L’économie publique déborde du service public

À travers le service public, l’État fournit des prestations dont une grande partie pourrait être livrée au marché et à la concurrence. Il joue alors le rôle d’une charnière de sécurité en garantissant ces prestations à la population. Du point de vue économique, la solution idéale (meilleur choix) est que l’État procède à des appels d’offres afin que les prestations relevant du service public soient fournies par le secteur privé[1]. La seconde option est qu’il propose lui-même ces prestations, mais n’intervienne alors qu’à titre exceptionnel en tant qu’entrepreneur – la Constitution fédérale réservant en principe la liberté économique au secteur privé. Avec quelque 800 participations dans plus de 500 entreprises, le vaste portefeuille des cantons montre que l’exception au principe du meilleur choix pourrait bien être fréquente, sinon la règle[2].

Sur mandat du Secrétariat d’État à l’économie (Seco), la société de recherche Polynomics a étudié la situation dans les cantons et les communes au regard des secteurs de l’énergie, des transports, de la santé et des finances[3]. Cette démarche répond au postulat du conseiller national PLR de Lucerne Peter Schilliger « L’État concurrence-t-il l’économie ? Un aperçu de la situation est nécessaire »[4].

L’étude basée sur des critères institutionnels et concurrentiels repose pour l’essentiel sur les directives de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)[5] ainsi que sur les directives cantonales de gouvernance d’entreprise publique. Plus les critères sont respectés, moins les activités de l’État faussent la concurrence (voir encadré).

Les entreprises publiques dans les domaines de l’énergie et des transports

L’analyse du thème « État et concurrence » dans les secteurs de l’énergie et des transports repose sur les données de 115 entreprises cantonales et municipales récoltées par Polynomics dans le cadre d’un sondage en ligne. Tous les cantons sauf Genève y ont participé, ainsi que les villes de Bâle, Berne, Bienne, Lausanne, Lugano, Lucerne, Saint-Gall, Thoune et Zurich.

Pour le secteur de l’énergie, les résultats de ce sondage en ligne (voir illustration 1) révèlent que les actionnaires minoritaires privés sont à peine représentés. Dans la plupart de ces entreprises, des mandataires politiques siègent au conseil d’administration. L’expansion vers de nouveaux domaines comme la technique des bâtiments ou la mobilité électrique s’accompagne de subventions croisées, ce qui augmente le risque financier pour le propriétaire et, par conséquent, pour les pouvoirs publics. Instaurer un actionnariat minoritaire privé et réduire l’influence politique dans les conseils d’administration permettrait de circonscrire l’aléa moral. Une gestion stratégique qui s’appuierait sur le droit de propriété permettrait d’écarter les risques qui dépassent l’offre de service public.

Ill. 1. Secteur de l’énergie : niveau de conformité à certains critères de référence (2017, en %)

Remarque : une valeur de 100 % signifie que l’exigence normative est remplie. Exemple d’interprétation : 76 % des entreprises énergétiques cantonales sont des sociétés anonymes. À noter que les réponses reflètent les estimations de dirigeants cantonaux et municipaux établies à mi-2017.

Source : réponses au sondage en ligne, traitement des données effectué par Polynomics / La Vie économique

Le sondage (voir illustration 2) aborde par ailleurs les aspects institutionnels et concurrentiels des entreprises de transports publics, où des mandataires politiques siègent également dans la plupart des conseils d’administration. Ces entreprises offrent souvent des prestations qui concurrencent des tiers de l’économie privée, même s’il s’agit plutôt d’une utilisation marginale des infrastructures. Ainsi, lorsqu’une entreprise publique de transport met un bus à disposition pour effectuer des courses privées, elle concurrence directement des entreprises de logistique ou des voyagistes.

Ill. 2. Secteur des transports : niveau de conformité à certains critères de référence (2017, en %)

Remarque : une valeur de 100 % signifie que l’exigence normative est remplie. Exemple d’interprétation : 82 % des entreprises de transport municipales acceptent les participations minoritaires privées, etc. À noter que les réponses reflètent les estimations de dirigeants cantonaux et municipaux établies à mi-2017.

Source : réponses au sondage en ligne, traitement des données effectué par Polynomics / La Vie économique

Si, en revanche, des moyens considérables sont investis dans de tels domaines, un mandat public reposant sur une base légale est nécessaire. Dans les communes ayant adopté une réglementation ad hoc, les champs définis sont vastes, y compris en matière géographique. Cela entraîne davantage de risques entrepreneuriaux. Une application ciblée de la stratégie de propriété permettrait de mieux percevoir les risques, ce qui contribuerait à mettre plus souvent au concours les prestations du service universel. En même temps, les activités des villes et des cantons en concurrence avec des tiers seraient limitées.

Études de cas : hôpitaux publics et banques cantonales

Dans le secteur de la santé, les critères institutionnels et concurrentiels ont été étudiés sur la base de deux études de cas : les Hôpitaux universitaires de Genève (HUG) et ceux de la ville de Zurich. Dans un cas comme dans l’autre, certains critères normatifs répondent formellement aux exigences de la gouvernance d’entreprise publique. En revanche, les intérêts ne sont pas dissociés. L’influence politique est souvent ancrée dans les organes de surveillance. En outre, les études de cas montrent que les activités des hôpitaux publics sur le marché faussent la concurrence.

L’État est également présent dans le secteur financier grâce à ses participations dans les banques cantonales, qui se positionnent aujourd’hui comme des établissements universels. Bien que cela ait relégué le mandat public au second plan, elles bénéficient généralement de la garantie étatique. Les cas étudiés ici sont la Banque cantonale de Bâle et celle de Glaris.

L’engagement des cantons dans le secteur bancaire doit être apprécié d’un œil critique. Sa fonction d’intermédiaire, et notamment les transformations technologiques, ne font en effet qu’accroître les risques. Les critères institutionnels tels que les mandats politiques dans l’organe de surveillance et d’autres aspects tels que la garantie d’État peuvent induire des risques à la charge (une fois encore) du contribuable.

Réduire les distorsions concurrentielles et l’économie publique

L’analyse des branches montre que la pratique ne reflète ni le meilleur choix (mise au concours), ni la seconde solution (l’État agit exceptionnellement comme une entreprise pour offrir un service public). Il arrive fréquemment que le « service public » soit automatiquement associé aux « entreprises publiques ». Or, ces dernières offrent, entre autres, des prestations qui concurrencent des tiers privés et n’ont pas – ou peu – de rapport avec le service public. Cela fausse inévitablement la concurrence, puisque l’entreprise publique remplit son mandat de service universel sur la base d’un monopole.

En 2012, le Tribunal fédéral s’est penché sur cette thématique. La glarnerSach, l’assurance choses du canton de Glaris, était en concurrence avec des prestataires privés. Un arrêt du tribunal fédéral a légitimé ses activités, mais interdit les « subventions croisées systématiques »[6]. Pour exclure systématiquement toute subvention de ce type, il faut cependant que l’économie d’envergure soit intégralement attribuable au monopole[7], sinon des entreprises plus productives risquent d’être évincées du marché. La neutralité concurrentielle implique, dès lors, que les entreprises publiques au bénéfice d’un monopole partiel ne peuvent avoir aucune activité dans les domaines soumis aux règles de concurrence.

La balle est à présent dans le camp du législatif, à tous les échelons institutionnels de la Confédération. Il doit inciter les entreprises publiques à réduire leurs activités concurrentielles et – si elles existent – à remplir au moins les critères de neutralité concurrentielle. Il faut assurément plus de transparence dans les rapports entre l’État et la concurrence pour que le débat démocratique s’empare du sujet.

1. Demsetz (1988). []
2. Steiner et al. (2015). []
3. Polynomics (2017). []
4. Postulat 15.3880 du 22 septembre 2015. []
5. OCDE (2012); OCDE (2015a) et OCDE (2015b). []
6. Arrêt du Tribunal fédéral concernant glarnerSach (ATF 138 I 378).  []
7. Faulhaber (1975).  []