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Les frontières disputées de «l’État social»: une rétrospective historique

Dès la fin du XIXe siècle, l'industrialisation a poussé les États à mettre en place un système d’assurances sociales. En Suisse, ce système demeure profondément influencé par des logiques privées.
Les assurances sociales sont nées avec l’industrialisation. Un employé d’une usine de pansements suisse, en 1946. (Image: Keystone)

En 1899, le pasteur socialiste zurichois Paul Pflüger, l’une des grandes figures de la gauche du début du XXe siècle, publie un livre intitulé L’État social suisse. Un panorama de la situation en 1950. Il y expose sa vision idéale de la Suisse du futur. Selon lui, «l’État social» offrira d’ici un demi-siècle (soit en 1950) des prestations sociales étendues fournies par l’État fédéral ainsi que, de manière subsidiaire, par des mutuelles et des coopératives n’obéissant pas à la logique du profit.

Les écrits de Paul Pflüger s’inscrivent dans les débats homériques qui agitent alors la société suisse sur les réponses à donner à la «question sociale», à savoir les effets de la généralisation du salariat dans une société impactée par le capitalisme industriel. Outre une prospérité et une croissance sans précédent, l’industrialisation amène son lot de problèmes: dans le sillage des inégalités sociales et de la pauvreté, émergent de nouveaux risques sociaux liés à la perte de revenus en cas d’accident et d’invalidité, de maladie ou de chômage. Sans compter la question lancinante de la prise en charge des travailleurs âgés lorsqu’ils sortent du salariat, perdant ainsi leurs revenus.

Des assurances sociales largement entre des mains privées

Les différents régimes d’assurances sociales mis sur pied en Suisse au cours du XXe siècle constituent autant de réponses à ces problèmes. Mais ni leur fonctionnement, ni leur financement ne correspondent à la vision étatiste et solidariste de Paul Pflüger. L’État fédéral a certes édicté des lois qui encadrent ces régimes et définissent leurs sources de financement, mais les institutions qui portent les assurances sociales sont tout sauf étatiques[1]. Prenons l’exemple de l’assurance-accidents: si la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents (Suva/CNA) est un organisme tripartite regroupant patrons, syndicats et la Confédération, de vastes pans de l’assurance-accidents restent entre les mains de compagnies d’assurance commerciales (aujourd’hui: Zurich, AXA Winterthur, Helsana ou encore Generali). Ces dernières sont également actives depuis un siècle – aux côtés des caisses gérées par les employeurs – dans le domaine de la prévoyance vieillesse, l’actuel deuxième pilier. Organisées initialement selon le principe du mutualisme, les caisses d’assurance-maladie appartiennent désormais au secteur de l’assurance privée. Finalement, les caisses de l’assurance chômage sont les seules au sein desquelles les syndicats jouent un rôle prépondérant. Quant aux assurances sociales fédérales dans le domaine de la vieillesse (assurance-vieillesse, survivants, AVS), de l’invalidité (AI) ou de la compensation de la perte de gain (APG) pour les soldats, les mères ou les indépendants touchés par la pandémie de Covid-19, leurs flux de financement transitent par des caisses de compensation fondées et contrôlées par les organisations patronales[2].

Nous sommes donc à des lieues de l’«État social suisse» tel que Paul Pflüger l’imaginait en 1899. Selon la définition de l’Office fédéral des assurances sociales (Ofas), l’actuel système de sécurité sociale recouvre sept domaines (prévoyance vieillesse; couverture d’assurance en cas de maladie, d’invalidité et d’accident; allocations pour perte de gain en cas de service et de maternité; assurance-chômage et enfin allocations familiales) et désigne «l’ensemble des mesures prises par des institutions publiques ou privées pour protéger les personnes et les ménages contre certains risques sociaux et pour assurer leur subsistance». Les luttes constantes autour de la définition des frontières entre les prérogatives de l’État et celles dévouées au secteur privé constituent ainsi une ligne de force de l’histoire des politiques sociales. Au vu de leur rôle prépondérant dans la politique suisse, le patronat et les intérêts privés ont ainsi profondément structuré la sécurité sociale[3].

Des dépenses sociales élevées mais pas «étatiques»

Le système suisse de sécurité sociale est un ensemble complexe qui nécessite d’importants moyens financiers. Les dépenses totales des différentes branches de la sécurité sociale ont crû de manière spectaculaire au cours du XXe siècle (voir illustration): en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), elles ont doublé à chaque génération depuis 1925, voire triplé entre 1950 et 1975. Depuis le début du XXIe siècle, la situation a cependant changé: hormis un pic récent lié aux aides d’urgence distribuées par le biais de l’assurance-chômage et des APG durant l’épidémie de Covid-19, les dépenses des assurances sociales se sont stabilisées à un niveau atteignant environ 20% à 25% du PIB. Depuis des décennies, les quatre cinquièmes de ces dépenses sont liées aux deux premiers piliers du système de retraite-vieillesse (AVS et prévoyance professionnelle) et à l’assurance obligatoire de couverture des soins en cas de maladie.

Qui finance les dépenses sociales en Suisse? Ce n’est en tout cas pas l’État puisque, depuis 1987, les contributions fédérales à l’ensemble de ces régimes ne représentent que 14% environ des dépenses totales, tandis que 13% proviennent du rendement des capitaux (un élément essentiel pour le financement du deuxième pilier) et que plus de 70% sont financées par les cotisations salariales.

Stabilisation des dépenses sociales depuis le début du XXIe siècle

Remarque: cette statistique ne prend pas en compte les allocations familiales, qui sont comprises depuis peu de temps dans le compte global des assurances sociales (CGAS), ni les prestations transitoires pour chômeurs âgés. Source: Office fédéral de la statistique (OFS) / Compte global des assurances sociales / La Vie économique.

 

Il y a vingt ans, Peter Hasler, le patron des patrons suisses, s’inquiétait du niveau des dépenses sociales en Suisse. Évoquant une divinité antique liée au sacrifice des enfants par le feu, il dépeignait de manière alarmiste un véritable «Moloch social» qui dévorait une part toujours plus grande de la richesse produite et qui, si on n’y mettait pas le holà, risquait de mettre en danger la prospérité même du pays[4]. Tempêtant contre les excès d’un supposé «État social», cette critique libérale repose sur une vision caricaturale de la sécurité sociale. Les discours récurrents sur le «poids» insupportable des dépenses sociales ne font pas seulement l’impasse sur le rôle clé des assurances sociales pour encadrer et accompagner le développement du capitalisme: ils passent également sous silence le fait que des pans essentiels de la sécurité sociale, tels que la prévoyance vieillesse ou l’assurance maladie, sont aussi des marchés dont profite le secteur privé.

  1. De plus amples informations sur l’histoire de la sécurité sociale en Suisse sont disponibles sur le site internet: histoiredelasecuritesociale.ch[]
  2. Voir Eichenberger (2016). []
  3. Voir Leimgruber (2008) ainsi que Eichenberger et Leimgruber (2019). []
  4. Hasler P. (2004). «Sozialpolitik im Kreuzfeuer. Diskussion grundlegenden Fragen zur Zukunft», Neue Zürcher Zeitung (NZZ), 18 mars. []

Bibliographie

Bibliographie

Proposition de citation: Matthieu Leimgruber (2024). Les frontières disputées de «l’État social»: une rétrospective historique. La Vie économique, 11 juin.