{"id":130368,"date":"2021-04-26T07:53:16","date_gmt":"2021-04-26T05:53:16","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2021\/04\/covid-19-quelle-est-lutilite-du-federalisme-en-temps-de-crise\/"},"modified":"2023-08-23T23:54:41","modified_gmt":"2023-08-23T21:54:41","slug":"covid-19-quelle-est-lutilite-du-federalisme-en-temps-de-crise","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2021\/04\/covid-19-quelle-est-lutilite-du-federalisme-en-temps-de-crise\/","title":{"rendered":"Covid-19 : quelle est l\u2019utilit\u00e9 du f\u00e9d\u00e9ralisme en temps de crise ?"},"content":{"rendered":"

Les crises se caract\u00e9risent par un fort degr\u00e9 d\u2019incertitude et par une \u00e9volution rapide de l\u2019environnement g\u00e9n\u00e9ral. Elles r\u00e9clament des actions rapides et d\u00e9terminantes, qui supposent une r\u00e9activit\u00e9 exceptionnelle et des circuits de d\u00e9cision courts. \u00c0 en croire les m\u00e9dias, le f\u00e9d\u00e9ralisme, avec ses mesures disparates et ses chevauchements institutionnels, constitue un obstacle dans la crise du coronavirus. On parle de cantonalisme, de cacophonie, voire de chaos. Mais cette interpr\u00e9tation est-elle correcte\u00a0?
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\nContrairement au centralisme, le f\u00e9d\u00e9ralisme permet d\u2019accomplir des t\u00e2ches de mani\u00e8re d\u00e9centralis\u00e9e sous la responsabilit\u00e9 de niveaux subalternes, sans que cela soit pour autant une obligation. Car le souci premier d\u2019un \u00c9tat f\u00e9d\u00e9ral est d\u2019assurer une r\u00e9partition ad\u00e9quate des t\u00e2ches entre les divers \u00e9chelons institutionnels. Cela vaut \u00e9galement en temps de crise.
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\nL\u2019id\u00e9e du f\u00e9d\u00e9ralisme recouvre trois grands principes. Premi\u00e8rement, les pr\u00e9f\u00e9rences et les circonstances peuvent fortement diff\u00e9rer d\u2019une r\u00e9gion \u00e0 l\u2019autre. Pour tenir compte de cette h\u00e9t\u00e9rog\u00e9n\u00e9it\u00e9<\/em>, des interventions politiques diff\u00e9rentes sont parfois indiqu\u00e9es[1]<\/a>. Comme les d\u00e9cisions centralis\u00e9es ne laissent gu\u00e8re d\u2019appr\u00e9ciation pour les diff\u00e9rences r\u00e9gionales et qu\u2019elles sont g\u00e9n\u00e9ralement incapables d\u2019int\u00e9grer des connaissances locales, l\u2019h\u00e9t\u00e9rog\u00e9n\u00e9it\u00e9 conf\u00e8re une sup\u00e9riorit\u00e9 aux structures d\u00e9cisionnelles d\u00e9centralis\u00e9es[2]<\/a>.
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\nDeuxi\u00e8mement, appliquer une gestion uniforme de la crise comporte des risques lorsque la r\u00e9ponse ad\u00e9quate est grev\u00e9e de lourdes incertitudes. En pareil cas, prendre syst\u00e9matiquement les bonnes d\u00e9cisions rel\u00e8verait du pur hasard et il est probable que de nombreuses d\u00e9cisions appara\u00eetraient r\u00e9trospectivement fautives. Les d\u00e9cisions d\u00e9centralis\u00e9es permettent en revanche des approches diff\u00e9rentes<\/em>. Tout le monde ne commet pas la m\u00eame erreur et ce t\u00e2tonnement peut constituer un avantage d\u00e9terminant en cas de crise[3]<\/a>.
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\nEnfin, des d\u00e9cisions d\u00e9centralis\u00e9es permettent aux citoyens d\u2019\u00e9valuer les performances de leurs gouvernants dans des situations comparables, ce qui se traduit par une concurrence<\/em> politique<\/em>[4]<\/a>. La comparabilit\u00e9 permet en effet aux \u00e9lecteurs d\u2019identifier plus rapidement les mauvaises d\u00e9cisions, qu\u2019ils sanctionnent dans les urnes, d\u2019o\u00f9 une plus forte pression sur les gouvernants pour qu\u2019il apprennent mieux et plus vite en cas de crise. <\/p>\n

Le bon niveau<\/h2>\n


\nAttribuer les t\u00e2ches aux niveaux appropri\u00e9s est le sens m\u00eame du f\u00e9d\u00e9ralisme. L\u2019\u00c9tat central est g\u00e9n\u00e9ralement charg\u00e9 de t\u00e2ches de grande \u00e9chelle, pour lesquelles les diff\u00e9rences et les aspects r\u00e9gionaux ne jouent pratiquement aucun r\u00f4le, mais qui n\u00e9cessite une action coordonn\u00e9e. \u00c0 l\u2019inverse, les t\u00e2ches caract\u00e9ris\u00e9es par des diff\u00e9rences r\u00e9gionales en mati\u00e8re de pr\u00e9f\u00e9rences ou de structures \u00e9conomiques, sociales et r\u00e9sidentielles doivent se r\u00e9gler de fa\u00e7on d\u00e9centralis\u00e9e. Les fonctions qui r\u00e9gissent la gestion des d\u00e9bordements peuvent plaider en faveur de l\u2019expansion r\u00e9gionale. Il s\u2019agit alors de r\u00e9partir les t\u00e2ches sur la base de leur couverture spatiale ou de les internaliser par le biais de la p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re. Gardons toutefois \u00e0 l\u2019esprit que les externalit\u00e9s ne concernent pas tout le monde de la m\u00eame mani\u00e8re et que les strat\u00e9gies d\u2019internalisation peuvent tr\u00e8s bien se diff\u00e9rencier g\u00e9ographiquement.
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\nBien entendu, certaines activit\u00e9s du gouvernement central compl\u00e8tent des t\u00e2ches par d\u00e9finition d\u00e9centralis\u00e9es. Ainsi, la prise en charge m\u00e9dicale de la population est principalement du ressort des cantons, mais un fort potentiel d\u2019\u00e9conomies d\u2019\u00e9chelle existe lorsque la centralisation des ressources pr\u00e9sente un grand int\u00e9r\u00eat en mati\u00e8re d\u2019efficacit\u00e9. Il peut notamment s\u2019agir de la constitution de stocks de mat\u00e9riaux essentiels (m\u00e9dicaments, \u00e9quipements, etc.), du d\u00e9veloppement de ressources humaines sp\u00e9cifiques (expertise scientifique ou technique, etc.) ou de la cr\u00e9ation d\u2019unit\u00e9s de r\u00e9serve (personnel m\u00e9dical, logistique, etc.). <\/p>\n

Une distribution claire des t\u00e2ches est essentielle<\/h2>\n


\nLa r\u00e9partition des t\u00e2ches n\u00e9cessite toutefois une attribution claire des responsabilit\u00e9s et des comp\u00e9tences. L\u2019action doit par principe \u00eatre indissociable de la responsabilit\u00e9, car ceux qui prennent des d\u00e9cisions sans en assumer la responsabilit\u00e9 sont peu encourag\u00e9s \u00e0 op\u00e9rer des choix optimaux pour la soci\u00e9t\u00e9.
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\nUne sym\u00e9trie semblable s\u2019applique aux d\u00e9penses et aux recettes. Selon le principe de l\u2019\u00e9quivalence fiscale, les d\u00e9penses et les recettes doivent \u00eatre financ\u00e9es sur un m\u00eame \u00e9chelon \u00e9tatique[5]<\/a>. L\u2019unit\u00e9 entre la comp\u00e9tence et la responsabilit\u00e9 ainsi que l\u2019\u00e9quivalence fiscale fondent le principe de responsabilit\u00e9, un \u00e9l\u00e9ment cl\u00e9 de la th\u00e9orie du f\u00e9d\u00e9ralisme et une condition indispensable \u00e0 son bon fonctionnement. <\/p>\n

Une tendance \u00e0 la mutualisation<\/h2>\n


\nSi le f\u00e9d\u00e9ralisme suisse est \u00e0 bien des \u00e9gards conforme \u00e0 la th\u00e9orie \u00e9conomique, le m\u00e9lange et la mutualisation des comp\u00e9tences et des responsabilit\u00e9s constituent un probl\u00e8me non n\u00e9gligeable. Les t\u00e2ches communes, en particulier, apparaissent comme l\u2019amorce d\u2019une centralisation rampante. Elles conduisent au pi\u00e8ge de \u00ab\u00a0l\u2019enchev\u00eatrement politique\u00a0\u00bb, o\u00f9 les niveaux \u00e9tatiques se bloquent constamment les uns les autres par le biais d\u2019organes de consultation coop\u00e9ratifs et de positions de veto. Des r\u00e9formes ou des r\u00e9actions efficaces ne sont ainsi plus gu\u00e8re possibles en cas de crise[6]<\/a>.
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\nDe tels cas de figure sont devenus manifestes lors de la crise du coronavirus. La situation particuli\u00e8re, qui donne \u00e0 l\u2019\u00c9tat central de nombreuses pr\u00e9rogatives dans la lutte contre la pand\u00e9mie tout en exigeant une large consultation des cantons, a mutualis\u00e9 la responsabilit\u00e9 des mesures. R\u00e9sultat\u00a0: des d\u00e9cisions d\u00e9sagr\u00e9ables ont \u00e9t\u00e9 renvoy\u00e9es d\u2019un niveau institutionnel \u00e0 l\u2019autre et prises trop tard, voire jamais. L\u2019augmentation des t\u00e2ches et des financements communs, qui se manifeste de fa\u00e7on impressionnante par la coordination de plus en plus pouss\u00e9e r\u00e9sultant des conf\u00e9rences cantonales, constitue un signe de cette \u00e9volution.
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\nLa pand\u00e9mie a donn\u00e9 un nouvel \u00e9lan \u00e0 ce type de f\u00e9d\u00e9ralisme unitaire, comme celui de l\u2019Allemagne (voir encadr\u00e9<\/em>). La Conf\u00e9rence des gouvernements cantonaux (CdC) a par exemple estim\u00e9 dans le sillage de la pand\u00e9mie qu\u2019il \u00e9tait n\u00e9cessaire de d\u00e9velopper davantage la mutualisation et la coordination interinstitutionnelles\u00a0: la collaboration entre la Conf\u00e9d\u00e9ration et les cantons devrait \u00e0 l\u2019avenir passer par un nouvel organe politique compos\u00e9 paritairement et qui reproduise de mani\u00e8re ad\u00e9quate la responsabilit\u00e9 partag\u00e9e entre les \u00e9chelons institutionnels[7]<\/a>.
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\nLa proposition d\u2019Ernst Stocker, pr\u00e9sident de la Conf\u00e9rence des directeurs cantonaux des finances, au sujet de la r\u00e9partition des recettes de la TVA entre les cantons, va aussi dans le sens du f\u00e9d\u00e9ralisme allemand[8]<\/a>. Cette position est surprenante, car les travaux d\u2019experts sur les r\u00e9formes\u00a0I, II et\u00a0III du f\u00e9d\u00e9ralisme allemand diagnostiquent pr\u00e9cis\u00e9ment la n\u00e9cessit\u00e9 d\u2019apporter certaines corrections outre-Rhin. En Suisse \u00e9galement, l\u2019\u00e9quivalence fiscale \u00e9tait en\u00a02001 encore largement reconnue comme principe directeur en ce qui concerne la s\u00e9paration des t\u00e2ches entre la Conf\u00e9d\u00e9ration et les cantons dans le message consacr\u00e9 au vaste chantier de la p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re nationale[9]<\/a>. <\/p>\n

Gare au pi\u00e8ge de la solution miracle<\/h2>\n


\n\u00c0 y regarder de plus pr\u00e8s, les appels au renforcement de la coordination et de la centralisation pendant la crise du coronavirus traduisent un espoir infond\u00e9 dans le f\u00e9d\u00e9ralisme coop\u00e9ratif et unitaire \u2013\u00a0ce que d\u2019aucuns appellent le \u00ab\u00a0mirage de la solution miracle\u00a0\u00bb, qui fait croire que les d\u00e9ficiences observ\u00e9es dans la gestion actuelle du coronavirus par les cantons ne se produiraient pas sous les auspices de la Conf\u00e9d\u00e9ration ou de la CdC. Ce n\u2019est pas une conclusion analytique. Dans tous les cas, les r\u00e9sultats de la recherche sur le f\u00e9d\u00e9ralisme unitaire r\u00e9el incitent moins \u00e0 l\u2019euphorie.
\n
\nSelon les auteurs du pr\u00e9sent article, le f\u00e9d\u00e9ralisme suisse, avec ses cantons largement autonomes, peut offrir de nombreux avantages m\u00eame en cas de pand\u00e9mie. L\u2019incitation \u00e0 s\u2019am\u00e9liorer au fil des exp\u00e9riences politiques innovantes reste un atout essentiel de ce mod\u00e8le. Le processus de t\u00e2tonnement, avec des essais et des erreurs, g\u00e9n\u00e8re des connaissances sur la faisabilit\u00e9 de chaque strat\u00e9gie d\u2019endiguement choisie, ce qu\u2019un syst\u00e8me \u00e9tatique rationnel et centralis\u00e9 ne pourrait pas obtenir de cette mani\u00e8re.
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\nMais pour que les avantages du f\u00e9d\u00e9ralisme se concr\u00e9tisent, encore faut-il que le principe de responsabilit\u00e9 soit respect\u00e9. Les t\u00e2ches de l\u2019\u00c9tat doivent \u00eatre r\u00e9parties ou d\u00e9group\u00e9es \u00e0 l\u2019\u00e9chelon appropri\u00e9 et, parall\u00e8lement, les sources fiscales ad\u00e9quates mises \u00e0 contribution. La responsabilit\u00e9, le contr\u00f4le et le risque doivent se trouver dans une seule main \u2013\u00a0soit du canton, soit de la Conf\u00e9d\u00e9ration\u00a0\u2013 mais ne pas \u00eatre confi\u00e9s \u00e0 des partenariats mixtes ou \u00e0 des conf\u00e9rences intercantonales.
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\nDe nombreux probl\u00e8mes li\u00e9s au f\u00e9d\u00e9ralisme sont apparus pendant la crise sanitaire parce que le principe de responsabilit\u00e9 n\u2019\u00e9tait pas respect\u00e9. Les t\u00e2ches et les financements communs, la prise en charge des d\u00e9ficits et, plus encore, la centralisation insidieuse comportent des risques et peuvent conduire au \u00ab\u00a0pi\u00e8ge de l\u2019enchev\u00eatrement politique\u00a0\u00bb, dans lequel il n\u2019est plus possible de r\u00e9agir rapidement et ad\u00e9quatement \u00e0 une situation.
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\nUn f\u00e9d\u00e9ralisme vivant suppose une Conf\u00e9d\u00e9ration et des cantons forts, tous dot\u00e9s de comp\u00e9tences clairement d\u00e9finies. Institutionnellement, la Conf\u00e9d\u00e9ration doit avoir la solidit\u00e9 n\u00e9cessaire pour r\u00e9sister efficacement aux demandes de subventions des cantons et rejeter la communautarisation. Inversement, les cantons doivent \u00eatre suffisamment robustes sur le plan institutionnel pour emp\u00eacher la Conf\u00e9d\u00e9ration de se glisser subrepticement dans le contr\u00f4le de leurs t\u00e2ches.<\/p>\n

  1. Oates (1972, 1999), Tiebout (1956). [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. Hayek (1945). [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Hayek (1945). [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. Besley et Case (1995). [<\/span>]<\/a><\/li>
  5. Olson (1969). [<\/span>]<\/a><\/li>
  6. Scharpf (1985). [<\/span>]<\/a><\/li>
  7. Voir CdC (2020). [<\/span>]<\/a><\/li>
  8. Voir Stocker (2021). [<\/span>]<\/a><\/li>
  9. Voir Conseil f\u00e9d\u00e9ral (2001). [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>\n
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    Les exp\u00e9riences f\u00e9d\u00e9rales peuvent acc\u00e9l\u00e9rer la recherche de solutions, comme la strat\u00e9gie de tests du canton des Grisons. Une file d\u2019attente \u00e0 Zuoz (GR).<\/p>\n <\/div>\n <\/div>\n <\/div>\n <\/div>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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