{"id":130193,"date":"2021-04-30T08:27:08","date_gmt":"2021-04-30T06:27:08","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2021\/04\/la-regle-de-la-majorite-des-cantons-et-le-conseil-des-etats-incitent-au-contournement\/"},"modified":"2023-08-23T23:53:45","modified_gmt":"2023-08-23T21:53:45","slug":"la-regle-de-la-majorite-des-cantons-et-le-conseil-des-etats-incitent-au-contournement","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2021\/04\/la-regle-de-la-majorite-des-cantons-et-le-conseil-des-etats-incitent-au-contournement\/","title":{"rendered":"La r\u00e8gle de la majorit\u00e9 des cantons et le Conseil des \u00c9tats incitent au contournement"},"content":{"rendered":"

Apr\u00e8s le rejet de l\u2019initiative pour des multinationales responsables, la pr\u00e9sidente de la Jeunesse Socialiste suisse (JSS), Ronja Jansen, a tweet\u00e9 que la r\u00e8gle de la majorit\u00e9 des cantons devait \u00eatre vou\u00e9e \u00ab\u00a0aux poubelles de l\u2019histoire[1]<\/a>\u00a0\u00bb. Visiblement contrari\u00e9e par le fait que l\u2019initiative ait \u00e9t\u00e9 victime de la double majorit\u00e9 malgr\u00e9 le soutien du peuple \u00e0 50,7\u00a0%, la JSS a r\u00e9clam\u00e9 l\u2019abolition de cette \u00ab\u00a0r\u00e8gle antid\u00e9mocratique\u00a0\u00bb issue de temps r\u00e9volus[2]<\/a>. Le conseiller national Balthasar Gl\u00e4ttli (Verts\/ZH) y voit \u00e9galement une injustice syst\u00e9mique\u00a0: \u00ab\u00a0Au fil des derni\u00e8res d\u00e9cennies, le principe du f\u00e9d\u00e9ralisme (\u00e9galit\u00e9 des cantons) a progressivement empi\u00e9t\u00e9 sur le principe de d\u00e9mocratie (\u2018un homme, une voix\u2019). [\u2026] La raison historique pour laquelle avait \u00e9t\u00e9 mise en place la r\u00e8gle de la majorit\u00e9 des cantons appartient aujourd\u2019hui au pass\u00e9\u00a0\u00bb, peut-on lire dans son projet de r\u00e9forme d\u00e9pos\u00e9 fin\u00a02020[3]<\/a>.
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\nUn an plus t\u00f4t, sans que cela fasse autant de vagues, c\u2019est le Conseil des \u00c9tats qui avait fait l\u2019objet de critiques larv\u00e9es. Plusieurs conseillers d\u2019\u00c9tat chevronn\u00e9s s\u2019\u00e9taient lanc\u00e9s dans la course aux \u00e9lections f\u00e9d\u00e9rales de\u00a02019 dans le noble dessein de faire campagne au sein de la Chambre haute pour que les cantons soient enfin consid\u00e9r\u00e9s comme de v\u00e9ritables partenaires \u00e0 l\u2019\u00e9chelon f\u00e9d\u00e9ral[4]<\/a>. Contrairement aux membres du Conseil des \u00c9tats sans exp\u00e9rience de l\u2019ex\u00e9cutif, ils savaient \u00ab\u00a0comment fonctionne un canton\u00a0\u00bb[5]<\/a>.
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\nLes parall\u00e8les entre ces diff\u00e9rents exemples sont frappants\u00a0: bien qu\u2019elles aient fa\u00e7onn\u00e9 l\u2019architecture de l\u2019\u00c9tat f\u00e9d\u00e9ral, les institutions dites \u00ab\u00a0verticales\u00a0\u00bb du f\u00e9d\u00e9ralisme, qui assurent la participation des cantons au processus de prise de d\u00e9cision et d\u2019agr\u00e9gation des volont\u00e9s politiques \u00e0 l\u2019\u00e9chelon f\u00e9d\u00e9ral, se retrouvent sous le feu des critiques[6]<\/a>. Si d\u2019aucuns stigmatisent la notion d\u2019\u00e9galit\u00e9 \u2013\u00a0pr\u00e9tendument surann\u00e9e\u00a0\u2013 entre 26\u00a0cantons de taille tr\u00e8s diff\u00e9rente qu\u2019ils jugent totalement contraire au principe \u00ab\u00a0un citoyen, une voix\u00a0\u00bb, d\u2019autres d\u00e9noncent des d\u00e9ficits de fonctionnement pr\u00e9occupants dans la d\u00e9fense des int\u00e9r\u00eats cantonaux au niveau f\u00e9d\u00e9ral. Au-del\u00e0 de toutes ces critiques, le pr\u00e9sent article vise \u00e0 examiner dans quelle mesure la r\u00e8gle de la majorit\u00e9 des cantons et le Conseil des \u00c9tats demeurent des piliers \u00e9prouv\u00e9s du syst\u00e8me politique suisse. <\/p>\n

Les institutions cr\u00e9ent des incitations comportementales<\/h2>\n


\nLa th\u00e9orie n\u00e9o-institutionnaliste, qui influence les sciences politiques et des organisations depuis le milieu des ann\u00e9es\u00a01980, repose sur une hypoth\u00e8se centrale\u00a0: les institutions fonctionnent comme des r\u00e9f\u00e9rentiels qui d\u00e9finissent des incitations comportementales sp\u00e9cifiques et structurent ainsi le fonctionnement des acteurs en pr\u00e9sence[7]<\/a>. Les institutions limitent et guident dans une m\u00eame mesure les possibilit\u00e9s d\u2019action\u00a0: d\u2019une part, elles \u00e9tablissent des normes juridiques et des conventions informelles qui restreignent la port\u00e9e des activit\u00e9s\u00a0; d\u2019autre part, elles garantissent une certaine pr\u00e9visibilit\u00e9 que les acteurs peuvent utiliser pour orienter leur d\u00e9marche.
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\nL\u2019organisation verticale des institutions semble donc pouvoir \u00eatre am\u00e9nag\u00e9e dans la mesure o\u00f9 les acteurs politiques r\u00e9agissent \u00e0 la structure d\u2019incitation institutionnelle et cherchent des moyens d\u2019utiliser les r\u00e8gles du jeu \u00e0 leur avantage. Mais comment s\u2019expriment ces strat\u00e9gies de contournement dans le cas de la r\u00e8gle de la majorit\u00e9 des cantons et du Conseil des \u00c9tats\u00a0? <\/p>\n

La majorit\u00e9 des cantons, une aide de campagne\u00a0?<\/h2>\n


\nLors de la cr\u00e9ation de l\u2019\u00c9tat f\u00e9d\u00e9ral suisse en\u00a01848, le double obstacle de la majorit\u00e9 du peuple et des cantons institu\u00e9 au moment des r\u00e9visions constitutionnelles visait \u00e0 assurer une protection f\u00e9d\u00e9rale des minorit\u00e9s dans le cadre des fronti\u00e8res territoriales. Cette clause visait \u00e0 prot\u00e9ger les cantons ruraux, catholiques et conservateurs qui avaient \u00e9t\u00e9 vaincus sur les champs de bataille de la guerre du Sonderbund, afin qu\u2019ils ne soient pas d\u00e9pass\u00e9s par les forces lib\u00e9rales. La situation s\u2019est toutefois radicalement transform\u00e9e au cours de l\u2019histoire. De nouvelles lignes de fracture sociales, comme le conflit sur l\u2019ouverture internationale de la Suisse, ont sensiblement att\u00e9nu\u00e9 le contraste confessionnel, tandis que le rapport entre le canton le moins peupl\u00e9 et le canton le plus peupl\u00e9 a fortement augment\u00e9 pour atteindre d\u00e9sormais pr\u00e8s de 1:100.
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\nLes nouveaux instruments de participation populaire directe, comme le r\u00e9f\u00e9rendum facultatif en mati\u00e8re de trait\u00e9s internationaux, ont \u00e9largi le champ d\u2019application mat\u00e9riel de la clause de la majorit\u00e9 des cantons, qui entre de plus en plus souvent en ligne de compte eu \u00e9gard \u00e0 l\u2019augmentation des votations constitutionnelles. Le risque de collision augmente parall\u00e8lement \u00e0 l’h\u00e9t\u00e9rog\u00e9n\u00e9it\u00e9 des cantons et au nombre de scrutins\u00a0: huit des dix projets de modification constitutionnelle ayant \u00e9chou\u00e9 par manque de majorit\u00e9 des cantons malgr\u00e9 une majorit\u00e9 populaire ont \u00e9t\u00e9 soumis au vote au cours des 50\u00a0derni\u00e8res ann\u00e9es. \u00c0 ces effets directs s\u2019ajoutent des formes de r\u00e9sistance indirectes encore plus dommageables[8]<\/a>\u00a0: le Conseil f\u00e9d\u00e9ral et le Parlement s\u2019abstiennent de prendre les mesures de r\u00e9forme n\u00e9cessaires par crainte \u2013\u00a0justifi\u00e9e\u00a0\u2013 d\u2019un \u00e9chec.
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\nOn touche l\u00e0 aux limites de la structure incitative \u00e0 deux niveaux de la r\u00e8gle de la double majorit\u00e9, autrefois con\u00e7ue pour prot\u00e9ger les minorit\u00e9s\u00a0: sachant qu\u2019il est difficile de gagner, les auteurs de projets de modification de la Constitution cherchent \u00e0 int\u00e9grer une frange aussi large que possible de la population dans la recherche de solutions susceptibles de convenir \u00e0 une majorit\u00e9 de cantons. Depuis la \u00ab\u00a0quasi-collision\u00a0\u00bb lors du vote sur l\u2019adh\u00e9sion \u00e0 l\u2019Espace \u00e9conomique europ\u00e9en en d\u00e9cembre\u00a01992, cet angle d\u2019approche est fr\u00e9quemment adopt\u00e9, notamment dans le cadre de la politique europ\u00e9enne. Les \u00ab\u00a0consultations sui generis<\/em>\u00a0\u00bb,<\/em> comme les qualifiait l\u2019ancien secr\u00e9taire d\u2019\u00c9tat Roberto Balzaretti, devraient permettre d\u2019atteindre les majorit\u00e9s populaires qualifi\u00e9es n\u00e9cessaires[9]<\/a>.
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\nEn revanche, la majorit\u00e9 des cantons constitue une aide de campagne bienvenue pour les milieux r\u00e9fractaires au changement qui s\u2019opposent \u00e0 l\u2019\u00e9volution progressive de la Constitution. Consciente du pouvoir de blocage croissant de la majorit\u00e9 des cantons, la fa\u00eeti\u00e8re des entreprises Economiesuisse a, \u00e0 plusieurs reprises, concentr\u00e9 ses ressources sur des cantons strat\u00e9giques, s\u00e9lectionn\u00e9s math\u00e9matiquement, o\u00f9 les ressources disponibles peuvent \u00eatre investies avec une efficacit\u00e9 accrue[10]<\/a>. Gagner les \u00ab\u00a0cantons pivots\u00a0\u00bb peut faire basculer le r\u00e9sultat d\u2019un vote portant sur un projet a priori impopulaire. <\/p>\n

Le Conseil des \u00c9tats, un organe participatif symbolique\u00a0?<\/h2>\n


\nD\u2019un point de vue historique, le syst\u00e8me bicam\u00e9ral peut \u00e9galement \u00eatre interpr\u00e9t\u00e9 comme une offre de r\u00e9conciliation et de compromis propos\u00e9e par les vainqueurs lib\u00e9raux de la guerre du Sonderbund. En fournissant \u00e0 la \u00ab\u00a0Chambre du peuple\u00a0\u00bb un contrepoids sous la forme du Conseil des \u00c9tats, plac\u00e9 sur un pied d\u2019\u00e9galit\u00e9 avec elle, la participation des cantons \u00e0 la l\u00e9gislation f\u00e9d\u00e9rale devait \u00eatre assur\u00e9e \u00e0 long terme. Les p\u00e8res fondateurs de la Constitution n\u2019avaient alors pas imagin\u00e9 \u00e0 quel point la pratique s\u2019\u00e9loignerait de cet id\u00e9al. Si les repr\u00e9sentants \u00e0 la Chambre haute \u00e9taient au d\u00e9part d\u00e9sign\u00e9s par les \u00e9lites cantonales, tous les cantons utilisent le syst\u00e8me d\u2019\u00e9lection par le peuple en\u00a01977.
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\nL\u2019\u00e9lection des d\u00e9put\u00e9s au Conseil des \u00c9tats devenant plus d\u00e9mocratique, les liens \u00e9troits entre celui-ci et les autorit\u00e9s cantonales se sont distendus[11]<\/a>. Compte tenu du r\u00f4le central jou\u00e9 par les partis dans les processus de nomination et d\u2019\u00e9lection, les armoiries cantonales des membres du Conseil des \u00c9tats ont rapidement \u00e9t\u00e9 rel\u00e9gu\u00e9es au second plan au profit de consid\u00e9rations partisanes. Dans l\u2019image qu\u2019ils se font d\u2019eux-m\u00eames, les membres de la Chambre haute s\u2019efforcent avant tout de r\u00e9pondre aux attentes de leur \u00e9lectorat cantonal[12]<\/a>. Tout au plus restent-ils attach\u00e9s aux int\u00e9r\u00eats territoriaux lorsqu\u2019il s\u2019agit de financer des projets ayant un lien ind\u00e9niable avec leur canton d\u2019origine \u2013\u00a0\u00e0 l\u2019image des subventions f\u00e9d\u00e9rales destin\u00e9es au Mus\u00e9e des transports de Lucerne[13]<\/a>.
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\nAinsi, l\u2019architecture institutionnelle du Conseil des \u00c9tats exige souvent de ses acteurs la recherche de solutions cr\u00e9atives. Afin de maintenir leur influence sur le processus l\u00e9gislatif, les gouvernements cantonaux ont impos\u00e9 une \u00ab\u00a0troisi\u00e8me voie\u00a0\u00bb depuis le d\u00e9but des ann\u00e9es\u00a01990\u00a0: la Conf\u00e9rence des gouvernements cantonaux (CDC) a \u00e9t\u00e9 cr\u00e9\u00e9e en\u00a01993 en r\u00e9action \u00e0 l\u2019implication insuffisante de la \u00ab\u00a0Chambre des cantons\u00a0\u00bb dans le dossier europ\u00e9en et dans le but de mieux d\u00e9fendre les int\u00e9r\u00eats cantonaux en mati\u00e8re de politique f\u00e9d\u00e9rale[14]<\/a>.
\n
\nInitialement per\u00e7ue comme une concurrente directe du Conseil des \u00c9tats, la CDC s\u2019est battue pour d\u00e9fendre son r\u00f4le d\u00e9sormais indispensable dans la pr\u00e9paration des grands projets f\u00e9d\u00e9raux et, comme r\u00e9cemment lors du conflit sur la nouvelle dotation des instruments de p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re, pour forger des compromis durables[15]<\/a>. Si la structure de la CDC permet une participation collective des cantons au niveau f\u00e9d\u00e9ral, les gouvernements cantonaux y voient \u00e9galement l\u2019opportunit\u00e9 de nouer des relations \u00e9troites avec \u00ab\u00a0leurs\u00a0\u00bb conseillers aux \u00c9tats. L\u2019interdiction des mandats imp\u00e9ratifs[16]<\/a> ne les emp\u00eache pas de lancer des invitations \u00e0 des \u00ab\u00a0rencontres de session\u00a0\u00bb p\u00e9riodiques, d\u2019envoyer des \u00ab\u00a0lettres de session\u00a0\u00bb contenant des recommandations de vote \u00ab\u00a0favorables au canton\u00a0\u00bb et\/ou de d\u00e9l\u00e9guer l\u2019un de leurs membres pour faire du lobbying dans la salle des pas perdus gr\u00e2ce \u00e0 une accr\u00e9ditation sp\u00e9cialement d\u00e9livr\u00e9e aux cantons[17]<\/a>. <\/p>\n

Un d\u00e9bat escamot\u00e9 sur la r\u00e9forme<\/h2>\n


\nLes exemples du Conseil des \u00c9tats et de la r\u00e8gle de la majorit\u00e9 des cantons montrent que les institutions verticales du f\u00e9d\u00e9ralisme subissent le feu crois\u00e9 de la critique et font manifestement l\u2019objet de strat\u00e9gies de contournement, que ce soit pour surmonter les obstacles \u00e9lev\u00e9s du f\u00e9d\u00e9ralisme (majorit\u00e9 des cantons) ou pour compenser les d\u00e9ficits de fonctionnement de la d\u00e9fense des int\u00e9r\u00eats cantonaux au niveau f\u00e9d\u00e9ral (Conseil des \u00c9tats).
\n
\nParadoxalement, le d\u00e9bat sur la r\u00e9forme du syst\u00e8me, pourtant n\u00e9cessaire et largement soutenu, est rel\u00e9gu\u00e9 au second plan[18]<\/a>. Le fait que les acteurs concern\u00e9s r\u00e9agissent avec plus ou moins de succ\u00e8s aux structures d\u2019incitation institutionnelles et parviennent \u00e0 s\u2019accommoder du fonctionnement des piliers traditionnels du syst\u00e8me politique masque \u00e0 quel point les institutions verticales du f\u00e9d\u00e9ralisme se sont \u00e9loign\u00e9es de leur objectif initial\u00a0: prot\u00e9ger les minorit\u00e9s importantes et garantir la participation des cantons \u00e0 la politique f\u00e9d\u00e9rale.<\/p>\n

  1. Tweet du 29\u00a0novembre\u00a02020 (@RonjaJansen). [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. JSS, \u00ab\u00a0Juso fordert Abschaffung des St\u00e4ndemehrs<\/a>\u00a0\u00bb, communiqu\u00e9 de presse du 29\u00a0novembre 2020. [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Voir Initiative parlementaire\u00a020.484<\/a>. [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. Beatrice Simon (PBD\/BE) conseill\u00e8re d\u2019\u00c9tat et candidate au Conseil des \u00c9tats en\u00a02019, cit\u00e9e par le \u00ab\u00a0Bund\u00a0\u00bb du 27\u00a0f\u00e9vrier 2019 (\u00e9dition en ligne). [<\/span>]<\/a><\/li>
  5. Othmar Reichmuth (PDC\/SZ), conseiller aux \u00c9tats et ancien conseiller d\u2019\u00c9tat, cit\u00e9 par le \u00ab\u00a0Bote der Urschweiz\u00a0\u00bb du 6\u00a0f\u00e9vrier 2019 (p.\u00a06\u20137). [<\/span>]<\/a><\/li>
  6. Ladner et Mathys (2018), Vatter (2018). [<\/span>]<\/a><\/li>
  7. March et Olsen (1984), Peters (2019). [<\/span>]<\/a><\/li>
  8. Vatter (2020), p.\u00a0466. [<\/span>]<\/a><\/li>
  9. Roberto Balzaretti, cit\u00e9 dans \u00ab\u00a0Ratspr\u00e4sidenten kritisieren Bundesrat wegen EU-Konsultation\u00a0\u00bb, NZZ Online<\/em>, 20\u00a0f\u00e9vrier 2019. [<\/span>]<\/a><\/li>
  10. \u00ab\u00a0NZZ Online\u00a0\u00bb, 6\u00a0novembre 2020\u00a0; \u00ab\u00a0Tages-Anzeiger\u00a0\u00bb, 18\u00a0novembre 2020, p.\u00a07. [<\/span>]<\/a><\/li>
  11. Vatter, Freiburghaus et Triaca (2017), Mueller et Vatter (2020). [<\/span>]<\/a><\/li>
  12. Varone et Helfer (2019). [<\/span>]<\/a><\/li>
  13. Freiburghaus, Arens et Mueller (2020). [<\/span>]<\/a><\/li>
  14. Vatter (2018). [<\/span>]<\/a><\/li>
  15. Schnabel (2020). [<\/span>]<\/a><\/li>
  16. L\u2019interdiction des mandats imp\u00e9ratifs prescrite \u00e0 l\u2019art.\u00a0161 al.\u00a01 Cst.<\/a> pr\u00e9voit que les membres de l\u2019Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale d\u00e9lib\u00e8rent et votent sans avoir \u00e0 suivre les directives de cantons, de citoyens, d\u2019associations ou de partis politiques (voir le Lexique du Parlement<\/a>). [<\/span>]<\/a><\/li>
  17. Freiburghaus (2021). [<\/span>]<\/a><\/li>
  18. Vatter (2006). [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

    Apr\u00e8s le rejet de l\u2019initiative pour des multinationales responsables, la pr\u00e9sidente de la Jeunesse Socialiste suisse (JSS), Ronja Jansen, a tweet\u00e9 que la r\u00e8gle de la majorit\u00e9 des cantons devait \u00eatre vou\u00e9e \u00ab\u00a0aux poubelles de l\u2019histoire\u00a0\u00bb. Visiblement contrari\u00e9e par le fait que l\u2019initiative ait \u00e9t\u00e9 victime de la double majorit\u00e9 malgr\u00e9 le soutien du peuple […]<\/p>","protected":false},"author":5192,"featured_media":99281,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"om_disable_all_campaigns":false,"ep_exclude_from_search":false,"footnotes":""},"post__type":[81,83],"post_opinion":[],"post_serie":[],"post_content_category":[229],"post_content_subject":[231],"acf":{"seco_author":5192,"seco_co_author":[4147,0],"author_override":"","seco_author_post_ocupation_year":"","seco_author_post_occupation_de":"Assistentin und Doktorandin, Lehrstuhl f\u00fcr Schweizer Politik, Institut f\u00fcr Politikwissenschaft, Universit\u00e4t Bern","seco_author_post_occupation_fr":"Assistante et doctorante, chaire de politique suisse, Institut des sciences politiques, Universit\u00e9 de Berne","seco_co_authors_post_ocupation":[{"seco_co_author":4147,"seco_co_author_post_occupation_year":"","seco_co_author_post_occupation_de":"Professor f\u00fcr Politikwissenschaft mit Schwerpunkt Schweizer Politik und Direktor am Institut f\u00fcr Politikwissenschaft an der Universit\u00e4t Bern","seco_co_author_post_occupation_fr":"Professeur de sciences politiques sp\u00e9cialis\u00e9 dans la politique suisse et directeur de l\u2019Institut des sciences politiques, Universit\u00e9 de Berne"}],"short_title":"La majorit\u00e9 des cantons et le Conseil des \u00c9tats incitent au contournement","post_lead":"Les institutions verticales du f\u00e9d\u00e9ralisme sont de plus en plus critiqu\u00e9es pour leur caract\u00e8re obsol\u00e8te. Elles sont n\u00e9anmoins consid\u00e9r\u00e9es comme le pilier du syst\u00e8me politique, ce qui oblige les acteurs politiques \u00e0 recourir \u00e0 diverses strat\u00e9gies de contournement. Celles-ci s\u2019opposent \u00e0 des r\u00e9formes attendues de longue date.","post_hero_image_description":"La pr\u00e9sidente des jeunes socialistes Ronja Jansen veut supprimer la r\u00e8gle de la majorit\u00e9 des cantons.","post_hero_image_description_copyright_de":"Keystone","post_hero_image_description_copyright_fr":"Keystone","post_references_literature":"