Subventionner les transports publics ou taxer l’essence?

S’il y a un thème pour lequel le fossé entre les sermons bien intentionnés et l’action politique au quotidien est abyssal, c’est bien celui du climat. Il va de soi que tout le monde veut sauver le climat, mais quand on passe aux choses sérieuses, c’en est fini de la concorde.

En 2015, la Suisse s’est engagée à réduire ses émissions annuelles de CO₂ de 50% d’ici 2030 par rapport au niveau de 1990. Or, la première mesure concrète proposée pour atteindre ce but – la loi révisée sur le CO₂ – a été rejetée en votation en juin 2021. Elle prévoyait notamment une hausse de la taxe sur le CO₂ et sur les carburants et l’introduction d’une taxe sur les billets d’avion.

La forte augmentation des prix du pétrole occasionnée par la guerre en Ukraine a toutefois inversé la tendance. L’Allemagne a notamment abaissé provisoirement la taxe sur les carburants en instaurant un «rabais à la pompe». Le président Biden entend quant à lui suspendre complètement cette taxe durant un certain temps et, en Suisse, des interventions parlementaires vont dans ce sens[1].

D’un point de vue économique, il n’y a que peu de questions dont la réponse théorique soit aussi évidente. Si les émissions de CO₂ provoquent des effets externes négatifs, on en déduit une défaillance du marché: le volume émis de dioxyde de carbone est socialement trop élevé. La solution théorique est donc l’introduction d’une taxe sur les émissions de CO₂ qui oblige les pollueurs à intégrer l’ensemble des coûts dans leurs décisions individuelles, y compris les coûts externes infligés à la société.

Les subventions plus populaires

Il n’en reste pas moins qu’il est difficile de fixer un prix correct du CO₂. À première vue, une taxe sur le CO₂ paraît peu attrayante car elle renchérit le carburant. Même le fait que les recettes provenant de cette taxe sont redistribuées à la population n’y change pas grand-chose. Bien que cette redistribution effectuée au travers des primes d’assurance-maladie ait été introduite il y a presque quinze ans, elle est en effet trop peu visible et reste méconnue de la plupart des gens.

Les subventions en faveur des énergies renouvelables ou des transports publics (TP) sont plus populaires. Ainsi, les CFF et les entreprises régionales de TP bénéficient chaque année de milliards de francs de recettes fiscales. Dans le canton de Vaud, une initiative populaire demande la gratuité des TP en s’appuyant sur l’argument de la protection de l’environnement. En 2014, les électeurs du canton de Genève ont approuvé une initiative en faveur de la baisse des tarifs des TP locaux.

Sur le plan politique, il semble donc ardu de taxer le trafic individuel motorisé (TIM) de façon systématique. Subventionner les TP serait-il dès lors une option valable?

Deux effets contraires

Pour illustrer ce propos, imaginons qu’il n’y ait que deux formes de mobilité: la voiture (incarnation du TIM) et les TP. Subventionnés, ceux-ci seraient moins chers que la voiture. Dans le même temps, néanmoins, l’ensemble du trafic motorisé (TP + TIM) serait meilleur marché que tous les autres biens de consommation[2].

Ces modifications de prix entraînent en théorie deux sortes d’adaptation du comportement, qu’on appelle des «effets de substitution».

Premièrement, la modification des prix relatifs de la voiture et des TP se traduit par une substitution en faveur des TP. L’intensité de ce transfert dépend de l’élasticité de la substitution: plus celle-ci est forte, plus le subventionnement des TP permet de réduire les émissions de CO₂. Autre constat: la substitution est d’autant plus bénéfique au climat que les différences d’émissions de CO₂ par personne-kilomètre entre la voiture et les TP sont importantes. Ces différences sont encore relativement fortes, mais elles tendent à diminuer avec l’augmentation de la part des véhicules électriques dans le parc automobile.

Deuxièmement, le subventionnement des TP conduit dans l’ensemble à une hausse du recours au trafic motorisé (dont font partie les TP), parce que celui-ci est alors plus avantageux que les autres biens. L’intensité de cet effet dépend de l’élasticité de la substitution entre le trafic motorisé et les autres biens. Plus le trafic motorisé augmente, plus le subventionnement des TP accroît les émissions de CO₂ et nuit en fin de compte à l’environnement.

En cas de taxation du CO₂, le premier effet entraînerait également une augmentation des TP au détriment de la voiture. Comme une taxe sur le CO₂ renchérit également le trafic motorisé, le second effet réduit encore davantage ce dernier. La taxation des voitures et le subventionnement des TP ne sont donc pas des mesures équivalentes, elles se différencient par l’intensité du second effet qu’elles produisent.

La théorie confirmée par une étude

Un groupe de chercheurs suisses de l’EPFZ, de l’Université de Bâle et de la Haute école zurichoise des sciences appliquées (ZHAW) a analysé l’effet des variations de prix sur le comportement en termes de mobilité dans le cas de l’application d’une taxe sur le CO₂[3]. Pendant la seconde moitié des huit semaines qu’a duré l’étude, une partie des 3656 participants a dû payer un supplément de prix pour les coûts externes induits. Cette incitation par les prix a renchéri la mobilité dans son ensemble, mais les TP étaient tout de même plus avantageux que la voiture. Pour que les coûts externes puissent être couverts, chaque kilomètre parcouru en voiture coûtait 1,67 franc, alors qu’il était nettement moins cher en TP, revenant à 22 centimes pour le bus, à 8 centimes pour le tram et à 62 centimes pour le train. Pour ne pas être défavorisés par rapport au groupe de référence en raison de coûts plus élevés de la mobilité, ces participants à l’étude ont été dédommagés par le biais d’un généreux montant fixe consacré à la mobilité.

L’étude met en lumière les deux effets comportementaux décrits plus haut: la taxe sur le CO₂ entraîne effectivement une diminution des kilomètres parcourus en voiture et une augmentation de ceux effectués en TP[4]. Les trajets réalisés en TP ont augmenté, bien que le prix de ce mode de transport ait augmenté. Cela tient à l’effet de substitution: le prix par kilomètre parcouru en voiture ayant progressé davantage que celui des trajets en TP, les gens ont partiellement délaissé la voiture pour emprunter les transports publics.

Cependant, la substitution n’était pas équilibrée. Au total, les kilomètres effectués en voiture ont diminué plus fortement que n’ont augmenté ceux effectués en TP. Le trafic motorisé (voiture + TP) a donc reculé, ce qui est un bon signe pour l’environnement. L’étude confirme en outre que, dans l’ensemble, le recours au trafic motorisé n’est pas un fait immuable, mais qu’il réagit aux variations de prix.

Les taxes plus efficaces que les subventions

Les considérations théoriques des auteurs ainsi que cette étude montrent qu’une fixation correcte du prix des carburants fossiles reste l’instrument le plus efficace pour atteindre les objectifs climatiques, car elle entraîne simultanément une substitution de la voiture au profit des TP ainsi qu’une diminution générale de la consommation de mobilité. Si le recours à la mobilité motorisée était un critère prédéfini qui ne réagissait pas aux variations de prix, le subventionnement des TP et la taxation du TIM auraient le même effet. Or l’étude révèle que ce n’est pas le cas, même à court terme. En outre, à cause des effets inverses de substitution en cas de subventionnement des TP, on ne peut même pas dire s’il en résulte finalement un gain pour le climat.

Il y a naturellement des objections d’ordre social aux augmentations de taxe. Mais, si l’on veut éviter d’infliger une charge supplémentaire à la population – en particulier aux revenus les plus faibles – il vaudrait mieux abaisser l’impôt sur le revenu des personnes à faible revenu ou redistribuer intégralement à la population les recettes de la taxe sur le CO₂. En moyenne, ce sont les personnes à faible revenu qui bénéficieraient de ces mesures parce qu’elles ont tendance à dépenser moins pour leur mobilité. Les baisses du prix des carburants telles qu’elles sont appliquées en Allemagne sont inappropriées car elles réduisent à néant les effets environnementaux souhaités et sont inefficaces en termes de politique sociale.

Des résultats transposables

Ces considérations sur les taxes et les subventions s’appliquent par analogie à d’autres domaines. Dans le transport de fret, la taxation systématique du trafic routier (à forte émission de CO₂) est plus efficace que le subventionnement de CFF Cargo (moins polluant); concernant le chauffage des bâtiments, la taxation directe des combustibles fossiles est plus efficiente que le subventionnement de pompes à chaleur ou les déductions fiscales pour rénovation énergétique.

L’étude mentionnée arrive par ailleurs à la conclusion que la réduction des coûts externes était avant tout le fait des participants ayant répondu correctement aux questions de compréhension concernant la notion des effets externes. Pour que les coûts externes puissent être répercutés sur les pollueurs par le biais de mesures politiques, il faut expliquer cette notion de manière convaincante au corps électoral. Espérons que cet article y contribuera.

1. Motions Page (22.3115) et Chiesa (22.3634), interpellation Quadri (22.3141). []
2. En effet, les taxes et les subventions ont aussi un effet sur les revenus: négatif dans le cas de la taxe sur le TIM, positif dans celui du subventionnement des TP. Les auteurs occultent cet effet dans leurs considérations théoriques dans la mesure où ils redistribuent les recettes fiscales par habitant et imputent à la population les subventions par habitant. []
3. Voir Axhausen et al. (2021), Empirical Analysis of Mobility Behavior in the Presence of Pigovian Transport Pricing. []
4. Voir Axhausen et al. (2021). Les auteurs constatent également une augmentation des kilomètres parcourus à pied et en vélo. []