Un soutien à l’économie jamais vu depuis la Deuxième Guerre mondiale

La pandémie de coronavirus tient le monde sous sa coupe depuis le début de l’année 2020. Centré au début sur ses effets sanitaires, le débat s’est ensuite porté sur ses répercussions économiques au fur et à mesure de sa progression. Le Fonds monétaire international (FMI) prévoit ainsi une baisse de 3,5 % de la production économique mondiale en 2020. S’agissant de la Suisse, le Secrétariat d’État à l’économie (Seco) estime ce recul à 2,9 %[1].

Pour soutenir à la fois l’offre et la demande pendant la crise, la Confédération et les cantons ont adopté des mesures d’une ampleur historique. Du point de vue économique, deux questions se posent : les dépenses sont-elles adaptées ? Et quelle contribution la politique budgétaire suisse doit-elle et peut-elle apporter à la stabilisation de l’économie ?

Une récente étude a commencé par chiffrer l’impulsion budgétaire de la Confédération lors de chaque période de récession depuis la Deuxième Guerre mondiale[2]. La Suisse a connu au total huit phases de contraction durant ce laps de temps. La première remonte à 1958. Puis les chocs pétroliers ont engendré des crises en 1975, 1976 et 1982. L’économie suisse a souffert en 1991 à la suite de la deuxième guerre du Golfe, avant la crise immobilière qui a marqué l’année 1993. Au tournant du millénaire, la troisième guerre du Golfe a provoqué une récession en 2003. En 2009, la crise financière a brisé l’essor retrouvé, avant que ne survienne la pandémie de Covid-19 en 2020. Deuxièmement, l’étude a déterminé le volume des mesures de soutien en Suisse dans une comparaison internationale à partir des données du Fonds monétaire international (FMI).

Près de 100 milliards de francs

Les impulsions budgétaires des finances fédérales et des assurances sociales depuis 1951 ont été prises en compte pour définir l’ampleur des mesures Covid. Une impulsion budgétaire traduit la variation du solde primaire par rapport à l’année précédente. Ce solde correspond à la différence entre les recettes et les dépenses de la Confédération avant le paiement des intérêts. Une diminution des recettes fiscales entraîne ainsi une détérioration du solde primaire et correspond à une impulsion budgétaire négative. Il en va de même pour une augmentation des dépenses.

Plus de 97 milliards de francs ont été prévus au niveau fédéral pour faire face à la crise du coronavirus. Cela correspond à 13,8 % du produit intérieur brut (PIB)[3] de l’année 2020, cette somme étant toutefois mise à disposition pour tout l’épisode de la pandémie et pas uniquement pour 2020. Les 97 milliards comprennent les mesures approuvées jusqu’ici (près de 54 milliards) ainsi que les cautionnements, garanties et aides aux cas de rigueur prévus au titre de la gestion de crise (un peu moins de 43 milliards). Sur les 31 milliards de dépenses approuvés pour 2020, 15 milliards ont été effectivement réalisés.

Ce programme de soutien est donc beaucoup plus substantiel que les mesures de stabilisation adoptées lors de la crise financière de 2009. En comptant l’aide fournie à la grande banque suisse UBS, ces mesures s’étaient élevées à 10,2 % du PIB de l’époque. Abstraction faite de la garantie octroyée à UBS, qui a été remboursée ultérieurement, les mesures de stabilisation de 2008 ont à peine totalisé 0,4 % du PIB.

Une ampleur historique

La comparaison historique montre que le train de mesures de stabilisation adopté pour faire face à la crise sanitaire est de loin le plus important lancé par la Confédération depuis la Deuxième Guerre mondiale. L’impulsion budgétaire négative, anticyclique et expansionniste dans un contexte de récession a donc été considérable, atteignant 4,5 % à l’échelon fédéral en 2020 (soit 3,1 points issus du budget fédéral et 1,4 point des assurances sociales, voir illustration 1 et tableau).

Ill. 1. Impulsion budgétaire et croissance du PIB sur le plan fédéral (1951–2020)

Remarque : lorsque l’impulsion et la croissance économique vont dans le même sens, on est en présence d’une politique budgétaire anticyclique, donc de soutien économique. Si elles vont dans des directions opposées, la politique est procyclique et renforce la phase conjoncturelle en cours. Une impulsion budgétaire négative débouche sur une détérioration du solde primaire, une impulsion positive sur une amélioration de ce solde.

Source : Ofas (2020), AFF (plusieurs années), Seco (plusieurs années), calculs des auteurs / La Vie économique

Comparaison historique des mesures de stabilisation au niveau fédéral (1975–2020)

Année	Dépenses (en milliards de francs)	Pourcent du PIB	Impulsion budgétaire
1975	2,10	1,4 %	1,3 %
1978	0,12	0,1 %	0,7 %
1983	0,90	0,4 %	0,0 %
1993	0,30	0,1 %	1,6 %
1997	0,48	0,1 %	0,8 %
2008	2,10 (62,10)	0,4 % (10,2 %)	0,6 %
2020	54,10 (97,10)	7,6 % (13,7 %)	4,5 %

Remarque : les chiffres entre parenthèses comprennent les garanties et cautionnements supplémentaires.

Source : Schaltegger et Mair (2021), sur la base de Schaltegger et Weder (2010) et de Balastér (2009) / La Vie économique

Si le soutien actuel de la Suisse à son économie atteint une dimension sans précédent d’un point de vue historique, il est aussi très important en comparaison internationale. Le FMI (dont les chiffres ont été utilisés pour des raisons de comparabilité) estime que le paquet de stabilisation de la Suisse représentait 13,5 % du PIB de l’année 2020 (selon la situation en avril 2021)[4].

Ce chiffre est assez proche de la moyenne de 15,2 % de l’Union européenne, qui dissimule toutefois de grandes différences entre les pays (voir illustration 2). L’Italie a par exemple pris un ensemble de mesures équivalant à 43,8 % de son PIB, qui a reculé de 8,9 % en 2020. Au Japon, les mesures de soutien ont même atteint 44,2 % du PIB. En revanche, la Norvège a vu le sien baisser de seulement 0,8 %, mais a décidé d’aider son économie par un programme correspondant à 8,5 % du PIB.

Ill. 2. Mesures contre la pandémie et recul du PIB dans une sélection de pays (2020)

Source : FMI (2021), OCDE (2021), Seco (2021) / La Vie économique

Indépendamment de l’ampleur des mesures de stabilisation économique, il est intéressant de savoir si elles constituent des dépenses « automatiques » (comme les indemnités de chômage) ou des dépenses budgétaires dites « discrétionnaires », spécialement décidées à cette fin par le Conseil fédéral et le Parlement.

Cette distinction est importante : dans un article publié dans « CESifo Forum », l’économiste américain John Taylor avait mis en garde dès la crise financière de 2009 contre l’impact potentiellement médiocre d’une politique budgétaire discrétionnaire et le danger d’un gonflement à long terme de la dette[5]. Il s’opposait à l’opinion dominante de l’époque qui prônait le renforcement des politiques de dépenses pour affronter la crise financière, opinion défendue dans le même numéro de « CESifo Forum » par les économistes Antonio Spilimbergo, Steve Symnasky, Olivier Blanchard et Carlo Cottarelli[6]. Rétrospectivement, Taylor était dans le vrai, car pendant la crise financière également, bien des mesures discrétionnaires n’ont pu se matérialiser qu’une fois la récession terminée.

Tirer les leçons de la dernière crise

Les calculs montrent que la Suisse a elle aussi mené une politique involontairement procyclique pendant la crise financière de 2009. Bien que des mesures de stabilisation aient été adoptées dès 2008, la politique budgétaire a eu un effet de renforcement de la conjoncture en 2009 et 2010. Cela s’explique par le fait que les mesures de stabilisation n’ont déployé leurs effets qu’en 2010, quand la récession était déjà terminée. Résultat : malgré la croissance économique, le solde primaire s’est détérioré en 2010. La situation s’est révélée différente avec les stabilisateurs automatiques : les assurances sociales ont pu déployer leurs effets à temps, comme en témoigne notamment leur impulsion négative observée dès 2009.

L’histoire pourrait se répéter avec la crise du coronavirus. Cette fois encore, les mesures discrétionnaires constitueront une part importante de la politique budgétaire – la moitié environ de la stimulation totale. Au stade actuel, on ne sait pas si elles auront à nouveau un impact procyclique.

Si personne ne conteste la nécessité d’une politique financière active en période de récession, toute mesure supplémentaire doit être soigneusement évaluée sous l’angle de ses coûts potentiels. Outre l’augmentation continue des dépenses, il faut être attentif à l’effet différé des mesures décidées. Il s’agit donc à cet égard de tirer les leçons de la dernière crise économique.

1. Seco (2021). []
2. Schaltegger et Mair (2021). []
3. AFF (2021). []
4. FMI (2021). []
5. Taylor (2009). []
6. Spilimbergo et al. (2009). []