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Cet article fait partie de la thématique «L’économie face aux virus et aux bactéries»

La loi sur les épidémies passe son test pratique

La révision de loi sur les épidémies permet au Conseil fédéral de réagir de manière ciblée à la pandémie du coronavirus. Le modèle à trois échelons a fait ses preuves.

Les magasins de bricolage ont pu rouvrir leurs portes après l’assouplissement des mesures de protection contre le nouveau coronavirus. (Photo: Keystone)

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Révisée en 2016, la loi sur les épidémies (LEp) trouve pour la première fois son application dans la lutte contre le coronavirus. Avec la proclamation de la « situation particulière » fin février puis de la « situation extraordinaire » mi-mars, les mesures promulguées au titre de la LEp sont devenues l’affaire du Conseil fédéral. Chargés en « situation normale » d’appliquer la loi sur les épidémies, les cantons doivent suivre les prescriptions du gouvernement de manière aussi uniforme que possible. Celui-ci a pris une première mesure d’envergure en interdisant les événements réunissant plus de 1000 personnes. Puis sont venues les fermetures d’écoles et d’entreprises. Pour évaluer la situation, l’Office fédéral de la santé publique tient compte des évaluations et des recommandations de l’Organisation mondiale de la santé et du Règlement sanitaire international.

Les maladies infectieuses causées par des virus ou des bactéries accompagnent l’humanité depuis toujours. La médecine moderne est certainement mieux équipée que celle du Moyen Âge, quand la peste et la variole anéantissaient des populations entières. Pourtant, les maladies infectieuses demeurent aujourd’hui un défi majeur pour les systèmes sanitaires et sociaux.

Lorsqu’une maladie infectieuse n’apparaît plus de façon isolée, mais avec une fréquence redoublée au niveau local, c’est-à-dire au sein d’une collectivité, d’une région ou d’une saison délimitée, les spécialistes parlent de « flambée ». C’est par exemple le cas lors de l’apparition de salmonelloses dues à l’ingestion d’aliments contaminés. En pareille situation, une enquête épidémiologique doit être menée afin d’identifier et d’éliminer la source de l’infection et de prévenir de nouvelles contaminations.

Une « épidémie » définit l’apparition massive, encore que limitée localement et dans le temps, d’une maladie frappant beaucoup plus de personnes qu’une flambée. La grippe saisonnière qui se manifeste au cours du semestre d’hiver ou les maladies transmises par les tiques comme la borréliose et la méningo-encéphalite au printemps et en été sont considérées comme des épidémies. Pour les combattre, l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) élabore des recommandations de vaccination et des programmes de prévention.

On parle de « pandémie » lorsqu’une maladie se répand dans de nombreux pays, voire sur plusieurs continents. Les plus courantes sont les pandémies de grippe liées au virus influenza. Le sida est lui aussi souvent défini comme une pandémie mondiale. Même des maladies infectieuses qui ne se déclarent que localement peuvent soudain se traduire par une multiplication de cas dans le monde entier. L’affection respiratoire Covid-19 causée par le coronavirus qui nous occupe aujourd’hui fait partie de cette catégorie.

Le rôle de l’OMS

Les maladies transmissibles ne s’arrêtent pas aux frontières. La Suisse coopère dès lors avec d’autres États et organisations internationales dans les trois catégories de propagation : parfois lors de flambées, le plus souvent lors d’épidémies, toujours en cas de pandémie. Pour ces dernières, la coopération internationale se déroule dans le cadre du Règlement sanitaire international (RSI) avec l’Organisation mondiale de la santé (OMS). La Suisse est membre de l’OMS, qui est l’organe de coordination pour la détection précoce, l’alerte rapide et le contrôle des épidémies et pandémies transfrontalières. Le RSI révisé est entré en vigueur mi-2007. L’OFSP est le point de contact suisse pour le RSI et l’interlocuteur de l’OMS.

Quand l’OMS identifie une urgence sanitaire de dimension internationale, comme ce fut le cas dès fin janvier pour le coronavirus, il incombe au Conseil fédéral d’évaluer si une menace pèse également sur la santé publique en Suisse et si des mesures s’imposent dans le pays. Il appartient aux différents pays d’ordonner les mesures, de définir celles qu’ils jugent adéquates et de décider du moment de leur application. L’un des principaux objectifs du RSI est de prévenir la propagation mondiale des maladies infectieuses sans restreindre inutilement la circulation des personnes et des biens.

Une propagation plus rapide des maladies

En Suisse, la loi sur les épidémies (LEp) a pour objectif de protéger la population contre les maladies transmissibles. Au tournant du millénaire, une révision totale de la loi de 1970 était devenue nécessaire, l’environnement dans lequel les maladies infectieuses surgissent et mettent en danger la santé publique ayant beaucoup changé. La plus grande mobilité au travail et pendant les loisirs, l’urbanisation croissante, le changement climatique et d’autres facteurs ont un impact direct ou indirect sur les conditions de vie et l’environnement. L’ampleur et la rapidité de la propagation des maladies transmissibles ont augmenté. Outre les nouvelles maladies comme le Sras ou la grippe pandémique H1N1, de nouvelles caractéristiques apparaissent chez des agents pathogènes connus, à l’instar de la résistance aux antibiotiques, un problème de plus en plus sérieux.

Sur les plans technique et juridique, la précédente loi sur les épidémies ne répondait plus aux défis mentionnés ci-dessus. Des dispositions manquaient notamment quant à la façon de se préparer à de nouvelles menaces ou de maîtriser une urgence sanitaire. La loi révisée entrée en vigueur en 2016 crée le cadre nécessaire à une prévention et un contrôle efficaces ainsi qu’à une coordination internationale adéquate des mesures.

Une situation extraordinaire ?

Une innovation importante de la LEp est l’utilisation d’un modèle à trois échelons pour organiser la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons en cas de crise. Elle distingue trois situations : «normale », « particulière » et « extraordinaire ».

En situation normale, l’application de la loi relève des cantons. La Confédération a surtout une fonction de coordination et se charge d’élaborer des programmes nationaux (par exemple en matière de vaccination) et de superviser leur mise en œuvre.

Il y a « situation particulière » lorsque les cantons ne sont pas (ou plus) en mesure de prévenir la flambée et la propagation de maladies transmissibles par des mesures appropriées, ou lorsque l’OMS identifie une urgence sanitaire de dimension internationale et que la santé publique est menacée en Suisse. Les mesures propres à une telle situation sont décidées par le Conseil fédéral en concertation avec les cantons. Des règlements explicites l’autorisent à restreindre ou interdire, par exemple, la tenue de manifestations. L’exécution des mesures reste en tous les cas du ressort des cantons.

Une « situation extraordinaire » confère au Conseil fédéral des compétences en cas d’urgence, comme le prévoit déjà la Constitution fédérale[1]. Avec les maladies transmissibles, il faut toujours s’attendre à des menaces d’une gravité insoupçonnable pour la santé publique. En pareil cas, comme dans celui du Covid-19, une intervention rapide et ciblée doit être possible.

Une meilleure coordination

Mis sur pied récemment, l’« Organe de coordination de la loi sur les épidémies » renforce la collaboration entre la Confédération et les cantons dans le domaine des maladies transmissibles. Le chef de la division des maladies transmissibles – Daniel Koch jusqu’à fin mars, Stefan Kuster depuis avril – préside le comité. Du côté des cantons, cet organe se compose principalement des médecins cantonaux. Son objectif est d’assurer une mise en œuvre coordonnée grâce à l’échange de compétences entre la Confédération et les cantons et à la coordination des mesures. Pour faire face à une situation particulière ou extraordinaire, le Conseil fédéral dispose en outre d’un organe opérationnel, l’« État-major fédéral Protection de la population », qui le conseille et le soutient. Il est actuellement dirigé par le directeur de l’OFSP, Pascal Strupler.

En plus de clarifier les responsabilités de la Confédération et des cantons en cas de crise, la loi sur les épidémies définit les mesures à prendre pour se préparer à une crise et la gérer. La Confédération arrête également des objectifs et des stratégies de lutte contre les maladies transmissibles au niveau national. L’élaboration et la mise en œuvre de programmes nationaux impliquant les cantons permettent d’aborder certains aspects de manière cohérente et coordonnée. Il s’agit en particulier des vaccinations, des infections associées aux thérapies (infections nosocomiales) et de la résistance aux agents pathogènes, ainsi que du VIH et d’autres maladies sexuellement transmissibles.

Même si le modèle à trois échelons fait incontestablement ses preuves dans l’action contre la crise du coronavirus, une évaluation complète devra encore montrer, lors des travaux de suivi, quels processus et structures ont besoin d’être adaptés et si un nouveau remaniement de la loi sur les épidémies paraît indiqué.

  1. Article 185 al. 3 Cst[]

Vice-directrice de l’Office fédéral de la santé publique (OFSP), Berne

Vice-directrice de l’Office fédéral de la santé publique (OFSP), Berne