La réforme des prestations complémentaires n’est pas suffisante à elle seule

Depuis la dernière révision de la loi en 2008, réalisée en même temps que la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches (RPT), les coûts que les prestations complémentaires (PC) font supporter à la Confédération et aux cantons ont fortement progressé. Ils ont même enregistré certaines années une augmentation à deux chiffres. Le nombre de personnes qui, du fait de leur âge ou d’une invalidité, ont besoin de ces prestations pour s’en sortir financièrement a augmenté, car les rentes du premier pilier (AVS) ou de l’assurance-invalidité (AI) ne suffisent souvent plus à subvenir à leurs besoins de base. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : en douze ans, le total annuel des dépenses au titre des PC a augmenté de 50 %, pour atteindre 4,7 milliards de francs. Ces prestations sont versées à 12 % des rentiers AVS et à 44 % des bénéficiaires de l’AI. Depuis l’entrée en vigueur de la RPT, les cantons prennent en charge deux tiers des coûts qu’elles occasionnent.

Dans une étude consacrée à l’évolution de ces coûts, l’Office fédéral des assurances sociales (Ofas) a calculé que les PC atteindraient au total 5,5 milliards de francs en 2020, si rien ne change d’ici là.

Transfert de compétences

Plusieurs facteurs expliquent la hausse des coûts enregistrée depuis 2008. En premier lieu, la population s’accroît. En deuxième lieu, elle vieillit constamment et le coût des soins dont elle a besoin augmente lui aussi. De ce fait, les personnes dépendantes qui ont épuisé leur fortune et qui ont besoin de PC s’accroît continuellement.

En troisième et dernier lieu, d’autres assurances sociales ont réduit leurs prestations et de nouvelles tâches se sont ajoutées à celles qui existent déjà, alimentant elles aussi la hausse des coûts : en vertu de la RPT, les cantons supportent également une partie des dépenses occasionnées par les prestations individuelles de l’AI. Les 5^e et 6^e révisions (premier volet) de l’AI ont introduit et renforcé le principe « La réadaptation prime la rente », tout en précisant les conditions d’octroi des prestations. Ces nouveautés concernent surtout des personnes atteintes dans leur santé, mais qui n’ont manifestement pas droit à une rente d’invalidité. Ces personnes ne reçoivent plus de rente AI, ce qui entraîne un transfert des coûts vers l’aide sociale. De nombreux rentiers dont les prestations ont été réduites à la suite de ces révisions et qui ne perçoivent en conséquence plus qu’une rente partielle doivent désormais demander des PC.

Les cantons doivent en outre supporter des charges croissantes dans le domaine des soins : en révisant la loi sur l’assurance-maladie en 2010, le législateur a opté pour un « modèle de financement public » plutôt que pour un « modèle d’assurance », de sorte que le financement des soins n’a cessé de se complexifier. Dans le secteur résidentiel, la hausse des coûts des PC a pour cause principale la RPT, le législateur ayant sous-estimé l’évolution future en matière de soins.

Maintenir les prestations sous condition de ressources

La hausse des charges occasionnées par les PC à l’AVS et à l’AI est un phénomène inquiétant qu’il s’agit de contenir. Les avis sont toujours unanimes à ce sujet. Des réformes doivent impérativement être engagées pour que les cantons puissent continuer à fournir les PC, indispensables à la couverture des besoins vitaux. Ces prestations essentielles ne doivent donc pas revêtir un caractère facultatif. Il faut par ailleurs éviter de combiner divers régimes d’aide : la personne qui perçoit des PC doit pouvoir subvenir à ses besoins vitaux sans dépendre d’autres prestations, comme l’aide sociale.

S’il est essentiel de conserver aux PC, instrument important et efficace, leur caractère de prestations sous condition de ressources, certaines modifications s’imposent toutefois à d’autres égards. Il y a en effet lieu d’adopter des mesures pour maintenir le niveau des PC et freiner la hausse des coûts dans les domaines qui s’y prêtent.

Selon la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS), le train de mesures que le Conseil fédéral a soumis à consultation fin 2015 tient compte de ces circonstances : conjuguée à la suppression des effets de seuil et des fausses incitations, l’amélioration de la capacité de prévoyance optimalise plusieurs composantes essentielles des PC.

Franchises sur la fortune : des seuils excessifs qui accroissent les coûts

Le relèvement des franchises sur la fortune a été l’une des principales mesures du nouveau régime de financement des soins, entré en vigueur en 2008. En conséquence, le nombre d’ayants droit a augmenté et le patrimoine des bénéficiaires est préservé au profit de leurs héritiers, ce qui explique en grande partie la hausse des coûts des PC. Il est donc nécessaire de revoir ces franchises à la baisse. En outre, la CDAS rejette l’idée d’une imputation systématique des revenus hypothétiques, comme celui résultant du taux d’activité potentiellement réalisable selon l’AI. Une partie des personnes concernées devraient alors recourir à l’aide sociale en plus des PC. Pour la Conférence, il faudrait examiner d’autres solutions permettant d’éviter les effets négatifs sur l’incitation au travail et de favoriser l’intégration des personnes au bénéfice de l’AI. Une solution équilibrée s’impose tant pour les montants de fortune librement disponibles que pour l’imputation du revenu.

La CDAS estime aussi qu’il faut abaisser la prime de référence pour l’assurance-maladie et dissocier les PC de la réduction individuelle de prime (RIP), afin que les cantons puissent davantage assumer leur fonction de pilotage de la politique sociale en déterminant tant les primes que les réductions individuelles.

Assurance obligatoire des soins : une option à examiner

Deux mesures importantes en lien direct avec les PC dépendent d’autres branches d’assurance, plus précisément du II^e pilier et du financement des soins. S’agissant de la première, la CDAS est convaincue que sa capacité de prévoyance doit être améliorée. À cette fin, il faut élargir le cercle des assurés et supprimer les incitations qui facilitent le retrait de l’avoir de vieillesse sous forme de capital.

Dans la grande majorité des cas, les PC commencent à être versées au moment de l’admission en EMS ou durant le séjour. Depuis l’introduction du régime actuel de financement des soins, les PC font peser sur de nombreux cantons, et aussi sur de nombreuses communes – qui participent souvent à leur financement –, des charges élevées et difficilement supportables. Dès lors, la CDAS plaide pour un renforcement de la prévoyance individuelle pour les personnes nécessitant des soins. Elle estime qu’il est temps de s’attaquer à la question d’une assurance obligatoire pour les soins de longue durée. L’un des buts de la politique sociale reste de garantir aux personnes âgées une vie digne, autonome et libre de soucis matériels, à des coûts supportables. Les PC y contribuent.

Freiner l’augmentation des coûts

La société confie toujours davantage de tâches et de charges aux pouvoirs publics : les prestations assumées par la famille il y a quelques décennies encore sont aujourd’hui souvent fournies par la collectivité et cette tendance se poursuivra. De nos jours, l’admission dans un EMS ou une institution pour personnes handicapées est entrée dans les mœurs. Or, si ces services sont un choix de société, ils ne sont pas gratuits pour autant.

La diversité des intérêts en présence et les enjeux financiers sont tels qu’il sera sans doute difficile de trouver rapidement une solution. Plutôt que de tout miser sur de grands chantiers, nous devrions en parallèle poursuivre dans une voie qui s’avère toujours payante : celle des changements à petite échelle, même s’ils ne permettent pas de résoudre les problèmes d’un seul coup. Autant le dire tout de suite : la révision de la loi sur les prestations complémentaires ne règlera pas à elle seule la question des coûts.

La CDAS donne ses suffrages au projet du Conseil fédéral, qui fait coup double : il dote les PC – un instrument dont l’importance sociale n’est plus à démontrer – d’une assise financière saine grâce à un vaste éventail de mesures et contribue à endiguer l’augmentation des coûts. Conscients de leur mission, les cantons assumeront leur part de responsabilité dans le dispositif de sécurité sociale et contribueront à son financement. Il incombe à toutes les parties intéressées d’apporter leur concours en fonction de leur capacité. Le mérite de tout système de sécurité sociale bien rodé va au-delà de la réduction des risques et de l’aide aux personnes en détresse : il favorise la prospérité sociale et compense notablement les inégalités.