La crise des ann\u00e9es\u00a02007 \u00e0\u00a02009 a montr\u00e9 que la Suisse ne disposait pas d\u2019un cadre l\u00e9gal ad\u00e9quat pour assainir et liquider des \u00e9tablissements bancaires. Dans son sillage, l\u2019Autorit\u00e9 f\u00e9d\u00e9rale de surveillance des march\u00e9s financiers (Finma) a revu son ordonnance sur l\u2019insolvabilit\u00e9 bancaire (OIB-Finma) et mis en vigueur en novembre\u00a02012 une modification de grande envergure. Toutefois, il s\u2019est vite av\u00e9r\u00e9 que cette ordonnance n\u2019\u00e9tait pas une base juridique suffisante pour justifier des mesures d\u2019assainissement constituant une ing\u00e9rence dans des droits garantis par la Constitution, comme les droits de propri\u00e9t\u00e9 des propri\u00e9taires et des cr\u00e9anciers des banques.
\n
\nDans son message du 4\u00a0novembre\u00a02015 relatif aux lois sur les services financiers et aux \u00e9tablissements financiers, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a donc propos\u00e9 de modifier \u00e9galement les dispositions r\u00e9gissant l\u2019insolvabilit\u00e9 contenues dans la loi sur les banques. Il s\u2019agit en particulier de doter les ing\u00e9rences dans les droits constitutionnels d\u2019une base ayant le rang d\u2019une loi formelle. Le Parlement a toutefois rejet\u00e9 la modification de la loi sur les banques, demandant au Conseil f\u00e9d\u00e9ral de la soumettre \u00e0 une proc\u00e9dure de consultation. Le gouvernement a alors ajout\u00e9 la modification des dispositions relatives \u00e0 l\u2019insolvabilit\u00e9 \u00e0 la r\u00e9vision de la loi sur les banques d\u00e9j\u00e0 en cours pour am\u00e9liorer la garantie des d\u00e9p\u00f4ts bancaires. La proc\u00e9dure de consultation de cette r\u00e9vision s\u2019est achev\u00e9e en juin.
<\/p>\n
\nLa loi pr\u00e9voit aujourd\u2019hui d\u00e9j\u00e0 que la Finma puisse ordonner des mesures d\u2019assainissement s\u2019il existe des raisons s\u00e9rieuses de craindre qu\u2019une banque ne soit surendett\u00e9e ou qu\u2019elle ne souffre de probl\u00e8mes de liquidit\u00e9s importants. La Finma peut lancer une telle proc\u00e9dure lorsqu\u2019il para\u00eet vraisemblable que les mesures de redressement aboutiront ou, du moins, que certains services bancaires pourront \u00eatre maintenus.
\n
\nSi la banque est assainie, la loi pr\u00e9voit actuellement que ses actifs et passifs seront transf\u00e9r\u00e9s \u00e0 une banque relais. Le projet de loi pr\u00e9voit d\u2019ajouter \u00e0 ces mesures la possibilit\u00e9 d\u2019intervenir dans les droits des propri\u00e9taires (en g\u00e9n\u00e9ral les actionnaires) et des cr\u00e9anciers. Le plan d\u2019assainissement homologu\u00e9 par la Finma pourra par exemple ordonner la r\u00e9duction des fonds propres existants ou la cr\u00e9ation de nouveaux fonds propres. Le gendarme des march\u00e9s financiers pourra \u00e9galement exiger la conversion de fonds de tiers en fonds propres ou la r\u00e9duction des engagements de la banque envers ses cr\u00e9anciers (dits \u00ab\u00a0bail-in\u00a0\u00bb). Le projet de loi pr\u00e9voit en outre l\u2019instauration d\u2019un m\u00e9canisme de compensation lorsque de telles mesures de capitalisation sont ordonn\u00e9es, ainsi qu\u2019une modification et une extension du droit de recours contre l\u2019homologation du plan d\u2019assainissement.
\n
\nSi les participants \u00e0 la consultation ont salu\u00e9 le principe de la r\u00e9vision des dispositions relatives \u00e0 l\u2019assainissement des banques, certaines voix critiques ont d\u00e9plor\u00e9 que les modifications soient trop ax\u00e9es sur les banques \u00e9tablies en soci\u00e9t\u00e9s anonymes et restent d\u00e8s lors pas ou peu applicables aux \u00e9tablissements ayant opt\u00e9 pour une autre forme juridique. Il est \u00e9galement apparu que le r\u00e9gime applicable aux cr\u00e9ances des holdings dans une proc\u00e9dure de faillite ouverte contre une banque devait encore \u00eatre affin\u00e9.
<\/p>\n
La crise des ann\u00e9es\u00a02007 \u00e0\u00a02009 a montr\u00e9 que la Suisse ne disposait pas d\u2019un cadre l\u00e9gal ad\u00e9quat pour assainir et liquider des \u00e9tablissements bancaires. Dans son sillage, l\u2019Autorit\u00e9 f\u00e9d\u00e9rale de surveillance des march\u00e9s financiers (Finma) a revu son ordonnance sur l\u2019insolvabilit\u00e9 bancaire (OIB-Finma) et mis en vigueur en novembre\u00a02012 une modification de grande envergure. 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Le Secr\u00e9tariat d\u2019\u00c9tat aux questions financi\u00e8res internationales analyse actuellement les r\u00e9ponses des milieux financiers et politiques \u00e0 la proc\u00e9dure de consultation achev\u00e9e en juin. 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\nLa protection des d\u00e9posants a \u00e9t\u00e9 renforc\u00e9e par l\u2019adoption de mesures d\u2019urgence au plus fort de la crise financi\u00e8re, puis transpos\u00e9e dans la loi en\u00a02011. Dans le syst\u00e8me actuel, les d\u00e9p\u00f4ts font l\u2019objet d\u2019un traitement privil\u00e9gi\u00e9 jusqu\u2019\u00e0 un montant de 100\u00a0000\u00a0francs par client[1]<\/a>, en cas de faillite ou lorsque la Finma prend des mesures de protection contre une banque. Ces dispositions visent d\u2019une part \u00e0 prot\u00e9ger l\u2019\u00e9pargne et d\u2019autre part \u00e0 renforcer la confiance dans les banques, dans le but d\u2019\u00e9viter une panique bancaire (\u00ab\u00a0bank run\u00a0\u00bb), c\u2019est-\u00e0-dire un retrait massif des fonds d\u00e9pos\u00e9s.
\n
\nLe m\u00e9canisme d\u2019indemnisation des clients en cas de crise pr\u00e9voit diff\u00e9rents cas de figure\u00a0: si la banque d\u00e9faillante dispose de suffisamment de liquidit\u00e9s, les d\u00e9p\u00f4ts privil\u00e9gi\u00e9s sont imm\u00e9diatement vers\u00e9s \u00e0 partir de ces liquidit\u00e9s, \u00e0 concurrence du montant maximal garanti, et ce en dehors de la proc\u00e9dure de liquidation ordinaire. Si ces liquidit\u00e9s ne permettent pas de couvrir l\u2019ensemble des pr\u00e9tentions, la garantie des d\u00e9p\u00f4ts s\u2019applique aux avoirs d\u00e9tenus aupr\u00e8s de succursales suisses jusqu\u2019au plafond \u00e9tabli. Cette garantie est confi\u00e9e \u00e0 l\u2019association Esisuisse et financ\u00e9e par les contributions des banques, pr\u00e9lev\u00e9es en cas de n\u00e9cessit\u00e9 conform\u00e9ment aux normes d\u2019autor\u00e9gulation. Ce syst\u00e8me permet de verser les d\u00e9p\u00f4ts garantis aux clients dans les meilleurs d\u00e9lais. Il a fait ses preuves dans la pratique et son principe n\u2019est pas remis en cause par la r\u00e9vision de la loi sur les banques, m\u00eame s\u2019il est pr\u00e9vu d\u2019y apporter des am\u00e9liorations ponctuelles dans trois domaines.
\n
\nPremi\u00e8rement, le projet de loi pr\u00e9voit l\u2019adoption de nouveaux d\u00e9lais pour le versement des fonds issus de la garantie des d\u00e9p\u00f4ts, ce qui augmentera la cr\u00e9dibilit\u00e9 de ce m\u00e9canisme\u00a0: le versement des d\u00e9p\u00f4ts garantis au liquidateur de la faillite devra se faire dans les sept jours (contre vingt actuellement) \u00e0 compter de l\u2019ordre de faillite ou de l\u2019adoption d\u2019une mesure de protection. Le liquidateur disposera du m\u00eame d\u00e9lai pour verser ces d\u00e9p\u00f4ts aux clients de la banque[2]<\/a>. Les \u00e9tablissements bancaires seront tenus d\u2019effectuer des pr\u00e9paratifs pour que ces d\u00e9lais puissent \u00eatre tenus.
<\/p>\nPr\u00e9financement de la garantie des d\u00e9p\u00f4ts<\/h2>\n
\nLa r\u00e9vision porte \u00e9galement sur le mode de financement de la garantie des d\u00e9p\u00f4ts. Actuellement, les banques sont simplement contraintes de d\u00e9tenir des liquidit\u00e9s suppl\u00e9mentaires \u00e0 hauteur de la moiti\u00e9 des contributions auxquelles elles sont tenues envers le m\u00e9canisme de garantie. Le probl\u00e8me de ce syst\u00e8me est qu\u2019elles ne mettent \u00e0 disposition les fonds n\u00e9cessaires au versement des d\u00e9p\u00f4ts qu\u2019au moment o\u00f9 la garantie est mise en \u0153uvre. Il s\u2019agit donc d\u2019un r\u00e9gime de financement ex post dont le danger est d\u2019avoir des effets procycliques, car le versement des contributions dues peut aggraver la situation des banques fournissant les fonds et provoquer des probl\u00e8mes suppl\u00e9mentaires, en particulier en cas de crise syst\u00e9mique. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral propose donc de remplacer l\u2019obligation de d\u00e9tenir des liquidit\u00e9s suppl\u00e9mentaires. Les banques devront \u00e0 l\u2019avenir conserver en permanence, aupr\u00e8s d\u2019un sous-d\u00e9positaire s\u00fbr, des titres de haute qualit\u00e9 ais\u00e9ment r\u00e9alisables ou des esp\u00e8ces en francs suisses d\u2019un montant correspondant \u00e0 la moiti\u00e9 des contributions auxquelles elles sont tenues. Elles auront \u00e9galement la possibilit\u00e9 d\u2019accorder \u00e0 l\u2019organisme de garantie des pr\u00eats en esp\u00e8ces, une option int\u00e9ressante surtout pour des \u00e9tablissements de petite taille. Ces nouvelles dispositions visent \u00e0 renforcer le syst\u00e8me gr\u00e2ce \u00e0 un m\u00e9canisme ex ante, qui pr\u00e9sente notamment l\u2019avantage que toute banque utilisant la garantie des d\u00e9p\u00f4ts y aura pr\u00e9alablement apport\u00e9 sa contribution, ce qui accro\u00eetra l\u2019\u00e9galit\u00e9 de traitement des \u00e9tablissements bancaires.
\n
\nLa troisi\u00e8me nouveaut\u00e9 consiste \u00e0 fixer l\u2019engagement maximal du syst\u00e8me bancaire envers la garantie des d\u00e9p\u00f4ts \u00e0 1,6\u00a0% du total des d\u00e9p\u00f4ts garantis. Cet engagement est aujourd\u2019hui plafonn\u00e9 \u00e0 6\u00a0milliards de francs. Cette limite sera ainsi relev\u00e9e pour atteindre environ 7,2\u00a0milliards (sur la base de la situation actuelle) et pourra fluctuer au gr\u00e9 de l\u2019\u00e9volution des montants garantis.
\n
\nLa proc\u00e9dure de consultation a montr\u00e9 que si les modifications relatives \u00e0 la garantie des d\u00e9p\u00f4ts ont \u00e9t\u00e9 bien accueillies, le secteur bancaire s\u2019oppose toutefois \u00e0 ce qu\u2019elles se traduisent par un accroissement des exigences en mati\u00e8re de fonds propres et de liquidit\u00e9s. En outre, il s\u2019agit encore, dans le cas des banques d\u2019importance syst\u00e9mique, de trouver la bonne mesure entre la planification en cas d\u2019urgence et les nouveaux pr\u00e9paratifs que la loi exige d\u2019elles.
<\/p>\nVers une s\u00e9paration claire des titres<\/h2>\n
\nLes modifications des dispositions relatives \u00e0 l\u2019insolvabilit\u00e9 des banques et \u00e0 la garantie des d\u00e9p\u00f4ts ne sont pas les seules nouveaut\u00e9s de la r\u00e9vision\u00a0: les normes de s\u00e9gr\u00e9gation seront elles aussi durcies concernant les titres pour que les d\u00e9positaires puissent garantir aux clients la possibilit\u00e9 d\u2019y acc\u00e9der en cas de liquidation.
\n
\nLes valeurs mobili\u00e8res acquises par un investisseur ne sont g\u00e9n\u00e9ralement plus gard\u00e9es par lui-m\u00eame, mais transmises et conserv\u00e9es sous forme de titres interm\u00e9di\u00e9s. Elles ne sont donc plus \u00e9chang\u00e9es physiquement, mais vir\u00e9es par voie \u00e9lectronique sur les comptes de titres du d\u00e9positaire. En Suisse, la cha\u00eene de garde des titres n\u00e9goci\u00e9s dans le pays se compose normalement de deux ou trois d\u00e9positaires, de sorte que le d\u00e9positaire principal (par exemple une banque) ne conserve pas les valeurs, mais les remet \u00e0 un autre d\u00e9positaire. Le droit en vigueur n\u2019exige pas des d\u00e9positaires qu\u2019ils d\u00e9tiennent s\u00e9par\u00e9ment leurs titres et ceux de leurs clients.
\n
\nDe nombreux d\u00e9positaires principaux appliquent aujourd\u2019hui d\u00e9j\u00e0 ce r\u00e9gime de s\u00e9gr\u00e9gation de leur propre gr\u00e9, r\u00e9gime \u00e9galement applicable aux d\u00e9positaires centraux[3]<\/a> en vertu de la loi sur l\u2019infrastructure des march\u00e9s financiers. Il n\u2019en reste pas moins que la s\u00e9gr\u00e9gation n\u2019est pas garantie sur toute la cha\u00eene de garde ni sur une cha\u00eene qui se prolonge \u00e0 l\u2019\u00e9tranger, ce qui rend difficile, voire impossible, la distraction des titres d\u2019un client lors d\u2019une faillite. Le projet de r\u00e9vision comble cette lacune et accro\u00eet les obligations d\u2019informer pour les d\u00e9positaires, afin que ceux-ci signalent \u00e0 leurs clients les risques li\u00e9s \u00e0 la garde des titres. Il est impossible pour l\u2019heure de chiffrer les charges suppl\u00e9mentaires que cette disposition occasionnera aux \u00e9tablissements bancaires\u00a0; celles-ci seront toutefois raisonnables eu \u00e9gard \u00e0 la protection accrue conf\u00e9r\u00e9e aux clients.
\n
\nLes participants \u00e0 la consultation ont \u00e9galement salu\u00e9 l\u2019obligation de d\u00e9tenir s\u00e9par\u00e9ment les avoirs des clients, qui s\u2019av\u00e8re conforme \u00e0 la pratique et aux normes internationales. La principale critique \u00e9tait li\u00e9e aux devoirs d\u2019information. Le Secr\u00e9tariat d\u2019\u00c9tat aux questions financi\u00e8res internationales (SFI) analyse actuellement les r\u00e9ponses \u00e0 la consultation et reverra les dispositions l\u00e9gales en cons\u00e9quence. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral adoptera probablement son message relatif \u00e0 la r\u00e9vision de la loi sur les banques au printemps\u00a02020.<\/p>\n