Nouvelle alliance technologique entre l’UE et les États-Unis

L’Union européenne (UE) et les États-Unis ont créé le Conseil du commerce et des technologies (« EU-US Trade and Technology Council », TTC) lors du sommet transatlantique qui s’est tenu à Pittsburgh, en Pennsylvanie, en septembre 2021. Ce forum bilatéral vise à coordonner les politiques commerciales et technologiques de part et d’autre de l’Atlantique.

Il aurait été difficile de choisir un lieu plus approprié pour renouveler la coopération transatlantique : Pittsburgh, anciennement surnommée la « ville de l’acier », a en effet opéré une remarquable métamorphose depuis le milieu du siècle dernier. Cette ville, qui portait jusqu’alors la profonde empreinte des aciéristes au service de l’industrie automobile, est devenue aujourd’hui une cité universitaire essentiellement tournée vers le tertiaire et les technologies. Pittsburgh se trouve par ailleurs dans l’un des plus grands États-clés (« Swing States ») qui ont fait pencher la balance en faveur du candidat républicain Donald Trump et de son agenda protectionniste lors des élections de 2016.

Les efforts de rapprochement entre les espaces économiques américain et européen ne sont en soi pas nouveaux : parmi les exemples récents, citons le nouvel Agenda transatlantique de 1995, le Partenariat économique transatlantique de 1998, le Conseil économique transatlantique institué en 2007 ou les négociations toujours en suspens concernant le futur Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (« Transatlantic Trade and Investment Partnership », TTIP)[1].

Jusqu’ici, ces initiatives n’ont eu un effet que très limité. Par-delà les similitudes, les divergences politiques ont souvent sapé tout réel rapprochement entre les deux partenaires[2]. Les questions de réglementation ont par exemple enrayé tout progrès au niveau du Conseil économique transatlantique. L’autorisation d’importer dans l’UE de la volaille traitée au dioxyde de chlore est l’une des mésententes qui a longtemps défrayé la chronique. De même, les efforts engagés dans le cadre du nouvel Agenda transatlantique et du Partenariat économique transatlantique ont été freinés par des désaccords sur certaines méthodes biotechnologiques et sur l’effet extraterritorial de certaines sanctions économiques[3]. Enfin, les négociations portant sur le futur TTIP ont été grippées par des différends politiques analogues et ont dû être interrompues après les élections présidentielles de 2016.

La technologie en point de mire

Si les expériences passées poussent à la plus grande réserve quant aux chances de succès du Conseil du commerce et des technologies (TTC), il faut néanmoins nuancer cette vision à la lumière de la nouvelle donne mondiale mue par l’essor de la Chine. Premièrement, le TTC laisse certains volets complètement de côté. Objet d’ardentes controverses par le passé, la suppression des entraves non tarifaires dans le secteur agricole ne figure pas au programme du TTC. Idem pour les règles de subventionnement et celles concernant la protection des investissements. À la différence d’un projet global de négociation, comme un accord de libre-échange par exemple, le TTC est clairement focalisé sur la recherche de positions communes. Sa structure modulaire s’apparente à une plateforme associant des commissions thématiques indépendantes les unes des autres. Leur objectif prioritaire n’est pas d’élaborer de nouvelles normes communes, mais de coordonner les positions respectives.

Deuxièmement, un coup d’œil sur les dix groupes de travail du TTC montre qu’au-delà des questions de politique climatique et de protection des travailleurs, une grande importance est accordée aux aspects technologiques. Ainsi, sur les dix commissions du TTC, six sont dédiées à des volets technologiques (« climat et technologies propres », « normes technologiques », « gouvernance des données et plateformes technologiques », « technologie et services d’information et de communication TIC, sécurité et compétitivité », « usage abusif des technologies » et « accès aux outils numériques et utilisation des outils numériques »). Les domaines où subsistent des divergences évidentes, notamment la question du partage des données personnelles, sont quant à eux laissés de côté.

Assistons-nous dès lors à l’avènement d’une « alliance technologique euro-atlantique » ? Seuls les premiers résultats concrets permettront de répondre à cette question. On pourrait imaginer par exemple des règles communes modelant les apports et les transferts de technologie à travers le contrôle des exportations et des investissements, ou encore la définition commune de principes fondamentaux, par exemple en matière d’intelligence artificielle ou d’informations accessibles en ligne[4]. De plus, les partenaires transatlantiques tentent de renforcer leur « résilience » à travers des dispositifs économiques visant à réduire leur dépendance par rapport à d’autres espaces économiques tels que la Chine. Le TTC relaie ainsi des tendances convergentes de part et d’autre de l’Atlantique.

Vers une politique industrielle coordonnée ?

Le Conseil du commerce et des technologies porte une attention toute particulière aux filières de livraison transfrontalières qui, dans une économie de marché, relèvent en principe du secteur privé. Actuellement, ce sont les entreprises européennes et américaines, et non les États, qui décident dans une très large mesure de fabriquer elles-mêmes leurs composants ou de s’approvisionner sur le marché intérieur ou à l’étranger. De même, la gestion et le financement des stocks sont laissés à la libre appréciation des entreprises. Or, ces principes d’économie de marché sont battus en brèche par la recherche d’un certain contrôle politique en la matière – une tendance qui s’est renforcée sous l’effet de la pandémie de Covid-19[5].

Les États-Unis et l’UE réévaluent actuellement leurs chaînes de valeur ajoutée afin d’éviter de futures pénuries d’approvisionnement[6], désignant comme « essentiels » certaines matières premières ou composants réputés indispensables au bon fonctionnement de l’économie ou à la protection des intérêts publics. Cette catégorie englobe des produits tels que les semi-conducteurs, puisque tout problème de livraison dans ce secteur peut perturber dans son sillage la production de nombreuses marchandises. La concentration de la production des semi-conducteurs en Asie rend plausible l’impression d’une dépendance côté approvisionnement (voir illustration).

Source: OCDE (2019).

Si la rentabilité a jusqu’ici toujours été considérée comme le premier critère structurant des chaînes de valeur ajoutée[7], les approches politiques ont désormais plus de poids. Dans le secteur des semi-conducteurs, la question essentielle est celle du leadership technologique. Le TTC est donc aussi pressenti comme instrument de coordination pour la mise en œuvre de dispositifs économiques consolidateurs. Il se distingue sur ce point des initiatives transatlantiques précédentes, parce que le contexte géopolitique a changé.

Une alliance politique

Il serait difficile de comprendre la substance et l’orientation du Conseil du commerce et des technologies sans l’éclairage des tendances globales. Si la coopération technologique est au cœur de cette initiative, la délimitation de l’espace technologique et économique transatlantique est avant tout une manœuvre politique pour faire face à la Chine. Lors du lancement du TTC, l’UE et les États-Unis ont souligné leur intention de faire front commun contre les pratiques « contraires aux règles du marché » et les distorsions du marché[8]. De plus, les deux partenaires entendent aborder certaines menaces de sécurité non spécifiées relatives aux contrôles des investissements et des exportations. Enfin, le TTC doit expressément servir à parler d’une seule voix lors des rencontres multilatérales.

Le TTC met ainsi en relief la tendance croissante à former des blocs géopolitiques et à mettre en lice de plus en plus ouvertement les systèmes économiques. Alors que la Chine entend développer la prédominance acquise au fil des décennies dans des secteurs industriels de premier ordre et renforcer encore son indépendance, les États-Unis envisagent une politique industrielle interventionniste pour assurer la croissance et le développement de leur industrie. Par-delà les États-Unis, le contrôle étatique des investissements – notamment pour prévenir l’intervention d’acteurs étrangers – est devenu peu à peu monnaie courante et fait aujourd’hui partie des instruments de politique économique au niveau mondial.

Les mêmes tendances se manifestent au niveau de l’UE : si les programmes européens pour le développement du marché intérieur ont longtemps eu pour objectif d’éliminer les distorsions du marché, on ne peut plus ignorer aujourd’hui qu’ils sont également mis au service de la politique industrielle. La stratégie numérique de l’UE et le « pacte vert » européen visent à justifier ou à consolider le statut de l’UE en tant qu’organisation pouvant définir des normes réglementaires. Cette stratégie va de pair avec tout un train de mesures ayant pour but de réintégrer et de conserver certaines chaînes de valeur ajoutée au sein du marché intérieur[9].

Là au milieu, la Suisse

Vu sous l’angle helvétique, il faut suivre de très près ces évolutions. Le constat est irréfutable : plus les relations économiques entre l’UE et les États-Unis sont stables, plus la Suisse gagne en sécurité et en prospérité. Celle-ci a donc tout intérêt à ce que la coordination transatlantique prenne forme, notamment dans les secteurs d’avenir.

L’interventionnisme étatique et la formation d’un bloc géopolitique ont certes tendance à s’intensifier, mais il faut savoir discerner entre annonces et réalité. Alors que les déclarations d’intention de Pittsburgh laissent transparaître des éléments de politique industrielle, la mise en œuvre concrète d’un rapatriement des chaînes de création de valeurs n’a pas encore eu lieu. L’UE a en revanche récemment défini des mesures stratégiques relatives aux semi-conducteurs[10]. Rappelons que des divergences significatives subsistent entre elle et les États-Unis quant aux approches réglementaires et à la défense des intérêts économiques.

Si un nouvel espace économique et technologique devait réellement se cristalliser, il va sans dire que la Suisse aurait tout intérêt à coopérer, ce qu’elle fait déjà avec les deux espaces économiques. Le Conseil du commerce et des technologies renferme toutefois le risque que la Suisse n’ait pas droit au chapitre dans les processus de négociation et de développement sur des sujets qui la concernent.

L’UE et les États-Unis ont déclaré vouloir obtenir des résultats aussi rapidement que possible. Le prochain sommet du TTC, prévu en mai 2022 en Europe, est donc attendu avec impatience.

1. Voir Takács (2014). []
2. Voir. Hillman et al. (2021). []
3. Voir. Frost (1998). []
4. Voir Barker (2021). []
5. Conseil fédéral (2020). []
6. Chin et al. (2021). []
7. Nathani et al. (2014). []
8. Commission européenne (2021b), ch. 2. []
9. Commission européenne (2021a). []
10. Commission européenne (2022). []