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Entreprises publiques et concurrence sont-elles compatibles?

Les entreprises publiques jouent un rôle important dans l’économie, causant parfois des distorsions de la concurrence. Dans ce cas, la loi sur les cartels n’est pas toujours d’un grand secours.
Suite à la libéralisation du marché de l’électricité, les fournisseurs publics ont fait leur entrée sur le marché libre, où ils sont en concurrence avec les entreprises privées. (Image: Keystone)

L’État, tous niveaux fédéraux confondus, est un entrepreneur actif dans un nombre étonnamment élevé de domaines. La Confédération offre ainsi des services de communication, de finance et de transport via la Poste, Swisscom et les CFF. De leur côté, les cantons ont leurs fournisseurs d’énergie pour l’approvisionnement de base en électricité et en gaz de leur population. Quant aux communes, elles font entretenir les espaces verts par leurs services municipaux[1].

Sous l’angle du libéralisme économique, rien ne s’oppose à l’activité entrepreneuriale de l’État si celui-ci fournit une meilleure prestation ou une prestation moins chère que le secteur privé. En d’autres termes, quand les conditions du marché favorisent la formation d’un monopole naturel pour un produit, la fourniture de ce dernier par une entreprise liée à la Confédération peut être la meilleure solution d’un point de vue macroéconomique.

Les entreprises publiques gagnent du terrain

Dépassant souvent le cadre du service universel ou des tâches déléguées par l’État, les activités des entreprises liées à la Confédération viennent cependant empiéter sur les secteurs soumis à la concurrence. C’est notamment le cas lorsque les jardineries municipales proposent également des bouquets pour la fête des mères ou des arrangements floraux pour les mariages. Dans le cadre de la libéralisation des marchés, d’anciennes régies fédérales comme les PTT (qui étaient chargées de l’exploitation des postes, du téléphone et du télégraphe en Suisse) ou des fournisseurs d’électricité ont fait leur entrée sur le marché de la libre concurrence, où ils se mesurent avec le secteur privé.

Les entreprises liées à l’État ne cessent d’étendre leur champ d’activité et de pénétrer de nouveaux marchés, à l’image des groupes du secteur de l’énergie qui rachètent des bureaux d’ingénieurs ou des sociétés de génie technique, ou de la Poste qui se lance dans les logiciels de gestion. Ces dernières années, les grandes entreprises publiques ont été régulièrement au cœur du débat public, faisant l’objet de critiques parfois virulentes, notamment de la part des milieux industriels, parce qu’elles font de l’ombre au secteur privé.

La concurrence stimule le marché: elle permet aux consommateurs de bénéficier d’une plus grande variété de produits à des niveaux de qualité différents et à des prix variés. Quand la concurrence joue, les meilleures entreprises s’imposent face aux concurrents plus faibles, ce qui contribue à optimiser l’offre de produits et de services. La situation n’est pas la même en revanche lorsqu’une réglementation ou une autre forme d’intervention étatique confère aux entreprises liées à la Confédération un avantage ou un désavantage concurrentiel par rapport au secteur privé.

Distorsion de la concurrence par l’État

Il est indéniable que les distorsions concurrentielles résultant de l’intervention de l’État se font au détriment du secteur privé. Globalement, elles sont imputables à deux raisons. Premièrement, les entreprises liées à la Confédération sont non seulement aidées par leur taille, leur capacité financière et leur réputation, mais aussi par le fait d’être la propriété de l’État et par des réglementations favorables telles que des garanties publiques, un accès privilégié à des capitaux d’emprunt, des aides financières ou des avantages juridiques. Les camions de la Poste, par exemple, ne sont pas tenus de respecter l’interdiction de circuler la nuit et plusieurs banques cantonales bénéficient de privilèges fiscaux.

Deuxième raison expliquant ces distorsions: la proximité de l’État, car elle offre à ces entreprises des possibilités dont ne dispose pas – ou seulement de manière limitée – le secteur privé. Celles-ci peuvent profiter d’informations privilégiées, par exemple lorsque des représentants des autorités qui siègent à leur conseil d’administration font bénéficier le pilotage stratégique de l’entreprise de leurs connaissances des projets de réglementation. Les entreprises liées à l’État occupent souvent une position de force sur le marché, surtout si elles assument un mandat de service universel. Elles disposent alors d’un accès plus aisé à des adresses ou à des données des consommateurs, ce qui peut leur conférer un avantage concurrentiel dans le domaine du démarchage de clients ou de la conception des produits.

La concurrence est également faussée par le subventionnement croisé, un élément souvent évoqué. Les moyens financiers provenant d’un domaine où l’entreprise occupe une position forte servent alors à pratiquer une sous-enchère systématique des prix dans d’autres domaines afin de conquérir de nouveaux marchés et, le cas échéant, d’évincer la concurrence. Tel serait le cas si une université remportait un appel d’offres parce qu’elle parvient à couvrir ses pertes grâce à l’argent du contribuable. Enfin, certaines entreprises liées à la Confédération possèdent des infrastructures qui peuvent être assimilées à un monopole naturel, telles qu’un réseau d’alimentation en gaz ou une infrastructure de télécommunications.

Limites imposées par la loi sur les cartels

Comme à toute autre entreprise, la loi sur les cartels impose des limites aux entreprises liées à la Confédération qui veulent tirer profit de leurs avantages de manière illicite. Elle leur interdit notamment d’abuser de leur position dominante. On parle par exemple d’abus lorsque le gestionnaire public d’un réseau de gaz en refuse l’accès à des concurrents[2]. De même, l’utilisation de données recueillies grâce à une situation de monopole est interdite dans le secteur libre, si elle fausse le jeu de la concurrence[3]. Si une entreprise liée à l’État associe des produits ou des services fournis dans un cadre monopolistique à d’autres offres proposées dans un secteur ouvert à la concurrence, cela peut également constituer une restriction de la concurrence, qui est interdite. C’est ce qui s’est produit lorsque l’Assurance immobilière Berne est entrée sur le marché de l’assurance privée[4].

La loi sur les cartels n’empêche cependant pas toutes les distorsions de concurrence. Pour que la Commission de la concurrence (Comco) puisse intervenir, il faut qu’il y ait une position dominante sur le marché. Pour de nombreuses entreprises liées à la Confédération, celle-ci n’existe que pour la partie de leurs activités portant sur le service universel. D’autres entreprises, comme les jardineries municipales, qui sont plus petites et ont de nombreux concurrents, passent à travers les mailles du filet de contrôle. Par ailleurs, une intervention de la Comco n’est possible que si la restriction de concurrence est prouvée. En cas de subventionnement croisé, il faut démontrer, par exemple, que celui-ci est utilisé systématiquement à des fins d’entrave ou d’éviction de la concurrence. Le fait qu’il puisse être dissimulé par des astuces comptables et détecté seulement au prix de gros efforts complique encore les choses. Un subventionnement croisé visant à financer des prestations du service universel ne poserait en revanche pas de problème.

Lors d’une récente intervention dans le cadre d’un rachat de société par une entreprise liée à la Confédération, la Comco a interdit la reprise de Quickmail par la Poste car cela aurait créé un monopole sur certains marchés des lettres[5]. Mais il ne faut pas se leurrer. Par rapport aux autres pays, les obstacles à l’intervention de la Comco sont élevés actuellement. Reconnaissant qu’il était nécessaire d’agir dans ce domaine, le Conseil fédéral veut renforcer le contrôle des concentrations d’entreprises dans le cadre de l’actuelle révision partielle de la loi sur les cartels.

Réduire les distorsions

La prévention des distorsions de concurrence qui ne sont pas couvertes par la loi sur les cartels relève souvent de la responsabilité du législateur et des propriétaires étatiques. Ces derniers pourraient renoncer purement et simplement à une participation dans d’anciennes entreprises monopolistiques propriétés de l’État et, par conséquent, aux revenus qu’il en tire. Il n’y aurait alors plus de distorsions de la concurrence en raison d’avantages financiers, par exemple, ni de conflits d’intérêts potentiels entre les rôles de régulateur et de propriétaire. Par ailleurs, les entreprises liées à la Confédération pourraient renoncer à leurs activités sur le marché libre et s’en tenir à leurs activités clés dans le domaine du service universel. Toutefois, dans la mesure où les économies d’échelle, d’envergure ou de réseau génèrent des gains d’efficacité, la concurrence pourrait être faussée au détriment des entreprises publiques.

Si de telles mesures sont jugées excessives, il faut alors que les responsables politiques veillent davantage à la neutralité concurrentielle[6]. Toutes les entreprises devraient être égales devant la loi. Les entreprises publiques ne devraient donc pas bénéficier d’un soutien sous la forme d’une imposition privilégiée, d’avantages financiers ou de subventions qui créent des distorsions. Il faut en outre empêcher le financement croisé d’un secteur soumis à la concurrence par des activités du secteur du service universel. Cela implique une séparation transparente des deux secteurs au niveau structurel ou, au moins, au niveau comptable, ainsi qu’une surveillance efficace. Et si des aides financières s’avèrent nécessaires, par exemple pour garantir le service universel, elles ne devraient pas dépasser le niveau requis[7].

  1. Selon Polynomics (2017), les cantons détiennent des participations dans plus de 500 entreprises. Pour les communes, il n’existe pas de chiffres. []
  2. Voir Comco (2024), p. 26. []
  3. Voir Comco (2021), p. 14. []
  4. Voir Comco (2012), p. 9. []
  5. Voir communiqué de presse de la Comco du 19 janvier 2024. []
  6. Voir OCDE (2024). []
  7. Le CDF (2024) parvient à des conclusions similaires dans ses recommandations. []

Bibliographie

Bibliographie

Proposition de citation: Niklaus Wallimann ; Daniel Müller ; Philipp Wegelin (2024). Entreprises publiques et concurrence sont-elles compatibles. La Vie économique, 11 juin.