La Banque nationale suisse (BNS) a r\u00e9alis\u00e9 en\u00a02019 un b\u00e9n\u00e9fice d\u2019environ 49\u00a0milliards de francs, contre encore 21\u00a0milliards un an plus tard. Ces bons r\u00e9sultats ont suscit\u00e9 d\u2019importantes convoitises politiques ces derni\u00e8res ann\u00e9es\u00a0: la BNS aurait d\u00fb contribuer \u00e0 la protection du climat, verser une partie des b\u00e9n\u00e9fices \u00e0 l\u2019AVS ou \u00e0 d\u2019autres volets de la politique sociale, participer \u00e0 la promotion de la paix en renon\u00e7ant \u00e0 financer les producteurs de mat\u00e9riel de guerre ou concourir \u00e0 supporter les co\u00fbts de la pand\u00e9mie de Covid-19.
\n
\nLes appels \u00e0 cr\u00e9er un fonds souverain financ\u00e9 par la BNS sont tout aussi r\u00e9currents. Celui-ci devrait soutenir certains projets politiques, comme la promotion de l\u2019influence de la Suisse dans le monde ou l\u2019acquisition de participations dans des \u00ab\u00a0entreprises d\u2019importance syst\u00e9mique\u00a0\u00bb en Suisse. Toutes ces propositions ont en commun la volont\u00e9 d\u2019affecter les b\u00e9n\u00e9fices de la BNS ou une partie de ses r\u00e9serves mon\u00e9taires et de capital \u00e0 des projets choisis par la politique.
<\/p>\n
\nDe telles affectations se r\u00e9v\u00e8lent probl\u00e9matiques d\u2019un point de vue \u00e9conomique, tant sous l\u2019angle mon\u00e9taire que budg\u00e9taire. Elles cr\u00e9ent en effet la confusion entre les politiques mon\u00e9taire et budg\u00e9taire de l\u2019\u00c9tat. L\u2019ind\u00e9pendance de la BNS serait par cons\u00e9quent menac\u00e9e et sa politique mon\u00e9taire risquerait d\u2019\u00eatre domin\u00e9e par une forme de politique des projets.
\n
\nSi les b\u00e9n\u00e9fices de la BNS appartiennent \u2013\u00a0\u00e0 juste titre\u00a0\u2013 au peuple, il ne faut pas que la perspective de faire des profits influe sur ses d\u00e9cisions. Ses b\u00e9n\u00e9fices doivent r\u00e9sulter de ces d\u00e9cisions afin que la BNS puisse remplir son mandat de politique mon\u00e9taire, qui consiste \u00e0 assurer la stabilit\u00e9 des prix tout en tenant compte de l\u2019\u00e9volution conjoncturelle.
\n
\nDans le cas contraire, la politique budg\u00e9taire pourrait \u00eatre tent\u00e9e de financer des plans et projets politiques en contournant les processus politiques habituels. La distribution d\u2019argent pr\u00e9sum\u00e9 gratuit pourrait engendrer une utilisation inefficace des fonds publics et un gaspillage des ressources. Il s\u2019agit donc d\u2019\u00e9viter toute affectation comme celles d\u00e9crites plus haut.
<\/p>\n
La Banque nationale suisse (BNS) a r\u00e9alis\u00e9 en\u00a02019 un b\u00e9n\u00e9fice d\u2019environ 49\u00a0milliards de francs, contre encore 21\u00a0milliards un an plus tard. Ces bons r\u00e9sultats ont suscit\u00e9 d\u2019importantes convoitises politiques ces derni\u00e8res ann\u00e9es\u00a0: la BNS aurait d\u00fb contribuer \u00e0 la protection du climat, verser une partie des b\u00e9n\u00e9fices \u00e0 l\u2019AVS ou \u00e0 d\u2019autres volets de la […]<\/p>","protected":false},"author":3847,"featured_media":5474,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"om_disable_all_campaigns":false,"ep_exclude_from_search":false,"footnotes":""},"post__type":[83],"post_opinion":[],"post_serie":[],"post_content_category":[],"post_content_subject":[186,189],"acf":{"seco_author":3847,"seco_co_author":[3765],"author_override":"","seco_author_post_ocupation_year":"","seco_author_post_occupation_de":"Emeritierter Professor f\u00fcr Volkswirtschaftslehre, Universit\u00e4t Bern","seco_author_post_occupation_fr":"Professeur \u00e9m\u00e9rite d\u2019\u00e9conomie politique, Universit\u00e9 de Berne","seco_co_authors_post_ocupation":[{"seco_co_author":3765,"seco_co_author_post_occupation_year":"","seco_co_author_post_occupation_de":"Emeritierter Professor f\u00fcr \u00f6ffentliches Recht, Agrarrecht und Rechtsetzungslehre sowie ehemaliger Rektor der Universit\u00e4t Luzern","seco_co_author_post_occupation_fr":"Professeur \u00e9m\u00e9rite de droit public, de droit agraire et de l\u00e9gislation, ancien recteur de l\u2019Universit\u00e9 de Lucerne"}],"short_title":"B\u00e9n\u00e9fices de la BNS : que disent l\u2019\u00e9conomie et la Constitution ?","post_lead":"La question de la r\u00e9partition des b\u00e9n\u00e9fices de la Banque nationale suisse divisait d\u00e9j\u00e0 bien avant la crise du coronavirus. Qu\u2019en pense l\u2019\u00e9conomie ? Et la Constitution f\u00e9d\u00e9rale permet-elle des affectations ou la cr\u00e9ation d\u2019un fonds souverain ?","post_hero_image_description":"Des activistes du climat ont construit un faux ol\u00e9oduc devant le si\u00e8ge de la Banque nationale suisse, \u00e0 Berne, en ao\u00fbt 2021. Ils demandent que les b\u00e9n\u00e9fices de l\u2019institution soient d\u00e9di\u00e9s \u00e0 des objectifs sociaux et \u00e9cologiques.","post_hero_image_description_copyright_de":"Keystone","post_hero_image_description_copyright_fr":"Keystone","post_references_literature":"","post_kasten":[{"kasten_title":"Faut-il changer la r\u00e8gle de r\u00e9partition ?","kasten_box":"Eu \u00e9gard \u00e0 son essence m\u00eame, on peut se demander si la r\u00e8gle de r\u00e9partition n\u2019est pas d\u00e9pass\u00e9e apr\u00e8s plus d\u2019un si\u00e8cle d\u2019existence et s\u2019il faudrait l\u2019abroger ou la modifier\u00a0\u2013 tout en conservant la r\u00e8gle d\u2019ind\u00e9pendance. Concr\u00e8tement, cela signifie que le Parlement pourrait d\u00e9cider de proc\u00e9der \u00e0 des affectations en tous genres pour les b\u00e9n\u00e9fices distribuables de la Banque nationale suisse (BNS). Le risque politique concomitant serait que la Conf\u00e9d\u00e9ration fasse pression sur la BNS pour augmenter la part du b\u00e9n\u00e9fice distribuable. Dans les ann\u00e9es\u00a01950, le nouveau r\u00e9gime des finances f\u00e9d\u00e9rales avait d\u00e9j\u00e0 donn\u00e9 lieu \u00e0 une pareille tentative de modifier la Constitution. Celle-ci avait alors \u00e9t\u00e9 nettement refus\u00e9e par le peuple et les cantons.
\n
\nHeureusement, devrait-on dire aujourd\u2019hui. Beaucoup d\u2019\u00e9l\u00e9ments plaident en effet pour le maintien de la r\u00e8gle de r\u00e9partition. En mati\u00e8re d\u2019ind\u00e9pendance, une suppression de la participation des cantons affaiblirait la politique mon\u00e9taire de la BNS, car il deviendrait nettement plus simple et plus tentant pour la politique f\u00e9d\u00e9rale de puiser dans les b\u00e9n\u00e9fices de la BNS pour financer certains plans et projets. Il n\u2019y aurait finalement plus d\u2019obligation de laisser deux tiers des b\u00e9n\u00e9fices per\u00e7us aux cantons. La r\u00e8gle de r\u00e9partition contribue donc indirectement \u00e0 assurer l\u2019ind\u00e9pendance de la BNS, ce qui est \u00e0 saluer."}],"post_notes_for_print":"","first_teaser_header_de":"","first_teaser_header_fr":"","first_teaser_text_de":"","first_teaser_text_fr":"","second_teaser_header_de":"","second_teaser_header_fr":"","second_teaser_text_de":"","second_teaser_text_fr":"","kseason_de":"","kseason_fr":"","post_in_pdf":128854,"main_focus":"","serie_email":null,"frontpage_slider_bild":128858,"artikel_bild-slider":null,"legacy_id":"106982","post_abstract":"Face aux \u00e9normes d\u00e9penses dues \u00e0 la crise du coronavirus, des voix ont appel\u00e9 \u00e0 augmenter les versements de la Banque nationale suisse (BNS) \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration et aux cantons. Des demandes tout aussi r\u00e9currentes concernent la cr\u00e9ation d\u2019un fonds souverain. D\u2019un point de vue \u00e9conomique, de telles revendications sapent l\u2019ind\u00e9pendance de la BNS et semblent donc peu judicieuses. L\u2019affectation des b\u00e9n\u00e9fices de la BNS ou la cr\u00e9ation d\u2019un fonds souverain ne sont pas davantage fond\u00e9es d\u2019un point de vue constitutionnel.","magazine_issue":"20211201","seco_author_reccomended_post":"","redaktoren":[3988,0],"korrektor":4139,"planned_publication_date":"20211201","original_files":null,"external_release_for_author":"20211109","external_release_for_author_time":"00:00:00","link_for_external_authors":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/exedit\/615d88aea2723"},"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/128851"}],"collection":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3847"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=128851"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/128851\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":187342,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/128851\/revisions\/187342"}],"acf:user":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/users\/4139"},{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/users\/0"},{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3988"},{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3765"},{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3847"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/media\/5474"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=128851"}],"wp:term":[{"taxonomy":"post__type","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post__type?post=128851"},{"taxonomy":"post_opinion","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post_opinion?post=128851"},{"taxonomy":"post_serie","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post_serie?post=128851"},{"taxonomy":"post_content_category","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post_content_category?post=128851"},{"taxonomy":"post_content_subject","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post_content_subject?post=128851"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}
\nLes participants \u00e0 la discussion men\u00e9e jusqu\u2019ici supposent souvent implicitement que le l\u00e9gislateur f\u00e9d\u00e9ral (c\u2019est-\u00e0-dire le Parlement, sous r\u00e9serve de r\u00e9f\u00e9rendum) serait en mesure d\u2019imposer ce type d\u2019affectations si une telle volont\u00e9 se manifestait. Mais est-ce vrai\u00a0? Un examen du cadre constitutionnel auquel sont li\u00e9s le l\u00e9gislateur f\u00e9d\u00e9ral, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral et la BNS permet d\u2019en juger.
\n
\nL\u2019article de la Constitution f\u00e9d\u00e9rale consacr\u00e9 \u00e0 la banque centrale[1]<\/a> r\u00e8gle implicitement la question de savoir si la BNS pourrait d\u00e9cider d\u2019utiliser ses b\u00e9n\u00e9fices en faveur de la Conf\u00e9d\u00e9ration ou constituer un fonds souverain \u00e0 partir de ceux-ci. Les alin\u00e9as\u00a02 \u00e0\u00a04 fournissent notamment quelques \u00e9claircissements. Selon l\u2019alin\u00e9a\u00a02, la BNS, en sa qualit\u00e9 de banque centrale ind\u00e9pendante, m\u00e8ne une politique mon\u00e9taire servant les int\u00e9r\u00eats g\u00e9n\u00e9raux du pays. Pour ce faire, elle est administr\u00e9e avec le concours et sous la surveillance de la Conf\u00e9d\u00e9ration. Cette disposition comporte une r\u00e8gle d\u2019ind\u00e9pendance proprement dite, devant emp\u00eacher l\u2019\u00c9tat d\u2019intervenir dans la politique de la banque centrale pour ses propres projets politiques. L\u2019alin\u00e9a\u00a03 pr\u00e9cise que la BNS doit constituer des r\u00e9serves mon\u00e9taires suffisantes \u00e0 partir de ses revenus.
\n
\nEnfin, l\u2019alin\u00e9a\u00a04 contient une r\u00e8gle de r\u00e9partition, selon laquelle la BNS verse au moins deux tiers de son b\u00e9n\u00e9fice net aux cantons. Cette disposition remonte \u00e0 la fondation de la BNS. La participation aux b\u00e9n\u00e9fices devait compenser la perte de souverainet\u00e9 mon\u00e9taire des cantons et les d\u00e9dommager pour les revenus potentiels correspondants (voir encadr\u00e9<\/em>). L\u2019article\u00a031, alin\u00e9a\u00a02<\/a>, de la loi sur la Banque nationale suisse (LBN) concr\u00e9tise cette disposition\u00a0: il indique que la part du b\u00e9n\u00e9fice de la BNS qui d\u00e9passe le dividende revient pour un tiers \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration et pour deux tiers aux cantons. \u00c0 ce jour, entre 2\u00a0et 4\u00a0milliards de francs ont ainsi \u00e9t\u00e9 vers\u00e9s chaque ann\u00e9e \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration et aux cantons. Vu ses b\u00e9n\u00e9fices comptables \u00e9lev\u00e9s, la BNS a conclu en\u00a02021 une nouvelle convention avec le D\u00e9partement f\u00e9d\u00e9ral des finances, relevant la distribution maximale \u00e0 6\u00a0milliards par an jusqu\u2019\u00e0 l\u2019exercice\u00a02025, \u00e0 condition que le b\u00e9n\u00e9fice port\u00e9 au bilan soit sup\u00e9rieur \u00e0 40\u00a0milliards.
<\/p>\nDes provisions \u00e9lev\u00e9es convoit\u00e9es<\/h2>\n
\nL\u2019\u00e9l\u00e9ment cl\u00e9 servant \u00e0 d\u00e9terminer le potentiel de r\u00e9partition du b\u00e9n\u00e9fice est la r\u00e9serve pour distributions futures que la BNS doit constituer. Avec l\u2019expansion de son bilan, la volatilit\u00e9 des march\u00e9s financiers et mon\u00e9taires accro\u00eet \u00e9galement les risques de pertes et de gains au bilan de la BNS. Le principe de prudence exige que des provisions soient constitu\u00e9es en cons\u00e9quence, faisant office de volant de s\u00e9curit\u00e9. Cela implique que la BNS renforce ses fonds propres.
\n
\nDes distributions excessives affaibliraient la qualit\u00e9 du bilan de la BNS sur la dur\u00e9e. Celle-ci courrait alors le danger de devoir t\u00f4t ou tard \u00eatre recapitalis\u00e9e par l\u2019\u00c9tat. En th\u00e9orie, une banque centrale peut certes fonctionner avec des fonds propres n\u00e9gatifs, mais cela la rendrait tr\u00e8s d\u00e9pendante de la politique, limiterait son ind\u00e9pendance financi\u00e8re et lui ferait perdre sa cr\u00e9dibilit\u00e9 sur les march\u00e9s ainsi que sa capacit\u00e9 \u00e0 honorer son mandat. Pour une banque centrale ind\u00e9pendante, la dotation ad\u00e9quate en fonds propres est donc primordiale.
\n
\nCependant, la BNS doit \u00e9viter de laisser ses provisions et ses r\u00e9serves de capital cro\u00eetre jusqu\u2019\u00e0 un niveau que son mandat ne permettrait pas vraiment de justifier d\u2019un point de vue \u00e9conomique. Cela ouvrirait la porte \u00e0 des convoitises politiques toujours plus difficiles \u00e0 esquiver avec le temps. La Suisse en a fait l\u2019exp\u00e9rience au tournant du mill\u00e9naire.
\n
\nL\u2019utilisation du gain extraordinaire de la BNS d\u00e9coulant du passage \u00e0 une \u00e9valuation de l\u2019or au prix du march\u00e9 apr\u00e8s la suppression du lien entre le franc et l\u2019or avait soulev\u00e9 un vif d\u00e9bat politique. Une p\u00e9tition demandait la cr\u00e9ation d\u2019une \u00ab\u00a0Fondation Suisse solidaire\u00a0\u00bb devant renforcer la solidarit\u00e9 en Suisse et \u00e0 l\u2019\u00e9tranger, alors qu\u2019une initiative \u00ab\u00a0pour le versement au fonds AVS des r\u00e9serves d\u2019or exc\u00e9dentaires de la Banque nationale suisse\u00a0\u00bb avait \u00e9t\u00e9 lanc\u00e9e.
<\/p>\nUn fonds souverain anticonstitutionnel<\/h2>\n
\nEn vertu de la Constitution (et de la LBN pour la mise en \u0153uvre concr\u00e8te), la BNS n\u2019a aucune possibilit\u00e9 d\u2019affecter son b\u00e9n\u00e9fice annuel distribuable \u00e0 des projets politiques une fois celui-ci d\u00e9termin\u00e9, ni de le placer dans un fonds souverain dont le seul b\u00e9n\u00e9ficiaire serait la Conf\u00e9d\u00e9ration. La LBN garantit en effet que la part du b\u00e9n\u00e9fice qui d\u00e9passe le dividende revient pour un tiers \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration et pour deux tiers aux cantons[2]<\/a>. Dans le cadre des constitutions f\u00e9d\u00e9rale et cantonales, la Conf\u00e9d\u00e9ration et les cantons disposent ensuite librement du montant vers\u00e9.
\n
\nLa Constitution garantit aux cantons de participer au b\u00e9n\u00e9fice distribuable \u00e0 hauteur de deux tiers au moins[3]<\/a>, ce que le Parlement ne peut pas changer \u2013\u00a0sauf par une modification de la Constitution. Par ailleurs, la r\u00e8gle d\u2019ind\u00e9pendance[4]<\/a> implique que le Parlement ne peut pas exiger d\u2019autres utilisations de la part de la BNS.
\n
\nL\u2019institut d\u2019\u00e9mission ne pourrait pas davantage mettre lui-m\u00eame \u00e0 disposition une partie de ses r\u00e9serves mon\u00e9taires et de capital pour des projets politiques, ni la verser \u00e0 un fonds souverain. Outre le droit constitutionnel, de solides arguments politico-\u00e9conomiques peuvent \u00eatre oppos\u00e9s \u00e0 une telle entreprise. Le volume et la composition du bilan figurent en effet parmi les instruments les plus importants de la politique de la banque centrale. On ne peut pas simplement en priver la BNS, au risque d\u2019entraver sa politique mon\u00e9taire.
\n
\nIl appara\u00eet donc que les fondements constitutionnels de la BNS et de sa politique fournissent le meilleur argument \u00e9conomique en faveur d\u2019une politique mon\u00e9taire de la banque centrale ind\u00e9pendante du monde politique. En particulier, la r\u00e8gle de r\u00e9partition attribuant au moins deux tiers du b\u00e9n\u00e9fice de la BNS aux cantons rehausse clairement la r\u00e8gle d\u2019ind\u00e9pendance. L\u2019affectation des b\u00e9n\u00e9fices \u00e0 la seule Conf\u00e9d\u00e9ration, comme ce serait le cas avec un fonds souverain, accro\u00eetrait consid\u00e9rablement le risque que la politique f\u00e9d\u00e9rale affecte l\u2019ind\u00e9pendance de la BNS.<\/p>\n