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L’accord de libre-échange entre la Suisse et l’UE a 50 ans

En juillet 1972, la Suisse signait un accord de libre-échange avec la CEE, l’organisation qui a précédé l’UE. Un membre de l’équipe de négociation se remémore cet événement.

L’accord de libre-échange entre la Suisse et l’UE a 50 ans

En juillet 1972, le conseiller fédéral Ernst Brugger (2e depuis la dr.) signe à Bruxelles l’accord de libre-échange avec la CEE. À sa gauche se trouve Paul Jolles, le négociateur en chef suisse. (Image: Keystone)

L’accord de libre-échange (ALE) de 1972 conclu entre la Suisse et la Communauté économique européenne (CEE) est actuellement sur toutes les lèvres: pour les opposants à l’accord-cadre avec l’Union européenne (UE), il garantit un accès suffisant au marché européen et rend donc les négociations avec l’UE superflues. Rares sont ceux toutefois qui se souviennent des circonstances qui ont entouré la naissance de l’accord de libre-échange.

À l’occasion du cinquantenaire de la signature de l’accord de libre-échange avec la CEE, le 22 juillet 1972, le centre de recherche Dodis (pôle de compétence pour l’histoire des relations internationales de la Suisse) a publié un dossier électronique contenant une brève introduction et douze documents provenant des Archives fédérales[1]. À l’époque, je travaillais à la Division du commerce qui est devenue par la suite l’Office fédéral des affaires économiques extérieures (Ofaee) et qui fait partie aujourd’hui du Secrétariat d’État à l’économie (Seco). En tant que responsable des questions juridiques, j’ai participé aux négociations de l’accord de libre-échange avec la CEE ainsi qu’à la procédure qui a mené à son approbation. La publication de Dodis et les commentaires parus le 21 juillet dernier dans la presse (NZZ, Tagesanzeiger et Le Temps) m’ont poussé à quelques réflexions sur les leçons que nous pouvons tirer aujourd’hui des événements d’alors.

À objectif ambitieux, résultat modeste?

Ce qui me semble remarquable dans les négociations sur l’ALE de 1972, notamment au regard des tiraillements que suscite l’accord-cadre depuis des années, c’est l’analyse large et minutieuse à laquelle furent soumises les différentes options en dépit d’un calendrier extrêmement serré. J’en retiens également la formulation d’objectifs de négociation ambitieux de même que la persévérance avec laquelle la délégation s’efforça de ne pas compromettre l’objectif minimal visé, malgré son engagement en faveur de l’objectif maximal. Rappelons que l’objectif minimal des négociations était alors de combiner la franchise de douane visée pour les produits industriels au sein de la CEE et de l’AELE et le passage de la Grande-Bretagne et du Danemark de l’AELE à la CEE au début de l’année 1973, dans le but de créer un espace de libre-échange couvrant la quasi-totalité de l’Europe occidentale.

Dans sa déclaration relative à l’ouverture du processus d’exploration et de négociation de l’accord de libre-échange, le Conseil fédéral indiquait que l’objectif maximal était de créer un une base pérenne pour une coopération institutionnalisée dans tous les domaines d’activité actuels et futurs de la CEE, dans la mesure où la neutralité permanente et armée de la Suisse le permettait. Lors de la rencontre CEE-AELE organisée à Bruxelles le 10 novembre 1970 à l’occasion de l’ouverture des négociations, le Conseiller fédéral Ernst Brugger lut le texte approuvé in extenso par le Conseil fédéral. Consultées au préalable, les Commissions du commerce extérieur des deux Chambres et les associations faîtières de l’économie avaient approuvé cette procédure.[2].

Un contexte difficile

Lancée fin décembre 1970, la phase exploratoire dura toute une année, en raison de la priorité accordée aux négociations menées dans le même temps sur l’adhésion de la Grande-Bretagne et du Danemark à la CEE. De ce fait, les États membres de l’AELE ne disposaient plus que de sept mois pour négocier l’ALE. La Suisse pouvait donc s’estimer heureuse d’avoir atteint au moins l’objectif minimal dans un si court laps de temps, d’autant plus que les objectifs sensiblement divergents de notre pays et des autres partenaires de l’AELE compliquaient encore davantage les négociations[3].

Pour Paul Jolles, le chef de la délégation suisse, il était important de présenter également l’objectif maximal de la Suisse aux autres parties et de le faire figurer au moins comme clause évolutive dans l’accord, même si celle-ci ne visait pas d’obligation légale et avait une valeur uniquement déclarative. Paul Jolles était convaincu que les Communautés européennes (CE) évolueraient vers une union économique et monétaire et qu’elles joueraient également un rôle déterminant dans d’autres domaines. Il estimait qu’il était dans l’intérêt de la Suisse de se doter d’une plate-forme fiable de coopération dans le plus grand nombre possible de domaines, comme indiqué dans la déclaration d’ouverture du Conseil fédéral[4]. Certes, cette évolution de la CE était incertaine mais elle semblait néanmoins très probable, compte tenu du fait que la CE avait déjà atteint ses trois objectifs initiaux au cours de sa première décennie d’existence, à savoir l’instauration d’une union douanière et agricole et la libre circulation des travailleurs.

Les convictions de Paul Jolles étaient diamétralement opposées à celles de son prédécesseur, le futur Conseiller fédéral Hans Schaffner. Celui-ci n’avait pas pris au sérieux la création de la CEE en 1957, pensant – mais sans l’avouer publiquement – qu’elle se désagrègerait avant même d’avoir atteint ses trois objectifs initiaux.

Jalon de l’histoire?

Dodis débute son introduction au dossier en citant un article du journal «Weltwoche» du 16 août 1972 dans lequel l’accord est qualifié de «jalon de l’histoire» s’inscrivant dans la lignée «du Pacte fédéral de 1291, de la bataille de Marignan, de la paix de Westphalie, du Congrès de Vienne et de la fondation de l’État fédéral en 1848».

Cette citation est tirée d’une note rédigée par Benedikt von Tscharner le 31 août 1972, après la clôture des négociations[5]. Benedikt von Tscharner, qui dirigeait à l’époque le Bureau de l’intégration (aujourd’hui Direction des affaires européennes), a joué un rôle central en tant que coordinateur des négociations; il est d’ailleurs l’auteur du message approuvé le 16 août par le Conseil fédéral. Dans la note en question, il résume les réactions des médias, des partis politiques, des associations et d’autres organisations à la conclusion de l’accord.

Lorsque l’on lit la revue de presse établie par Benedikt von Tscharner dans sa note, on remarque que seul l’article de la «Weltwoche» parle d’un jalon de l’histoire. Selon d’autres journaux, l’accord serait juste la suite logique de la politique commerciale menée par la Suisse et les négociations n’auraient pas entraîné notre diplomatie en terrain inconnu. Bref, il n’y aurait pas lieu de s’agiter ni d’être déçu.

Un accord d’importance considérable selon le Conseil fédéral

Dans son message à l’Assemblée fédérale, le Conseil fédéral estime en revanche que l’accord a une «importance considérable» pour la Suisse et qu’il est «de nature à enrichir durablement nos relations avec les pays voisins et à favoriser la coopération européenne». Son importance économique est également soulignée. Le Conseil fédéral va même jusqu’à affirmer que l’on avait ainsi «franchi définitivement le pas qui sépare le marché national du marché continental»[6].

Cette dernière remarque reflète l’opinion publique de l’époque qui surestimait largement le démantèlement tarifaire, le considérant comme non seulement nécessaire, mais aussi suffisant pour garantir la libre circulation des marchandises. Avec le temps, il est apparu clairement ce que les experts savaient déjà et qui a fait l’objet de débats au sein du Gatt et de la CEE : il ne suffit pas de supprimer les droits de douane pour établir la libre circulation des marchandises. La CEE a donc édicté des centaines de directives visant à harmoniser les dispositions nationales entravant le commerce. De son côté, la Cour de justice européenne a instauré le principe dit «Cassis de Dijon» comme filet de sécurité contre les obstacles nationaux au commerce.

La lecture des documents publiés par Dodis montre comment préparer puis mener des négociations complexes dans un contexte difficile afin de faire approuver un accord qui sert les intérêts de la Suisse – même si cette approbation a nécessité une votation populaire qui a confronté les électeurs de l’époque à une thématique inhabituelle.

  1. Pour davantage d’informations sur l’histoire des négociations sur l’ALE, voir également Freiburghaus (2015), p. 127-153 et Jolles (1983), p.141- 247.  []
  2. Voir Dodis.ch/36157, p. 8. []
  3. Voir Dodis.ch/36157, p. 7, 8. []
  4. Jolles (1983) p. 149, 158, 185, 189,193, 195-196, 202, 214, 243. []
  5. Voir Dodis.ch/36211 []
  6. Voir FF 1972 II 645, p. 719-720. []

Literaturverzeichnis

Proposition de citation: Silvio Arioli (2022). L’accord de libre-échange entre la Suisse et l’UE a 50 ans. La Vie économique, 19. septembre.