{"id":130355,"date":"2021-04-27T07:47:22","date_gmt":"2021-04-27T05:47:22","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2021\/04\/des-competences-federales-fortes-un-avantage-en-temps-de-pandemie\/"},"modified":"2023-08-23T23:54:25","modified_gmt":"2023-08-23T21:54:25","slug":"des-competences-federales-fortes-un-avantage-en-temps-de-pandemie","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2021\/04\/des-competences-federales-fortes-un-avantage-en-temps-de-pandemie\/","title":{"rendered":"Des comp\u00e9tences f\u00e9d\u00e9rales fortes, un avantage en temps de pand\u00e9mie"},"content":{"rendered":"

La crise du coronavirus a remis au c\u0153ur du d\u00e9bat la question de la r\u00e9partition optimale des comp\u00e9tences dans un \u00c9tat f\u00e9d\u00e9ral. Si certains accusent le Conseil f\u00e9d\u00e9ral d\u2019accumuler des pouvoirs dictatoriaux, d\u2019autres voient dans la r\u00e9partition des t\u00e2ches entre Conf\u00e9d\u00e9ration et cantons la cause d\u2019h\u00e9sitations d\u00e9cisionnelles, de conflits entre diff\u00e9rentes r\u00e8gles r\u00e9gionales et d\u2019une mobilisation insuffisante de ressources financi\u00e8res.
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\nLe pr\u00e9sent article structure la discussion \u00e0 partir du \u00ab\u00a0th\u00e9or\u00e8me de la d\u00e9centralisation\u00a0\u00bb, un classique de la litt\u00e9rature consacr\u00e9e au f\u00e9d\u00e9ralisme fiscal. Selon ce th\u00e9or\u00e8me de Oates[1]<\/a>, les d\u00e9cisions gouvernementales devraient \u00eatre prises de mani\u00e8re aussi d\u00e9centralis\u00e9e que possible[2]<\/a>. Cela correspond au principe de subsidiarit\u00e9 inscrit dans les r\u00e8gles de souverainet\u00e9 constitutionnelles de la Suisse\u00a0: le pouvoir de d\u00e9cision appartient en principe aux cantons et toute centralisation au niveau f\u00e9d\u00e9ral n\u00e9cessite une base l\u00e9gale explicite. <\/p>\n

Les arguments en faveur d\u2019une d\u00e9centralisation<\/h2>\n


\nDans la litt\u00e9rature sur le f\u00e9d\u00e9ralisme, deux raisons majeures plaident pour la d\u00e9centralisation des comp\u00e9tences. Premi\u00e8rement, la congruence<\/em> veut que les d\u00e9cisions soient prises au niveau auquel leurs effets se produisent, afin d\u2019\u00eatre adapt\u00e9es aux pr\u00e9f\u00e9rences des citoyens locaux. Deuxi\u00e8mement, l\u2019exp\u00e9rimentation<\/em> permet de faire \u00e9merger la solution optimale en comparant et en copiant une vari\u00e9t\u00e9 d\u2019approches ind\u00e9pendantes et d\u00e9centralis\u00e9es. Le f\u00e9d\u00e9ralisme est un laboratoire exp\u00e9rimental d\u00e9mocratique.
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\nMais il existe \u00e9galement deux arguments d\u00e9terminants en faveur de la centralisation des prestations publiques. Il y a d\u2019abord les \u00e9conomies<\/em> d\u2019\u00e9chelle<\/em>\u00a0: l\u2019offre de biens publics est souvent plus avantageuse lorsqu\u2019elle est produite \u00e0 large \u00e9chelle pour un grand nombre de personnes. La politique \u00e9trang\u00e8re ou le r\u00e9seau autoroutier en sont de parfaits exemples. Le deuxi\u00e8me argument est celui des externalit\u00e9s<\/em>\u00a0: les d\u00e9cisions prises par des autorit\u00e9s locales ont souvent un impact sur d\u2019autres collectivit\u00e9s r\u00e9gionales. La politique fiscale en est l\u2019illustration classique\u00a0: si des baisses d\u2019imp\u00f4ts dans un canton privent d\u2019autres cantons de contribuables ais\u00e9s, il s\u2019ensuit une course aux r\u00e9ductions d\u2019imp\u00f4ts qui peut \u00eatre nuisible sur un plan g\u00e9n\u00e9ral. <\/p>\n

La Conf\u00e9d\u00e9ration somm\u00e9e de se justifier<\/h2>\n


\nSelon la logique du th\u00e9or\u00e8me de la d\u00e9centralisation, les d\u00e9cisions doivent \u00eatre prises autant que possible de mani\u00e8re d\u00e9centralis\u00e9e. Il incombe donc \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration de prouver la n\u00e9cessit\u00e9 d\u2019une centralisation. Comment, d\u00e8s lors, justifier son r\u00f4le dominant dans la crise du coronavirus\u00a0? La lutte contre la pand\u00e9mie ne pourrait-elle pas \u00eatre laiss\u00e9e aux cantons, puisque la Constitution leur attribue la responsabilit\u00e9 des questions de sant\u00e9\u00a0? La r\u00e9ponse est clairement non, car les \u00e9conomies d\u2019\u00e9chelle et les externalit\u00e9s sont extraordinairement prononc\u00e9es dans cette crise.
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\nEn cas de pand\u00e9mie, la capacit\u00e9 de d\u00e9cider et d\u2019agir vite est importante. Des consultations chronophages entre les diff\u00e9rents niveaux de gouvernement ou sous-entit\u00e9s \u00e9tatiques risqueraient d\u2019\u00eatre fatales, en particulier dans les phases aigu\u00ebs de la crise. On peut consid\u00e9rer la capacit\u00e9 d\u2019action de la Conf\u00e9d\u00e9ration comme une sorte d\u2019\u00e9conomie d\u2019\u00e9chelle. La taille de son appareil administratif lui conf\u00e8re une sup\u00e9riorit\u00e9 en mati\u00e8re d\u2019efficacit\u00e9 et d\u2019expertise. Elle poss\u00e8de \u00e9galement un net avantage dans les n\u00e9gociations avec les fournisseurs de vaccins, de tests, de mat\u00e9riel de protection et de solutions informatiques. La collecte et la fourniture de donn\u00e9es \u00e9pid\u00e9miologiques ne prennent elles aussi tout leur sens que si elles sont centralis\u00e9es. Enfin, la Conf\u00e9d\u00e9ration b\u00e9n\u00e9ficie de meilleures conditions que les cantons sur le march\u00e9 du cr\u00e9dit et il est donc judicieux, d\u2019un point de vue macro\u00e9conomique, de concentrer la nouvelle dette aupr\u00e8s de la Conf\u00e9d\u00e9ration.
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\nUne centralisation des comp\u00e9tences d\u00e9cisionnelles semble \u00e9galement s\u2019imposer sous l\u2019angle des externalit\u00e9s. Individuellement, les cantons sont incit\u00e9s \u00e0 maintenir des restrictions \u00e9conomiques \u00e0 trop bas niveau, car une partie des contaminations qui en r\u00e9sulte est \u00ab\u00a0export\u00e9e\u00a0\u00bb vers d\u2019autres cantons. L\u2019analogie avec \u00ab\u00a0l\u2019exportation de taxes\u00a0\u00bb dont parle la litt\u00e9rature sur la concurrence fiscale est ici \u00e9vidente[3]<\/a>. Selon ce concept, les cantons peuvent reporter une partie de leur charge fiscale sur les personnes d\u2019autres cantons au moyen notamment des taxes sur les r\u00e9sidences secondaires ou de s\u00e9jour, ce qui \u00e9vite au gouvernement du canton de supporter l\u2019int\u00e9gralit\u00e9 des co\u00fbts de sa politique. Cela s\u2019applique \u00e9galement \u00e0 de nombreuses mesures cantonales contre le coronavirus. Citons par exemple l\u2019ouverture de domaines skiables ou de grandes discoth\u00e8ques, dont la client\u00e8le vient souvent d\u2019autres cantons\u00a0: les revenus \u00e9conomiques restent dans le canton, tandis qu\u2019une grande partie des co\u00fbts \u00e9pid\u00e9miologiques sont \u00e0 la charge d\u2019autres cantons. <\/p>\n

Des facteurs dissuasifs<\/h2>\n


\nLa concurrence fiscale intercantonale au sens classique joue aussi un r\u00f4le dans la lutte contre les pand\u00e9mies. Comme les contribuables peuvent facilement migrer vers un autre canton en cas de hausse probable des imp\u00f4ts, les cantons ont un substrat fiscal plus \u00e9lastique que la Conf\u00e9d\u00e9ration et donc un \u00ab\u00a0co\u00fbt marginal des fonds publics\u00a0\u00bb plus \u00e9lev\u00e9, ce qui plaide une nouvelle fois pour un financement au niveau f\u00e9d\u00e9ral. De plus, lorsqu\u2019ils distribuent des compensations aux entreprises en difficult\u00e9 (par exemple au titre des cas de rigueur), les cantons sont tent\u00e9s de soutenir tout particuli\u00e8rement des entreprises ou des secteurs \u00ab\u00a0strat\u00e9giques\u00a0\u00bb, avec le risque d\u2019une distorsion de la concurrence.
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\nEnfin, le concept d\u2019externalit\u00e9s verticales du f\u00e9d\u00e9ralisme fiscal se transpose lui aussi dans la politique de lutte contre les pand\u00e9mies[4]<\/a>. Les cantons savent que la Conf\u00e9d\u00e9ration les soutient \u00e0 tout moment, financi\u00e8rement et en tant que d\u00e9cideur final. Partant, ils parient sur un \u00ab\u00a0sauvetage\u00a0\u00bb par la Conf\u00e9d\u00e9ration et tendent \u00e0 \u00e9viter les d\u00e9cisions financi\u00e8rement et politiquement co\u00fbteuses. Cela s\u2019est notamment v\u00e9rifi\u00e9 lors des consultations cantonales pr\u00e9vue par la loi sur les \u00e9pid\u00e9mies en cas de \u00ab\u00a0situation particuli\u00e8re\u00a0\u00bb. \u00c0 l\u2019\u00e9poque, les cantons ont sans doute fait davantage pression pour obtenir des assouplissements que s\u2019ils avaient eu \u00e0 en assumer eux-m\u00eames la responsabilit\u00e9 en derni\u00e8re instance. Ces incitations \u00e9quivalent aux externalit\u00e9s verticales de la th\u00e9orie financi\u00e8re, selon laquelle les collectivit\u00e9s locales subalternes font trop peu d\u2019efforts pour obtenir un substrat fiscal mobile, car une partie des avantages qui en r\u00e9sultent revient au gouvernement central. <\/p>\n

Les r\u00e9gions in\u00e9galement touch\u00e9es<\/h2>\n


\nFace \u00e0 ces consid\u00e9rations de poids, existe-t-il des arguments en faveur de la d\u00e9centralisation dans la lutte contre la pand\u00e9mie\u00a0? La crise du coronavirus a certainement des effets variables selon les r\u00e9gions. Dans l\u2019optique de la congruence, une diff\u00e9renciation spatiale des mesures est donc l\u00e9gitime\u00a0: certaines r\u00e9gions du pays (notamment le Tessin et la Suisse romande) ont \u00e9t\u00e9 nettement plus touch\u00e9es par l\u2019\u00e9pid\u00e9mie que la moyenne pendant des p\u00e9riodes prolong\u00e9es, ce qui les a conduites \u00e0 prendre des mesures d\u2019endiguement plus s\u00e9v\u00e8res. Sur le plan \u00e9conomique \u00e9galement, toutes les r\u00e9gions ne sont pas frapp\u00e9es de la m\u00eame mani\u00e8re\u00a0: la perte de valeur ajout\u00e9e a \u00e9t\u00e9 sup\u00e9rieure \u00e0 la moyenne, en particulier dans les zones touristiques.
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\nPour autant et malgr\u00e9 la logique du th\u00e9or\u00e8me de la d\u00e9centralisation, ces diff\u00e9rences r\u00e9gionales n\u2019impliquent pas n\u00e9cessairement une d\u00e9l\u00e9gation des pouvoirs de d\u00e9cision aux cantons, car le gouvernement central peut \u00e9galement r\u00e9pondre aux diff\u00e9rences r\u00e9gionales par des mesures diff\u00e9renci\u00e9es[5]<\/a>. De m\u00eame, les diff\u00e9rences d\u2019impact \u00e9conomique \u2013\u00a0qui ne sont absolument pas imputables aux cantons\u00a0\u2013 sont une autre raison d\u2019opter pour une r\u00e9partition solidaire des charges plut\u00f4t que pour un autofinancement cantonal.
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\nLe mod\u00e8le original de Oates met l\u2019accent sur les diff\u00e9rences r\u00e9gionales pour expliquer les pr\u00e9f\u00e9rences des citoyens. Or, si de grandes divergences s\u2019observent dans la crise du coronavirus entre les partis politiques, les diff\u00e9rences entre les r\u00e9gions au niveau des pr\u00e9f\u00e9rences sont insignifiantes[6]<\/a>. Du point de vue de la congruence, il y n\u2019a donc gu\u00e8re d\u2019arguments en faveur d\u2019un pouvoir de d\u00e9cision cantonal dans la politique de lutte contre les pand\u00e9mies.
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\nReste donc l\u2019aspect de l\u2019exp\u00e9rimentation. Le laboratoire du f\u00e9d\u00e9ralisme suisse a-t-il fourni des enseignements politiques utiles durant la crise sanitaire\u00a0? On peut certainement r\u00e9pondre par l\u2019affirmative. Par exemple, les cantons ont pu apprendre les uns des autres dans la recherche de mesures optimales pour compenser les co\u00fbts fixes (comme les loyers commerciaux) des entreprises touch\u00e9es par la pand\u00e9mie. Des effets d\u2019apprentissage similaires ont \u00e9t\u00e9 constat\u00e9s concernant la recherche d\u2019un syst\u00e8me informatique efficace pour la logistique de la vaccination. Si la Conf\u00e9d\u00e9ration est seule responsable de l\u2019\u00e9laboration de nouvelles solutions, elle dispose d\u2019un appareil administratif plus important\u00a0; n\u00e9anmoins, la concentration des risques est alors beaucoup plus forte que pour des solutions d\u00e9finies par l\u2019une ou l\u2019autre des 26\u00a0administrations cantonales. <\/p>\n

Le f\u00e9d\u00e9ralisme reste un atout<\/h2>\n


\nVus par le prisme th\u00e9orique du th\u00e9or\u00e8me de la d\u00e9centralisation, les arguments favorables \u00e0 un regroupement au niveau f\u00e9d\u00e9ral des pouvoirs de d\u00e9cision en mati\u00e8re de lutte contre les pand\u00e9mies pr\u00e9valent\u00a0: les \u00e9conomies d\u2019\u00e9chelle et les externalit\u00e9s sont omnipr\u00e9sentes en p\u00e9riode de pand\u00e9mie. Le fait que la loi sur les \u00e9pid\u00e9mies limite temporairement et fortement le f\u00e9d\u00e9ralisme suisse dans des situations exceptionnelles de ce type est tout \u00e0 fait compatible avec la th\u00e9orie classique de la finance et de l\u2019\u00e9conomie politique.
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\nPour autant, cela ne remet nullement en cause le f\u00e9d\u00e9ralisme suisse. La prise de d\u00e9cision d\u00e9centralis\u00e9e permet des politiques proches du citoyen. Un financement d\u00e9centralis\u00e9 implique \u00e9galement une concurrence fiscale qui all\u00e8ge le poids de l\u2019imp\u00f4t. Ces vertus seront certainement remises \u00e0 l\u2019honneur une fois la pand\u00e9mie pass\u00e9e.<\/p>\n

  1. Oates (1972). [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. Il ne s\u2019agit pas d\u2019un th\u00e9or\u00e8me au sens math\u00e9matique du terme, mais d\u2019une construction logique qualitative. [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Wildasin (1987). [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. Keen et Kotsogiannis (2002). [<\/span>]<\/a><\/li>
  5. Lockwood (2006). [<\/span>]<\/a><\/li>
  6. Sotomo (2021). [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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