Qu’est-ce qu’une bonne politique industrielle?

En février 2019, Peter Altmaier (CDU), alors ministre allemand de l’économie, lançait sa proposition de stratégie industrielle 2030 («Industriestrategie 2030»). Le projet essuyant de vives critiques en Allemagne, il fallut le remanier sensiblement. Mais le contenu de l’ébauche initiale n’en demeure pas moins symptomatique de la misère dans laquelle se trouve actuellement la politique industrielle, car ces propositions influencent la politique industrielle actuelle de l’Allemagne, de la France, de l’ensemble de l’Union européenne et d’autres pays industrialisés.

Six axes malavisés

Le projet d’Altmaier consistait en six axes. Premièrement, il prévoyait que la part de l’industrie dans la valeur ajoutée brute de l’Allemagne ne descendrait pas en-dessous de 20%. De fait, l’industrie allemande génère une part relativement élevée du produit intérieur brut (PIB) du pays: atteignant 20% actuellement, elle est nettement plus élevée que celle de la France, des États-Unis et du Royaume-Uni, où elle dépasse légèrement 10%, tandis qu’elle s’élève à environ 18% en Suisse. Comme beaucoup considèrent que la force de l’industrie allemande est à l’origine de l’évolution relativement favorable de l’économie depuis 2005, il n’est pas surprenant que, dans une période marquée par les prix élevés de l’énergie, les inquiétudes autour de la santé de l’industrie allemand aient décuplé.

Est-il justifié de définir à l’avance la part de l’industrie dans la valeur ajoutée? Non, car le changement structurel pourrait entraîner une diminution du poids de l’industrie dans l’économie sans induire des pertes de prospérité (par ex. si le secteur des services gagne en importance). Si, avant la révolution industrielle, on avait pris la part de l’agriculture dans la valeur ajoutée – qui était alors beaucoup plus importante qu’aujourd’hui – comme valeur cible de la politique économique, de nombreuses opportunités du développement économique n’auraient pas été saisies. Par rapport à d’autres pays, l’économie allemande bénéficie certes d’un avantage comparatif, notamment dans les domaines de la production automobile et de la construction mécanique, mais rien n’est acquis pour l’avenir.

Deuxièmement, le projet de politique industrielle visait à identifier des secteurs industriels clés et, troisièmement, à déterminer quelles étaient les technologies d’importance stratégique. Quatrièmement, pour encourager ces secteurs et ces technologies, il prévoyait d’assouplir la législation de l’Union européenne (UE) relative aux aides d’État. En l’occurrence, « encourager » ne signifie rien d’autre que d’obtenir des avantages concurrentiels sur le plan international au moyen de subventions. Mais ces subventions induisent des distorsions dans l’utilisation de ressources rares, et il est encore plus problématique d’imaginer que des décisions politiques puissent déterminer les branches et les technologies porteuses d’avenir: ce n’est que pure présomption de la classe politique.

Des développements imprévisibles

En 2019, nul ne pouvait imaginer que, un an plus tard seulement, l’industrie pharmaceutique deviendrait la principale industrie de l’économie mondiale. Sans l’invention de vaccins contre le Covid-19, il n’aurait pas été possible de maîtriser la pandémie si rapidement et l’ouverture économique aurait dû être repoussée. Pourtant, la politique industrielle n’est pas intervenue, au contraire: la société Biontech n’aurait pas survécu sans l’engagement privé des frères Strüngmann, qui détiennent près de la moitié des actions.

Dans le projet d’Altmaier et le plan industriel du pacte vert de l’UE, ce sont cependant la production de cellules de batterie et celle de puces électroniques, et non les vaccins, qui sont identifiées comme des technologies clés. Les subventions accordées par l’État allemand et l’UE aux entreprises de ce domaine sont énormes: le fabricant américain de semi-conducteurs Intel doit recevoir plus de 10 milliards d’euros d’aides, soit environ 1 million d’euros par employé, pour s’établir à Magdebourg, en Allemagne. L’UE, qui a d’ores et déjà considérablement assoupli sa législation relative aux aides d’État en vue de tels investissements stratégiques[1], a ouvert la voie aux subventions grâce à ses projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC).

L’importance que revêt la production de cellules de batterie et de puces électroniques pour l’économie européenne n’est cependant pas clairement établie. Bien que les cellules de batterie soient considérées comme un élément essentiel de la mobilité électrique et que les puces électroniques entrent dans la composition d’une multitude d’applications numériques, notamment dans le domaine de la protection du climat, l’UE est malavisée de miser complètement sur la mobilité électrique, dans la mesure où des technologies encore plus respectueuses de l’environnement, inconnues ou immatures à ce stade, sont susceptibles de devenir concurrentielles à l’avenir. Mais, les micropuces étant principalement produites à Taïwan, il faut mettre fin à cette dépendance unilatérale problématique d’un point de vue géostratégique. Or, la production de puces électroniques trouve un nouveau souffle dans nombre de pays, comme aux États-Unis, en raison des tensions avec la Chine et notamment des craintes d’une attaque potentielle contre Taïwan. De ce fait, les pays producteurs de puces sont déjà suffisamment diversifiés et il n’est donc pas indispensable que l’Allemagne continue de subventionner cette technologie en versant des montants aussi importants que ceux octroyés dans le cas d’Intel à Magdebourg.

Tous pour quelques-uns

Cinquièmement, le projet de stratégie de politique industrielle pour l’Allemagne voulait adapter le droit de la concurrence de l’UE et de l’Allemagne afin de favoriser l’émergence de «champions nationaux». Fondamentalement, il s’agissait de permettre aux entreprises concernées d’occuper des positions de marché dominantes dans l’UE pour ensuite bénéficier d’une meilleure position concurrentielle sur les marchés mondiaux. En d’autres termes: les acheteurs de produits fabriqués par des « champions nationaux » devaient payer des prix plus élevés sur leur marché domestique pour assurer à ces entreprises des parts de marché plus importantes à l’étranger. Une politique de ce type n’est guère justifiable du point de vue des consommateurs de l’UE, d’autant que des entreprises comme Siemens et Alstom, qui ont récemment fait l’objet de telles discussions, n’ont pas de problèmes notables de positionnement sur le marché. Heureusement, la politique allemande et la politique européenne en matière de concurrence ont résisté jusqu’ici à ces exigences.

Le sixième et dernier axe du projet d’alors concernait les entreprises allemandes dites traditionnelles, dont la pérennité devait être assurée grâce à l’aide de l’État. Mais qu’est-ce qu’une entreprise allemande traditionnelle? Les entreprises citées dans le projet étaient toutes cotées en bourse, leurs actions étant négociées sur les marchés dans le monde entier. Aucune entreprise de taille moyenne n’y est mentionnée. En définitive, la protection visée ne faisait qu’inciter les entreprises concernées à encourir des risques d’investissement supplémentaires parce qu’il est finalement possible de les répercuter sur l’État. Quel est le sens d’une telle mesure?

Ce dernier point a lui aussi été supprimé du projet. On constate cependant dans la politique climatique de l’Allemagne une tendance à accorder d’importantes subventions pérennes aux entreprises allemandes établies de longue date. Cette tendance ressort par exemple des discussions concernant les contrats sur différences ou sur le prix de l’électricité pour l’industrie: des subventions doivent faciliter la transformation vers la neutralité climatique aux entreprises gourmandes en énergie.

Une politique industrielle légitimée sur le plan réglementaire

Cette rapide esquisse de la conception dominante actuelle de la politique industrielle témoigne de sa propre misère: la suffisance planificatrice de l’État conduit celui-ci à intervenir à coups de subventions onéreuses qui biaisent la concurrence. Cette situation attire les aventureux en quête de rente, car il est finalement plus tentant de chercher à obtenir de telles subventions que de s’escrimer à conquérir le leadership technologique en innovant.

Cette conception est (prétendument) corroborée par les analyses de l’économiste Mariana Mazzucato, qui ne cesse de relever l’importance de la politique industrielle américaine pour le leadership technologique des États-Unis dans divers domaines. Elle s’appuie pour cela principalement sur l’exemple de l’Agence américaine pour les projets de recherche avancée en matière de défense qui a initié plusieurs innovations importantes en collaboration avec les forces armées et l’appareil sécuritaire. Toutefois, eu égard à son importance immédiate pour la politique de sécurité, cet exemple n’est pas transposable à la politique industrielle civile.

Pour être fructueuse, la politique industrielle civile doit en fin de compte être ouverte aux nouvelles technologies: l’État doit soutenir la recherche et le développement, mais il faut que ce soutien diminue à mesure que grandit l’application générale des résultats de la recherche. Autrement dit, les contributions étatiques doivent être plus importantes pour la recherche fondamentale que pour la recherche appliquée et la recherche spécifique des entreprises. Pour résumer: une politique industrielle moderne est une politique de recherche et d’innovation.

1. Voir l’article de Philipp Zurkinden. []