeur de Caritas Suisse, Hugo Fasel, rappelle que c'est depuis longtemps le cas pour son organisation. La Vie économique a demandé à l'un et à l'autre comment la Suisse devrait mettre en œuvre l'Agenda 2030 de l'ONU.

Comment améliorer notre aide au développement ?

Jan Atteslander d'Economiesuisse (à gauche) et Hugo Fasel de Caritas Suisse au restaurant « Grosse Schanze » à Berne.

Faites-vous des dons privés, M. Fasel ?


Hugo Fasel : Bien sûr. Je veux être un exemple pour Caritas.

Et en dehors de ce souci d’exemplarité ?


H. Fasel : Même avant, j’ai toujours donné. Cela fait partie de ma façon de vivre.

Jan Atteslander : Je fais des dons, moi aussi.

M. Atteslander, en tant que responsable du domaine Économie extérieure à Economiesuisse, vous avez été impliqué dans l’élaboration de l’Agenda 2030. Qu’en pensez-vous ?


J. Atteslander : Nous n’y avons été associés qu’à la fin, quand les décisions de fond étaient déjà prises. Malgré cela, le résultat nous satisfait : se fixer un large catalogue d’objectifs est une bonne solution, à laquelle l’économie apporte son soutien.

Les critiques reprochent à cet agenda un manque de réalisme et une certaine naïveté au vu de ses nombreux objectifs et cibles.


H. Fasel : L’ambitieux catalogue des Objectifs de développement durable (ODD) correspond à une sorte de base constitutionnelle que nous devons à présent concrétiser. Dans notre monde interconnecté, cette étape politique se faisait attendre depuis longtemps.

J. Atteslander : Sans être contraignant, l’Agenda 2030 fonctionne. C’est ce qu’a montré l’accord de Paris sur le climat. L’important, c’est la dynamique associée. On voit aujourd’hui éclore des initiatives à l’échelle nationale, dans le domaine public aussi bien que privé.

H. Fasel : Au niveau international, les rapports de suivi sont précieux. Ils permettent d’observer l’évolution des différents pays. Le constat vaut aussi pour la Suisse. Aussitôt qu’un de ces rapports la met sous pression, elle commence à bouger.

La Suisse doit-elle impérativement se guider sur ces objectifs ?


J. Atteslander : Dans les domaines clés de la durabilité, il faut examiner la politique suivie en toute sérénité. On constatera alors qu’avec la politique énergétique actuelle, nous n’atteindrons pas les objectifs fixés pour le CO2. De même, nous devrions probablement en faire plus dans le domaine de la recherche. En Suisse, nous n’avons aucune idée de l’impact de la coopération au développement sur la durabilité. Nous manquons de points de repère pour les processus décisionnels.

Il faudrait donc mesurer davantage ?


J. Atteslander : C’est certain. Dans la coopération internationale au développement – l’une des tâches majeures de la Confédération –, le degré de réalisation des objectifs ne fait l’objet d’aucune publication.

Vous parlez d’une analyse d’impact ?


J. Atteslander : Oui. Nous ne savons pas exactement quels objectifs nous avons atteints au titre de la coopération au développement. Dans d’autres domaines politiques importants, cette information existe. Sans doute est-elle aussi plus facile à obtenir. En tout cas, je peux le dire : dans leurs publications, les ONG sont bien plus avancées – que ce soit en matière de gestion des programmes ou de contrôle des objectifs – que la Direction du développement et de la coopération (DDC).

M. Fasel, savez-vous sur quels résultats les programmes de Caritas ont débouché ?


H. Fasel : Les mesures de suivi ont atteint dans notre organisation un haut degré de qualité. Nos donateurs internationaux, comme l’UE ou les États-Unis, réclament des résultats. Cela signifie aussi savoir faire état de ses échecs, car ce sont les meilleures leçons. La notion de mesure n’a pas ici un sens purement technique. Il s’agit plutôt de rendre compte de ce qui a été obtenu. À cet égard, il y a un besoin de rattrapage dans la coopération au développement. Malheureusement, on se heurte souvent à des blocages.

À propos de l’Agenda 2030, on parle souvent d’une nouvelle façon de penser. Dans quel sens ?


J. Atteslander : C’est une démarche nouvelle dans le sens où la responsabilité de tous – donc aussi celle du Nord – est mise en avant. Une grande partie de ce qui se passe dans le Sud a un impact sur le Nord et inversement. Vouloir séparer le Nord et le Sud ne rime à rien. L’Agenda 2030 marque à cet égard un progrès décisif.

H. Fasel : Pour Caritas, le plus important des 17 objectifs de l’ONU est le combat permanent contre la pauvreté, que ce soit en Suisse ou ailleurs. La question se pose surtout pour les jeunes sans formation, qui sont particulièrement vulnérables. Il n’est pas admissible de les laisser toute leur vie à la charge de l’aide sociale.

Certains intervenants, dont Björn Lomborg, directeur du centre du Consensus de Copenhague, affirment que l’Agenda 2030 est inutile. À leurs yeux, il serait préférable de se concentrer sur un nombre précis de mesures, par exemple la lutte contre des maladies comme la tuberculose ou la malaria, ou l’arrêt de tout subventionnement des carburants fossiles. Cela donnerait aux pays touchés un tel élan que l’agenda deviendrait superflu.


J. Atteslander : Alors quoi, nous ne ferions plus rien dans les pays pauvres où la tuberculose n’est pas un problème? Ce serait le contraire d’un comportement éthique. Combattre la pauvreté est un objectif majeur. Il n’y a pas de durabilité sans lutte contre la pauvreté.

H. Fasel : Cette déclaration de Björn Lomborg est stupide. Aujourd’hui, chacun sait dès l’école primaire que les choses sont liées. Il est naïf de penser que nous atteindrons ces objectifs planétaires en redoublant d’efforts contre la malaria.

Les pays du Sud peuvent-ils exiger plus au titre de l’Agenda 2030 ?


J. Atteslander: Il ne s’agit pas de savoir qui énonce quelle exigence et qui paie combien. L’objectif est tout autre : il faut mettre en route des processus susceptibles de renforcer le développement durable. On peut reprocher au catalogue des ODD de signaler trop discrètement l’importance économique et politique des réformes. Les Objectifs du Millénaire pour le développement, précurseurs des ODD, ont pu être atteints dans deux pays, la Chine et l’Inde, grâce à des réformes des politiques économique et sociale. Cela a libéré un processus de croissance qui a fortement diminué la pauvreté.

Les choses sont liées : les politiques financière, commerciale et agricole de la Suisse ont donc des répercussions planétaires.


H. Fasel: Prenons l’initiative agricole qui vise à accroître le degré d’auto-approvisionnement alimentaire en Suisse. Il n’y a pas de sens à vouloir produire chez nous encore plus à coup de subventions. En effet, beaucoup de pays souhaitent écouler leurs surplus.

(J. Atteslander opine du chef.)

H. Fasel: L’échange automatique d’informations dérive également tout droit des ODD. Nous l’avons introduit avec l’UE. Il faut maintenant faire de même à l’échelle mondiale avec les pays du Sud – envers les dictateurs – pour que les flux de milliards deviennent transparents.

J. Atteslander: On peut laisser tomber ce point. Pour l’argent des dictateurs ou les fonds d’origine inconnue, la Suisse n’est plus une terre d’asile intéressante. Ils préfèrent des cieux plus cléments.

La question est pourtant là : les autres pays devraient aussi refuser cet argent.


J. Atteslander: Lors du Printemps arabe, on a vu à quelle vitesse des fonds peuvent être bloqués dans le monde entier. En même temps, il importe de ne pas empêcher l’argent de circuler vers ces pays. Si vous transférez aujourd’hui de l’argent dans un pays qui n’a pas de système bancaire développé, vous perdez jusqu’à 20 % de la somme en taxes. La difficulté d’accès aux prestations financières constitue un gros obstacle aux investissements. C’est également le cas pour les particuliers et les familles.

Selon certaines études, il y a deux fois plus d’argent qui circule du Sud au Nord que dans le sens contraire. Il s’agit surtout de flux financiers non déclarés et d’opérations d’optimisation fiscale effectuées par des multinationales. Les sommes en jeu sont énormes.


J. Atteslander: Ce sont-là des symptômes. Demandons-nous plutôt si les conditions-cadres locales se prêtent aux investissements ou si ces pays sont ouverts aux investissements privés, abstraction faite des classes dirigeantes ? Par exemple, quand les conditions-cadres se stabilisent dans les grandes villes africaines, les investissements y affluent aussitôt. En l’espace de deux ou trois ans, on observe déjà des différences dans ces poches de stabilité. La croissance est là. Il faut donc s’attaquer aux causes et non aux symptômes.

Que peut-on dire des flux financiers internes aux multinationales ?


J. Atteslander: Dans ces transactions, les groupes sont transparents ; il s’agit de revenus déclarés. Le problème est ailleurs : les systèmes fiscaux de certains pays ne sont pas suffisamment développés. Sur ce point, la Suisse peut proposer aux États d’intéressants programmes pour mettre sur pied un système fiscal efficace. Les élites locales n’apprécient, cependant, pas toujours d’avoir tout à coup des impôts à payer.

H. Fasel: M. Atteslander nous fait ici une réponse classique : les investisseurs s’abstiennent à cause de l’instabilité ambiante. Nous voulons précisément éliminer cette instabilité. Nous avons en Suisse des sociétés de négoce de matières premières auxquelles s’attache un risque pour notre réputation. On peut tenir un pur raisonnement d’économie de marché : dans les pays où sont extraites les matières premières, les groupes répercutent entièrement les risques sur la population locale. Quand les prix mondiaux diminuent, les salariés sont sans autre renvoyés chez eux. C’est ainsi que l’on parvient à stabiliser les profits. En Suisse, cela ne serait pas possible puisque l’employeur a une certaine responsabilité en matière de licenciements. De ce point de vue, nos sociétés de matières premières en sont restées au XIXe siècle.

J. Atteslander (il secoue la tête) : Dans le domaine minier, nous sommes dans un profond processus d’apprentissage en vue d’atteindre des standards mondiaux. Il existe une entreprise suisse dont le budget d’investissement social en Afrique équivaut à 40 % du budget de la DDC pour ce continent. Et elle est présente dans des régions où les collaborateurs de la DDC ne vont plus pour des raisons de sécurité.

De quelle entreprise s’agit-il ?


J. Atteslander: De Glencore. Ils construisent des écoles, des routes et des hôpitaux dans un milieu très difficile. Je ne connais aucune entreprise qui stabilise ses bénéfices au détriment de la population locale. Au contraire, les activités extractives – par exemple de charbon – infligent en ce moment des pertes massives aux sociétés de matières premières. Pour les investissements à long terme dont on parle, les questions qui se posent sont plutôt les suivantes. Comment se présentent les taxes, les droits miniers ? L’argent va-t-il exclusivement dans la caisse centrale de l’État ou a-t-on quelque assurance que la population locale en profite aussi ? Même remarque pour les normes environnementales : les grandes entreprises ne peuvent plus se permettre d’empoisonner à large échelle les régions où elles opèrent. Ni les autorités locales ni les investisseurs ne l’acceptent.

H. Fasel: Cette argumentation m’étonne un peu, M. Atteslander. Je ne souscris vraiment pas à ce qui vient d’être dit sur Glencore. Ils ont lancé une vaste campagne de relations publiques et m’ont demandé, d’ailleurs, si je ne voulais pas les aider un peu à redorer leur blason. Chacun sait que dans certains pays – en République démocratique du Congo, par exemple –, ils font ce qu’ils veulent. Les dommages à l’environnement sont immenses. La raison pour laquelle de telles entreprises réagissent malgré tout est la mobilisation en Suisse de certaines organisations, dont la nôtre. Le lancement récent de l’initiative pour des multinationales responsables, texte soutenu aussi par des personnalités de l’économie, en est un exemple.

Cette initiative populaire veut que les entreprises accordent plus de valeur aux droits de l’homme et à l’environnement.


H. Fasel : C’est la prochaine étape. Elle permettra de concrétiser les ODD.

J. Atteslander : Cette initiative est contraire aux ODD. Elle implique qu’un juge suisse statue à Berne sur ce que fait l’entreprise X en Zambie. Quelle chance aura ce magistrat de se faire une idée un tant soit peu précise des faits? C’est inapplicable.

Venons-en au financement de l’Agenda 2030. Selon l’ONU, il faudrait, dans les seuls pays en développement, dépenser entre 3000 et 5000 milliards d’USD par an pour le concrétiser. D’où viendraient de telles sommes ?


H. Fasel: Nous ne devons pas avoir peur de ces chiffres, car ils concernent toute la communauté internationale. Pour comparer, c’est ce qu’ont dépensé les États-Unis ces dix dernières années pour la guerre en Afghanistan. En proportionnant ces montants à la Suisse, on arrive à quelque 3 milliards de francs. Une somme qui comprend essentiellement des investissements, dont chacun génère des revenus.

J. Atteslander: Les investissements sont la bonne approche: la croissance qu’ils provoquent sert la durabilité. Par contre, exiger des transferts de même ampleur serait faire fausse route. Sous l’angle de la realpolitik, le trou financier serait simplement excessif.

Vous pensez à l’aide classique des pays donateurs ?


J. Atteslander: Oui, des transferts n’auraient jamais permis de lancer les processus de transformation économique et sociale dans les pays émergents. On a plutôt assisté à des améliorations de la gouvernance et à des transferts de technologie de grande ampleur. Pour moi, le principal souci n’est pas le manque de ressources, mais la stabilité: le risque est que des conflits militaires et politiques fassent obstacle à ces processus.

Un des objectifs de l’ONU est de porter l’aide au développement à 0,7 % du PNB au minimum. Au lieu de s’en rapprocher, le Parlement suisse a décidé de retrancher 100 millions de francs au budget de cette aide. Economiesuisse a approuvé.


J. Atteslander: Imposer des parts de PNB au lieu de viser des objectifs qualitatifs est une politique totalement erronée qui ne se pratique d’ailleurs dans aucun autre domaine. C’est une vue de l’esprit. Il ne s’agit pas de savoir qui peut donner le plus d’argent. Le but doit être d’obtenir davantage sur le plan qualitatif.

Ajoutons que les perspectives ne sont pas souriantes pour les finances publiques.


H. Fasel: En 17 ans de vie parlementaire, je n’ai jamais entendu d’autre argument que celui-ci. Il s’agit pourtant d’une question de priorité. En Suisse, malgré l’excuse des finances défaillantes, nous sommes en train de réduire l’impôt des sociétés de plusieurs milliards. Pour cela, apparemment, l’argent ne manque pas. Dans le budget 2016, on a augmenté les ressources de l’agriculture. On le voit bien: ce n’est pas de la politique financière, mais de la politique d’influence. Quand on interroge les gens sur les problèmes les plus urgents, beaucoup mentionnent la crise des réfugiés. Cela montre bien l’importance de l’aide humanitaire. Cet argent doit stabiliser des régions où justement aucune entreprise ne se risque. Ensuite, on pourra commencer à opérer avec du capital privé. L’amputation qui a été décidée tourne complètement le dos à la réalité.

J. Atteslander: N’oublions pas ce qui a précédé : l’erreur a été d’augmenter si vite l’aide au développement. Même avec la réduction en question, ce poste est celui qui, ces dernières années, a progressé le plus dans les dépenses de la Confédération. La coopération internationale au développement a aussi son lobby au Parlement.

M. Fasel dit que l’on devrait commencer par stabiliser les zones de conflit avant de pouvoir investir. Comment vous y prendrez-vous pour stabiliser ?


 J. Atteslander: La coopération au développement a une chance dans les régions où l’on comprend bien les tenants et aboutissants. Pour cela, il faut d’abord mesurer les progrès réalisés. Deuxièmement, la communauté internationale doit tout faire pour parvenir à stabiliser ces régions politiquement et militairement.

C’est à l’ONU d’y veiller, pas à la Suisse ?


J. Atteslander: Aux deux. La Suisse est un pays neutre. Si la communauté internationale veut vraiment un résultat, un processus d’amélioration peut être mis en route. Aussi longtemps que ce n’est pas le cas, des territoires comme la Syrie resteront en crise. Sans sécurité garantie, nous aurons des famines et des flux migratoires.

H. Fasel: Pour ce qui est de la crise des réfugiés, il importe d’aider sur place. Tout le monde est d’accord là-dessus. Suite à nos pressions constantes sur le Conseil fédéral, la Suisse a porté à 50 millions de francs son aide en Syrie. Les besoins sont, toutefois, bien plus importants. Le Conseil fédéral doit agir au nom de la Suisse humanitaire. Ce n’est pas une question de politique économique, mais de politique extérieure, autant qu’une position de principe.

J. Atteslander: Beaucoup de projets meurent quand les fonds se tarissent. Ce n’est pas de la durabilité. Au Parlement, le message du Conseil fédéral aurait de meilleures chances de passer si la DDC pouvait montrer les objectifs qu’elle a atteints. Or, ce travail préalable n’a pas été fait.

Jan Atteslander : « Il ne s'agit pas de savoir qui peut donner le plus d'argent. Le but doit être d'obtenir davantage sur le plan qualitatif. »

Hugo Fasel : « Ce n'est pas une question de politique économique, mais de politique extérieure, autant qu’une position de principe. »

Proposition de citation: Susanne Blank (2016). Comment améliorer notre aide au développement . La Vie économique, 24. février.

Les invités

Jan Atteslander est membre depuis sept ans de la direction de l’association faîtière Economiesuisse, dont il dirige le secteur Économie extérieure. De 2000 à 2008, il faisait partie de la direction de Swissholding, fédération des groupes industriels et de services en Suisse. Cet économiste de 52 ans a étudié et obtenu un doctorat à l’université de Berne. Il a grandi à Bienne et vit dans le canton de Vaud.

Hugo Fasel, 60 ans, est depuis 2008 directeur de l’œuvre d’entraide Caritas Suisse. Auparavant, ce Fribourgeois germanophone, économiste de formation, avait siégé 17 ans au Conseil national pour le Parti chrétien-social (PCS). À côté de son mandat de député, il dirigeait l’organisation syndicale Travail.Suisse.

L’Agenda 2030

L’Agenda 2030 de l’ONU est depuis 2016 le cadre de référence mondial pour les efforts nationaux et internationaux consentis en faveur du développement durable et de la lutte contre la pauvreté. Les 17 Objectifs de développement durable (ODD) remplacent les Objectifs du Millénaire pour le développement.