Interventions de l’État: oui… et non

Lorsque l’économie d’un pays ralentit, les responsables politiques doivent trouver des solutions pour sortir de la crise aussi rapidement et efficacement que possible. Mais lesquelles? Et moyennant quel degré d’intervention étatique? Si certains misent sur des stabilisateurs automatiques comme l’assurance-chômage, le frein à l’endettement ou l’impôt sur le revenu, d’autres plaident pour une intervention active de l’État, par le biais d’une politique budgétaire discrétionnaire, soit des dépenses spécifiques, pour stimuler l’économie. Pourquoi faut-il que l’État s’engage en temps de crise, comment et dans quelle mesure. Le présent article tente de répondre à ces questions.

Une mission clé de l’État

La stabilisation de l’économie fait partie des missions clés de l’État. Lorsque l’économie ralentit, la demande recule, le chômage augmente et les revenus baissent. Grâce à des mesures adaptées, l’État peut alors essayer de contrer cette dynamique (y compris dans le cas inverse d’une surchauffe) et de soutenir une évolution stable de l’économie. Celle-ci a non seulement des effets positifs à court terme sur l’emploi et les salaires, mais elle sert également une croissance durable et, partant, la prospérité de la société dans son ensemble, car les entreprises et les particuliers sont plus enclins à investir et donc à encourager l’innovation lorsqu’ils disposent d’une certaine sécurité de planification.

En période d’instabilité économique, en revanche, certains groupes de population peuvent être plus touchés que d’autres par les crises, ce qui entraîne des inégalités sociales et des tensions. Par son action stabilisatrice sur l’économie, l’État contribue donc aussi à la justice sociale et à l’efficacité économique.

Une politique budgétaire expansionniste

Quelle peut être l’action stabilisatrice de l’État en temps de crise? Grâce à une politique budgétaire expansionniste, il peut stimuler la demande, soit en augmentant ses dépenses, soit en baissant les impôts, ce qui, dans les deux cas, conduit à une augmentation du déficit budgétaire.

En théorie, une augmentation temporaire des dépenses de l’État pour stabiliser l’économie peut se justifier pour deux raisons[1]. Premièrement – c’est l’argument néoclassique – la plupart des impôts et des programmes publics entraînent des distorsions. En cas de récession, vouloir rééquilibrer le budget de l’État en augmentant les impôts ou en réduisant les subventions serait probablement contreproductif, car cela pèserait sur une économie déjà affaiblie et accentuerait la récession. Deuxièmement – c’est l’approche keynésienne – les récessions peuvent être considérées comme des périodes où l’épargne des particuliers est trop importante et, partant, leurs dépenses trop faibles pour la société. Si l’État augmente ses dépenses ou baisse les impôts, il réduit l’épargne publique et, donc, l’épargne dans son ensemble, rapprochant ainsi l’économie de l’équilibre souhaité, à savoir la pleine utilisation des capacités de production et un niveau d’emploi, de revenus et de recettes fiscales supérieur à celui qui aurait été atteint sans intervention de l’État.

Le rôle des stabilisateurs automatiques

De nombreux instruments de l’État, tant du côté des recettes que des dépenses, peuvent servir de stabilisateurs automatiques, c’est-à-dire agir sur les variations conjoncturelles sans qu’il soit nécessaire de mettre en place de politiques spécifiques.

S’agissant des recettes, le système fiscal joue un rôle central. Dans les périodes de ralentissement conjoncturel, les revenus des particuliers ainsi que les chiffres d’affaires et les bénéfices des entreprises reculent, entrainant automatiquement une baisse des recettes fiscales. Ce recul de la charge fiscale peut contribuer à stabiliser l’offre de travail, le pouvoir d’achat des consommateurs et les investissements des entreprises. À l’inverse, l’augmentation de la charge fiscale en période de forte croissance économique permet de modérer l’activité de l’économie et de protéger cette dernière d’une surchauffe.

Au niveau des dépenses aussi, certains instruments peuvent avoir des effets stabilisateurs. L’assurance-chômage, par exemple, offre un soutien financier aux personnes concernées. Lors d’une récession se distinguant par une progression du chômage, le nombre de bénéficiaires des allocations chômage augmente automatiquement, ce qui permet de maintenir leur pouvoir d’achat, d’atténuer la baisse du revenu disponible et de stabiliser ainsi la consommation et l’économie.

Les stabilisateurs automatiques contribuent considérablement à stabiliser l’économie sans que l’État n’ait à intervenir. Appréciés pour leur efficacité, leur indépendance politique et leur contribution à la justice sociale, ils ont toutefois leurs limites. Ils ne sont pas en mesure de contrer tous les chocs économiques, notamment les changements brutaux dans le commerce international (par exemple, les pénuries d’approvisionnement comme lors de la pandémie de Covid-19), ou les événements géopolitiques comme une guerre ou un choc pétrolier. Dans ce cas, des mesures discrétionnaires de politique budgétaire peuvent s’avérer nécessaires pour stabiliser l’économie.

Le frein à l’endettement garantit l’équilibre des finances de la Confédération à moyen terme

Le frein suisse à l’endettement

Parmi les stabilisateurs automatiques, on peut également citer le frein à l’endettement, qui veille à garantir l’équilibre budgétaire (fédéral) à moyen terme, en limitant les dépenses ordinaires au montant des recettes structurelles, c’est-à-dire des recettes corrigées des fluctuations de la conjoncture (voir illustration)[2]. Le frein à l’endettement est toutefois à double tranchant. Il permet certes de promouvoir l’équilibre des finances à long terme, ce qui donne aussi à l’État – en limitant l’endettement brut – une plus grande marge de manœuvre en matière de politique budgétaire discrétionnaire[3]. Mais il restreint également ses possibilités en cas de récession, puisque les dépenses ordinaires ne peuvent excéder les recettes prévues à moyen terme. Relativement rigide, le frein suisse à l’endettement permet de stabiliser l’économie de manière limitée[4]. Au vu de l’endettement très faible de la Suisse, de plus en plus de voix s’élèvent pour demander s’il ne faudrait pas l’assouplir afin d’offrir une marge de manœuvre plus grande pour les investissements publics et les baisses d’impôts[5]. À noter toutefois qu’il existe d’ores et déjà des fonds d’investissement spécifiques[6] et que le frein à l’endettement permet également des dépenses extraordinaires dans des situations exceptionnelles.

En cas de crise économique majeure, il peut arriver que les stabilisateurs automatiques ne suffisent pas à soutenir l’économie. L’État doit alors prendre en dernier recours des mesures discrétionnaires de politique budgétaire afin de stabiliser l’économie, réalisant des dépenses allant au-delà des limites prévues par le frein à l’endettement pour protéger l’économie suisse d’un effondrement. Lors de la crise financière de 2008, l’État s’est ainsi vu dans l’obligation de soutenir temporairement UBS et, pendant la pandémie de Covid-19, il a offert des garanties de l’ordre de 100 milliards de francs[7] et réalisé des dépenses extraordinaires s’élevant à quelque 30 milliards de francs.

Un niveau optimal d’intervention de l’État

Quel est le degré approprié d’intervention étatique en temps de crise? Telle est la question récurrente à laquelle doivent répondre les responsables politiques dans des périodes marquées par l’incertitude. Il est toujours plus facile d’évaluer a posteriori si un programme conjoncturel a été trop mesuré ou, au contraire, trop large. L’histoire montre que les interventions étatiques ont été plus ou moins fructueuses selon que l’impulsion donnée était trop faible, optimale ou trop élevée.

À l’avenir, il sera certainement difficile d’intervenir au bon moment et dans la juste mesure lors de la prochaine crise. La Suisse peut s’estimer heureuse d’afficher une dette publique très faible, même après la pandémie de Covid-19. Cette situation confortable lui donne la marge de manœuvre nécessaire pour réagir rapidement, avec souplesse et, si nécessaire, de manière globale, aux futurs défis économiques. Il est essentiel de conserver cette résilience et cette flexibilité afin de préserver durablement la stabilité et la croissance de l’économie suisse, tout en tenant compte des aspects de justice sociale.

1. Voir Brunnermeier et Reis (2023). []
2. Hors système d’assurances sociales. []
3. Voir discussion dans Baselgia et Martínez (2023). []
4. Voir Kemeny et Wegmüller (2023). []
5. Voir Brülhart (2023). []
6. Les dépenses relatives aux transports sont d’ores et déjà en grande partie financées par des recettes fiscales liées, provenant notamment du Fonds d’infrastructure ferroviaire (FIF) et du Fonds pour les routes nationales et le trafic d’agglomération (Forta). Ces deux fonds financent l’exploitation, la maintenance et le développement des infrastructures de transport. []
7. Voir Schaltegger (2021). []