Le faible niveau actuel des taux d\u2019int\u00e9r\u00eat semble \u00eatre une expression classique des lois du march\u00e9\u00a0: lorsqu\u2019une augmentation constante de l\u2019offre de capitaux fait face \u00e0 une diminution de la demande, cela entra\u00eene une baisse des prix ou, sur le march\u00e9 des capitaux, une contraction des taux d\u2019int\u00e9r\u00eat. D\u2019un c\u00f4t\u00e9, l\u2019offre augmente en raison de l\u2019accroissement d\u00e9mographique, de l\u2019essor de la classe moyenne dans le monde, de la baisse des taux d\u2019int\u00e9r\u00eat et de l\u2019augmentation des activit\u00e9s d\u2019investissement des banques centrales\u00a0; dans le m\u00eame temps, l\u2019expansion du secteur des services, la mondialisation et le concept de valeur actionnariale engendrent un recul de la demande.
\n
\nIl existe en outre une raison moins connue qui explique la faible demande de capitaux et qui est \u00e0 chercher dans la gestion budg\u00e9taire des \u00c9tats\u00a0: la plupart des administrations publiques ignorent les \u00e9l\u00e9ments li\u00e9s au bilan dans leur gestion financi\u00e8re, ce qui limite consid\u00e9rablement les nouveaux investissements. Car selon la logique de comptabilisation et de gestion que la plupart des \u00c9tats ont adopt\u00e9e au fil des ans, les acquisitions \u00e0 long terme doivent \u00eatre financ\u00e9es par les recettes courantes au moment de l\u2019achat. Une telle logique s\u2019oppose en outre \u00e0 une saine gestion du patrimoine, ce qui immobilise le capital et le rend improductif. Avec une quote-part des d\u00e9penses oscillant entre 26\u00a0et 56\u00a0%, les pouvoirs publics constituent le plus grand secteur \u00e9conomique de la plan\u00e8te\u00a0: leur demande de capitaux repr\u00e9sente environ 85\u00a0% du march\u00e9 boursier mondial. Une modification du mode de gestion budg\u00e9taire des \u00c9tats, attendue de longue date, provoquerait par cons\u00e9quent une pouss\u00e9e des taux d\u2019int\u00e9r\u00eat.
<\/p>\n
\nLa logique de comptabilisation et de gestion de la plupart des \u00c9tats repose actuellement sur un tableau des flux de tr\u00e9sorerie (comptabilit\u00e9 de caisse) d\u00e9pourvu de compte de r\u00e9sultat et de bilan, et qui n\u2019int\u00e8gre g\u00e9n\u00e9ralement pas les entit\u00e9s proches de l\u2019\u00c9tat. La gestion de la dette, celle des actifs publics et les d\u00e9cisions d\u2019investissement se fondent sur le tableau de financement annuel. Volontiers compar\u00e9 \u00e0 un \u00ab\u00a0carnet du lait\u00a0\u00bb, cet instrument dresse la liste des entr\u00e9es et des sorties de liquidit\u00e9s. Pour sa part, le bilan \u00e9tablit la distinction entre l\u2019origine (passif) et l\u2019utilisation (actif) des fonds\u00a0; la diff\u00e9rence entre l\u2019actif et le passif repr\u00e9sente les fonds propres. Les grandes organisations non gouvernementales et les soci\u00e9t\u00e9s cot\u00e9es en bourse fondent leurs bilans sur des normes reconnues sur le plan international comme les Ipsas pour les \u00c9tats et les IFRS pour les soci\u00e9t\u00e9s cot\u00e9es en bourse.
\n
\nLe crit\u00e8re principal de la gestion budg\u00e9taire est le flux de tr\u00e9sorerie op\u00e9rationnel major\u00e9 des nouveaux investissements. Le budget est \u00e9quilibr\u00e9 lorsque ce montant est couvert par les entr\u00e9es de tr\u00e9sorerie r\u00e9sultant de l\u2019exploitation. Il est vrai que de nombreux \u00c9tats appliquent d\u00e9sormais le principe de la d\u00e9limitation p\u00e9riodique (comptabilit\u00e9 d\u2019exercice), ce qui n\u2019est pas la norme dans un tableau de financement classique. Quelques pays comme la Nouvelle-Z\u00e9lande et la Suisse \u00e9tablissent \u00e9galement des bilans et des comptes de r\u00e9sultats consolid\u00e9s[1]<\/a>. \u00c0 noter que dans le cas de la Suisse, ces donn\u00e9es ne sont pas syst\u00e9matiquement utilis\u00e9es dans le cadre de la gestion budg\u00e9taire.
\n
\nDans la grande majorit\u00e9 des pays, les instruments utilis\u00e9s pour discipliner la gestion budg\u00e9taire sont bas\u00e9s sur les flux de tr\u00e9sorerie annuels. C\u2019est notamment le cas du frein \u00e0 l\u2019endettement de la Conf\u00e9d\u00e9ration, selon lequel le montant total des d\u00e9penses ne doit pas exc\u00e9der celui des recettes sur l\u2019ensemble d\u2019un cycle conjoncturel\u00a0; les exc\u00e9dents doivent en outre \u00eatre utilis\u00e9s pour r\u00e9duire la dette. D\u2019autres pays visent un \u00e9quilibre budg\u00e9taire annuel ou instaurent un plafonnement des nouvelles dettes. De nombreux pays imposent par ailleurs des obstacles \u00e0 la vente des biens de l\u2019\u00c9tat. Cette mesure vise \u00e0 limiter la possibilit\u00e9 d\u2019augmenter les d\u00e9penses annuelles par la vente de \u00ab\u00a0joyaux de la couronne\u00a0\u00bb.
<\/p>\nDes obstacles inutiles<\/h2>\n
\nIl est \u00e9vident que les mesures que l\u2019on s\u2019impose pour maintenir la discipline budg\u00e9taire ne sont pas superflues. Reste que l\u2019\u00c9tat applique aujourd\u2019hui un concept de comptabilit\u00e9 et de gestion moins ambitieux que les instruments habituellement utilis\u00e9s par les grandes institutions, ce qui n\u2019est pas sans cons\u00e9quence sur la politique d\u2019investissement.
\n
\nContrairement aux frais de fonctionnement, les investissements repr\u00e9sentent des d\u00e9penses ponctuelles qui ne sont acquitt\u00e9es qu\u2019une seule fois, g\u00e9n\u00e8rent une valeur ajout\u00e9e sur plusieurs ann\u00e9es et occasionnent des frais d\u2019entretien. Au moment du paiement, elles gr\u00e8vent parfois consid\u00e9rablement la tr\u00e9sorerie et engendrent des d\u00e9penses li\u00e9es qui imposent des restrictions budg\u00e9taires sur les p\u00e9riodes suivantes. Le fait de ne pas tenir compte des \u00e9l\u00e9ments li\u00e9s au bilan et des co\u00fbts y aff\u00e9rents lors de nouveaux investissements incite l\u2019\u00c9tat \u00e0 restreindre inutilement ses possibilit\u00e9s de financement. En revanche, il investit souvent plus que n\u00e9cessaire dans des projets sp\u00e9cifiques.
\n
\nEu \u00e9gard aux ressources financi\u00e8res limit\u00e9es, la tentation est grande pour l\u2019\u00c9tat de r\u00e9aliser des \u00e9conomies sur les nouveaux investissements \u2013\u00a0d\u2019autant que la carence d\u2019investissement n\u2019est pas imm\u00e9diatement perceptible, mais se manifeste avec le temps.
<\/p>\nL\u2019autofinancement cors\u00e8te l\u2019investissement<\/h2>\n
\nLes r\u00e8gles fiscales peuvent \u00e9galement freiner les nouveaux investissements. C\u2019est le cas si elles exigent que les investissements soient \u00ab\u00a0autofinanc\u00e9s\u00a0\u00bb et couverts par les recettes de l\u2019ann\u00e9e. Il serait donc plus logique de faire d\u00e9pendre le type de financement de la qualit\u00e9 du bilan. Les \u00c9tats qui jouissent d\u2019un bilan solide pourraient \u00e9galement assurer le financement des investissements par le biais du march\u00e9 des capitaux ou d\u2019un \u00e9change d\u2019actifs. Le Fonds mon\u00e9taire international (FMI) a mod\u00e9lis\u00e9 le bilan de nombreux pays[2]<\/a>. Il est parvenu \u00e0 la conclusion que leur bilan est bon et que la contrainte de l\u2019autofinancement ne serait par cons\u00e9quent pas toujours n\u00e9cessaire.
\n
\nUne autre entrave aux investissements est le fait que le secteur public produit lui-m\u00eame la plupart des services qu\u2019il propose et qu\u2019il est propri\u00e9taire \u00ab\u00a0des installations de production et des infrastructures\u00a0\u00bb. Cette situation d\u00e9coule \u2013\u00a0outre d\u2019une compr\u00e9hension d\u00e9mod\u00e9e de la gestion\u00a0\u2013 du mod\u00e8le de comptabilit\u00e9 analytique qui \u00e9num\u00e8re les co\u00fbts des diff\u00e9rents services\u00a0: comme on accorde trop peu d\u2019attention aux \u00e9l\u00e9ments li\u00e9s au bilan, il n\u2019est pas courant, dans les administrations des finances publiques, d\u2019affecter les co\u00fbts du capital (fonds propres et fonds \u00e9trangers) aux investissements. Il n\u2019est pas non plus habituel de transf\u00e9rer l\u2019ensemble des frais g\u00e9n\u00e9raux. L\u2019\u00c9tat para\u00eet ainsi souvent plus comp\u00e9titif qu\u2019il ne l\u2019est r\u00e9ellement face au secteur priv\u00e9, car il compare ses co\u00fbts partiels aux co\u00fbts globaux des entreprises.
\n
\nLa situation est certes diff\u00e9rente dans le secteur priv\u00e9\u00a0: de l\u2019agriculture \u00e0 l\u2019industrie de haute technologie, il n\u2019est plus d\u2019usage de fournir soi-m\u00eame tous les services en amont et en aval, et la plupart des entreprises ont opt\u00e9 pour une sp\u00e9cialisation dans la cha\u00eene de valeur. Les services publics n\u2019ont pour l\u2019instant gu\u00e8re \u00e9t\u00e9 touch\u00e9s par cette \u00e9volution et leur mode de gestion a ainsi pour effet de rench\u00e9rir les nouveaux projets d\u2019investissement. Si les pouvoirs publics renon\u00e7aient \u00e0 poss\u00e9der les unit\u00e9s de production, ils pourraient se permettre d\u2019investir davantage. Leur d\u00e9fi serait alors d\u2019apprendre \u00e0 travailler avec de nouveaux partenaires.
<\/p>\nUne gestion aveugle des capitaux<\/h2>\n
\nL\u2019int\u00e9gration du bilan dans le pilotage budg\u00e9taire des \u00c9tats aurait \u00e9galement un effet positif sur la gestion du capital. En effet, si le tableau de financement renseigne sur la mani\u00e8re d\u2019influencer la croissance annuelle de la dette, il ne dit rien sur le niveau d\u2019endettement global. Il ne fournit par ailleurs aucune indication sur la valeur des actifs, qui ne peuvent donc pas \u00eatre mis en perspective avec les dettes. Cela rend impossible une \u00e9valuation commerciale de la qualit\u00e9 de l\u2019endettement et emp\u00eache l\u2019exploitation du crit\u00e8re de la capacit\u00e9 d\u2019endettement. \u00c0 lui seul, le tableau de financement n\u2019offre en outre aucune garantie sur un crit\u00e8re important du d\u00e9veloppement durable\u00a0: la gestion des fonds propres, de la taille du bilan, de l\u2019intensit\u00e9 du capital et de la rotation du capital. Or, une r\u00e9f\u00e9rence au bilan est obligatoire pour tous ces aspects de la gestion du patrimoine.
\n
\nUne cons\u00e9quence directe de l\u2019absence de gestion du bilan, et donc de la r\u00e9partition des actifs, est l\u2019impossibilit\u00e9 de veiller au maintien de la valeur des biens de l\u2019\u00c9tat. Il est impossible d\u2019emp\u00eacher une croissance incontr\u00f4l\u00e9e du bilan et de le d\u00e9lester de ses actifs improductifs, g\u00e9n\u00e9rateurs de co\u00fbts. Il s\u2019agit d\u2019un th\u00e8me r\u00e9current de la gestion d\u2019entreprise auquel se sont attel\u00e9es depuis longtemps les exploitations agricoles, les entreprises industrielles et les institutions financi\u00e8res. Ces frais d\u2019entretien li\u00e9s des biens publics (y compris leur amortissement) sont estim\u00e9s \u00e0 environ 20\u00a0% du budget global.
\n
\nLe probl\u00e8me de la croissance du bilan est exacerb\u00e9 en raison des restrictions impos\u00e9es par la logique du tableau des flux de tr\u00e9sorerie, lesquelles visent \u00e0 emp\u00eacher que les ventes d\u2019actifs soient utilis\u00e9es pour am\u00e9liorer le budget annuel. Si une gestion coh\u00e9rente du bilan s\u2019ajoutait \u00e0 la comptabilit\u00e9 des flux de tr\u00e9sorerie, de telles restrictions ne seraient pas n\u00e9cessaires avec la rigidit\u00e9 qui pr\u00e9vaut actuellement. Le produit des ventes pourrait par exemple contribuer plus largement au financement de nouveaux investissements.
\n
\nEn Suisse, les bilans publics s\u2019\u00e9l\u00e8vent \u00e0 plusieurs centaines de milliards de francs. Avec quelque 370\u00a0milliards de francs, le bilan consolid\u00e9 de la Conf\u00e9d\u00e9ration (hors cantons et communes) est aussi important que le volume total des pr\u00eats accord\u00e9s aux entreprises indig\u00e8nes en Suisse. Il est par ailleurs sup\u00e9rieur au total du capital des trois poids lourds de l\u2019indice SMI que sont Nestl\u00e9, Novartis et Roche (voir illustration).<\/em>
<\/p>\nComparaison du bilan consolid\u00e9 de la Conf\u00e9d\u00e9ration (fin\u00a02019)<\/h3>\n
\n