{"id":134788,"date":"2019-06-24T10:30:46","date_gmt":"2019-06-24T10:30:46","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2019\/06\/schuler-aeschlimann-07-2019fr\/"},"modified":"2023-08-24T00:04:57","modified_gmt":"2023-08-23T22:04:57","slug":"schuler-aeschlimann-07-2019fr","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2019\/06\/schuler-aeschlimann-07-2019fr\/","title":{"rendered":"Faut-il adapter le frein \u00e0 l\u2019endettement de la Conf\u00e9d\u00e9ration&nbsp;?"},"content":{"rendered":"<p>Dans les ann\u00e9es\u00a01990, les finances de la Conf\u00e9d\u00e9ration ont bascul\u00e9 en raison de la longue p\u00e9riode de stagnation \u00e9conomique. En l\u2019espace de quelques ann\u00e9es, des milliards de d\u00e9ficits ont fortement gonfl\u00e9 l\u2019endettement, encore accru par le refinancement des caisses de retraite de la Conf\u00e9d\u00e9ration et des entreprises f\u00e9d\u00e9rales. Le frein \u00e0 l\u2019endettement a \u00e9t\u00e9 introduit lorsque les d\u00e9ficits ont \u00e9t\u00e9 largement \u00e9limin\u00e9s. La base l\u00e9gale, fond\u00e9e sur l\u2019article\u00a0126 de la Constitution f\u00e9d\u00e9rale, a \u00e9t\u00e9 largement accept\u00e9e par le peuple en\u00a02001. La nouvelle r\u00e8gle fiscale a \u00e9t\u00e9 appliqu\u00e9e pour la premi\u00e8re fois au budget\u00a02003.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nLors de l\u2019\u00e9tablissement du budget, le frein \u00e0 l\u2019endettement limite les d\u00e9penses de la Conf\u00e9d\u00e9ration au niveau des recettes dites \u00ab\u00a0structurelles\u00a0\u00bb, c\u2019est-\u00e0-dire corrig\u00e9es des effets conjoncturels. Cela permet une \u00e9volution constante des d\u00e9penses et emp\u00eache une politique par \u00e0-coups. Parall\u00e8lement, la politique budg\u00e9taire devient anticyclique\u00a0: si la conjoncture est mauvaise, le frein \u00e0 l\u2019endettement autorise le d\u00e9ficit\u00a0; si elle est bonne, des b\u00e9n\u00e9fices doivent \u00eatre r\u00e9alis\u00e9s. De cette fa\u00e7on, le budget f\u00e9d\u00e9ral est \u00e9quilibr\u00e9 \u00e0 moyen terme, c\u2019est-\u00e0-dire sur un cycle conjoncturel complet.&#13;<\/p>\n<h2>Causes du recul de la dette<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nEn pratique, le budget f\u00e9d\u00e9ral n\u2019a cess\u00e9 d\u2019afficher des exc\u00e9dents structurels depuis\u00a02006. La cible minimale du frein \u00e0 l\u2019endettement \u2013\u00a0\u00e0 savoir que les d\u00e9ficits et les exc\u00e9dents se compensent sur un cycle conjoncturel\u00a0\u2013 a donc \u00e9t\u00e9 d\u00e9pass\u00e9e, comme le montre le compte de compensation (voir <em>encadr\u00e9<\/em>)\u00a0: fin\u00a02018, ce dernier affichait un solde positif de 27,5\u00a0milliards de francs. Parall\u00e8lement, la croissance du compte de compensation se refl\u00e8te dans la diminution de l\u2019endettement\u00a0: si les dettes brutes s\u2019\u00e9levaient encore \u00e0 124\u00a0milliards l\u2019ann\u00e9e de l\u2019introduction du frein \u00e0 l\u2019endettement, elles ont pu \u00eatre r\u00e9duites \u00e0 tout juste 100\u00a0milliards jusqu\u2019en\u00a02018 (voir <em>illustration\u00a0<\/em><em>1<\/em>). \u00c9tant donn\u00e9 la croissance \u00e9conomique enregistr\u00e9e au cours de la m\u00eame p\u00e9riode, le taux d\u2019endettement est pass\u00e9 de 25,7\u00a0\u00e0 14,4\u00a0%. Il \u00e9tait encore de 10,8\u00a0% en\u00a01990, avant l\u2019augmentation de la dette des ann\u00e9es\u00a01990.&#13;<\/p>\n<h3 class=\"text__graphic-title\">Ill. 1. \u00c9volution des dettes brutes, du taux d\u2019endettement et du compte de compensation de la Conf\u00e9d\u00e9ration (1990\u20132018)<\/h3>\n<p>&#13;<br \/>\n<div class='chart chart--normal' id='aeschlimann0719_fr_1'>\n\n<\/div>\n\n<script>\n$(function () {\n    $('#aeschlimann0719_fr_1').highcharts({\n     chart: {\n        zoomType: 'xy'\n    },\n    title: {\n        text: ''\n    },\n   \n    xAxis: [{\n        categories: ['1990', '1991', '1992', '1993', '1994', '1995', '1996', '1997', '1998', '1999', '2000', '2001', '2002', '2003', '2004', '2005', '2006', '2007', '2008', '2009', '2010', '2011', '2012', '2013', '2014', '2015', '2016', '2017', '2018'],\n        crosshair: true\n    }],\n    yAxis: [{ \/\/ Primary yAxis\n      min: 0, \n        labels: {\n            format: '{value} ',\n            style: {\n                color: \"#a5c4d2\"\n            }\n        },\n        title: {\n            text: '% du PIB',\n            style: {\n                 color: \"#a5c4d2\"\n            }\n        }\n    }, { \/\/ Secondary yAxis\n        title: {\n            text: 'Milliards de francs',\n            style: {\n                 color: \"#d1815f\"\n            }\n        },\n        labels: {\n            format: '{value}',\n            style: {\n                color: \"#d1815f\"\n            }\n        },\n        opposite: true\n    }],\n    tooltip: {\n        shared: true\n    },\n    legend: {\n        \n        reversed: true\n    },\n    \n    series: [ {\n        name: 'Dettes brutes (\u00e9chelle de droite)',\n        type: 'column',\n        yAxis: 1,\n        data: [38.509,43.915,55.297,67.520,75.714,82.152,88.418,97.050,109.620,102.254,108.110,106.812,122.366,123.711,126.685,130.339,123.593,120.978,121.771,110.924,110.561,110.516,112.406,111.638,108.797,103.805,104.192,105.242,99.407],\n        tooltip: {\n            valueSuffix: ' milliards de francs'\n        },\n         color: \"#d1815f\"\n\n    }, {\n        name: '\u00c9tat du compte de compensation (\u00e9chelle de droite)',\n        type: 'column',\n        yAxis: 1,\n        data: [null,null,null,null,null,null,null,null,null,null,null,null,null,null,1.782,3.558,null,2.616,8.827,12.645,15.614,17.811,19.394,21.180,21.439,24.520,21.634,24.892,27.463],\n        tooltip: {\n            valueSuffix: ' milliards de francs'\n        },\n         color: \"#c74d70\"\n\n    },\n{\n        name: 'Taux brut d\u2019endettement (\u00e9chelle de gauche)',\n        type: 'spline',\n        data: [10.8, 11.8, 14.5, 17.3, 19.0, 20.3, 21.7, 23.3, 25.6, 23.5, 23.6, 22.7, 26.1, 26.1, 25.9, 25.7, 23.0, 21.1, 20.3, 18.8, 18.2, 17.8, 17.9, 17.5, 16.7, 15.9, 15.8, 15.7, 14.4],\n         color: \"#a5c4d2\",\n        tooltip: {\n            valueSuffix: ' % du PIB'\n        }\n    }]\n});\n});\n\n\n\n<\/script>\n&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\n<span class=\"text__quelle--ground\">Source\u00a0: AFF \/ La Vie \u00e9conomique<\/span>&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nDans l\u2019ensemble, l\u2019\u00e9tat actuel du compte de compensation se subdivise en trois composantes, qui indiquent les causes des exc\u00e9dents et du recul de la dette.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nPremi\u00e8rement, les \u00ab\u00a0exc\u00e9dents structurels budg\u00e9tis\u00e9s\u00a0\u00bb proviennent des petits exc\u00e9dents d\u00e9j\u00e0 pr\u00e9vus lors de l\u2019\u00e9tablissement du budget. Ces exc\u00e9dents ont totalis\u00e9 1,4\u00a0milliard de francs jusqu\u2019en\u00a02018.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nDeuxi\u00e8mement, les \u00ab\u00a0erreurs d\u2019estimation des recettes\u00a0\u00bb se sont \u00e9lev\u00e9es \u00e0 15,8\u00a0milliards de francs jusqu\u2019en\u00a02018. Cette composante a vu le jour parce que les recettes effectives ont \u00e9t\u00e9 en moyenne sup\u00e9rieures aux recettes budg\u00e9tis\u00e9es depuis\u00a02007. Ces recettes exc\u00e9dentaires peuvent \u00eatre presque enti\u00e8rement attribu\u00e9es \u00e0 l\u2019imp\u00f4t anticip\u00e9 (14,1\u00a0milliards). En moyenne (2007\u20132018), les erreurs d\u2019estimation des recettes s\u2019\u00e9l\u00e8vent \u00e0 2,4\u00a0% des recettes budg\u00e9tis\u00e9es par ann\u00e9e. Les erreurs de pr\u00e9vision concernant les autres recettes et la conjoncture se compensent avec le temps. Le probl\u00e8me des erreurs de pr\u00e9vision a \u00e9t\u00e9 reconnu\u00a0: pour \u00e9liminer les fautes d\u2019estimation syst\u00e9matiques, l\u2019imp\u00f4t anticip\u00e9 est budg\u00e9tis\u00e9 depuis\u00a02012 sur la base d\u2019une tendance statistique. Sans erreur d\u2019estimation sur l\u2019imp\u00f4t anticip\u00e9, l\u2019\u00e9cart annuel moyen n\u2019est plus que de 0,3\u00a0%.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nLa \u00ab\u00a0surestimation des d\u00e9penses\u00a0\u00bb constitue la troisi\u00e8me explication de l\u2019\u00e9tat positif du compte de compensation. Des soldes de cr\u00e9dits (soit l\u2019\u00e9cart entre les d\u00e9penses budg\u00e9tis\u00e9es et les d\u00e9penses r\u00e9elles) apparaissent en effet syst\u00e9matiquement du c\u00f4t\u00e9 des d\u00e9penses. Les unit\u00e9s administratives de la Conf\u00e9d\u00e9ration ont tendance \u00e0 budg\u00e9tiser prudemment, car les cr\u00e9dits accord\u00e9s par le Parlement ne peuvent pas \u00eatre d\u00e9pass\u00e9s. Entre\u00a02007 et\u00a02018, la surestimation des d\u00e9penses s\u2019est \u00e9lev\u00e9e en moyenne annuelle \u00e0 1,8\u00a0% des d\u00e9penses budg\u00e9tis\u00e9es. Il en est r\u00e9sult\u00e9 jusqu\u2019en\u00a02018 un exc\u00e9dent total de\u00a010,8\u00a0milliards de francs dans le compte de compensation. En additionnant ces trois composantes, on atteint un solde positif de 27,5\u00a0milliards en\u00a02018.&#13;<\/p>\n<h2>Modifier le frein \u00e0 l\u2019endettement\u00a0?<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nDans le contexte de la r\u00e9duction de la dette, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a charg\u00e9 en\u00a02016 le D\u00e9partement f\u00e9d\u00e9ral des finances (DFF) de plusieurs mandats afin d\u2019examiner une \u00e9ventuelle modification du frein \u00e0 l\u2019endettement. Une modification au niveau de la loi permettrait de reporter une partie des exc\u00e9dents structurels enregistr\u00e9s \u00e0 la fin d\u2019un exercice dans les budgets suivants plut\u00f4t que de les cr\u00e9diter au compte de compensation. La marge de man\u0153uvre suppl\u00e9mentaire ainsi d\u00e9gag\u00e9e pourrait \u00eatre affect\u00e9e soit \u00e0 augmenter certaines d\u00e9penses, soit \u00e0 compenser des recettes plus faibles.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nSur mandat du Conseil f\u00e9d\u00e9ral, le DFF a mis sur pied en\u00a02017 un groupe d\u2019experts externe charg\u00e9 d\u2019\u00e9valuer une modification du frein \u00e0 l\u2019endettement du point de vue \u00e9conomique et d\u2019\u00e9mettre des recommandations. L\u2019attention se concentrait alors sur les soldes de cr\u00e9dits r\u00e9alis\u00e9s syst\u00e9matiquement du c\u00f4t\u00e9 des d\u00e9penses budg\u00e9tis\u00e9es. Dans son expertise de\u00a02017<a href=\"#footnote_1\" id=\"footnote-anchor_1\" class=\"inline-footnote__anchor\">[1]<\/a>, le groupe d\u2019experts postulait que ces soldes devraient d\u00e9sormais diminuer. D\u2019une part, dans le compte de financement, les plus-values exc\u00e9dant la valeur nominale d\u2019un emprunt (dites \u00ab\u00a0agios\u00a0\u00bb) sont ventil\u00e9es depuis\u00a02017 sur toute la dur\u00e9e de l\u2019emprunt, si bien que les soldes de cr\u00e9dits concomitants de 270\u00a0millions de francs en moyenne annuelle (2007\u20132016) ne se produisent plus. D\u2019autre part, le nouveau mod\u00e8le de gestion de l\u2019administration f\u00e9d\u00e9rale (NMG) adopt\u00e9 en\u00a02017 a introduit des enveloppes budg\u00e9taires pour les unit\u00e9s administratives. Les soldes de cr\u00e9dits devraient ainsi diminuer dans le domaine propre des unit\u00e9s, car les budgets peuvent d\u00e9sormais \u00eatre \u00e9puis\u00e9s plus facilement et les incitations \u00e0 constituer des r\u00e9serves sont moindres.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nDans l\u2019ensemble, le groupe d\u2019experts est parvenu \u00e0 la conclusion qu\u2019une nouvelle r\u00e9duction de la dette pouvait \u00eatre parfaitement souhaitable. \u00c0 l\u2019heure actuelle, le besoin de financement de la Conf\u00e9d\u00e9ration est suffisamment couvert par les recettes fiscales. En outre, les soldes de cr\u00e9dits sont plut\u00f4t le signe que les charges fiscales et les taxes sont plus fortes que n\u00e9cessaire. Si, contre toute attente, d\u2019importants soldes de cr\u00e9dits devaient persister, les experts recommandent d\u2019examiner une adaptation du frein \u00e0 l\u2019endettement en relation avec une r\u00e9duction des imp\u00f4ts.&#13;<\/p>\n<h2>\u00c9volution future des r\u00e9sultats structurels des comptes<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nL\u2019Administration f\u00e9d\u00e9rale des finances (AFF) part du principe que les surestimations et sous-estimations des recettes s\u2019\u00e9quilibreront \u00e0 l\u2019avenir. Depuis l\u2019introduction de la nouvelle m\u00e9thode d\u2019estimation de l\u2019imp\u00f4t anticip\u00e9 \u00e0 partir du budget\u00a02012, les recettes de la Conf\u00e9d\u00e9ration n\u2019ont plus \u00e9t\u00e9 sous-estim\u00e9es que de 0,5\u00a0% au total. Certains soldes de cr\u00e9dits pourraient cependant encore appara\u00eetre du c\u00f4t\u00e9 des d\u00e9penses, ce qui entra\u00eenera une nouvelle r\u00e9duction de la dette.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nC\u2019est pour cette raison que le montant des futurs soldes de cr\u00e9dits est particuli\u00e8rement int\u00e9ressant. Pour l\u2019\u00e9valuer, les soldes de cr\u00e9dits des ann\u00e9es pr\u00e9c\u00e9dentes ont \u00e9t\u00e9 corrig\u00e9s des agios, ceux-ci n\u2019entra\u00eenant plus de soldes notables depuis\u00a02017. En outre, les \u00e9carts budg\u00e9taires ont \u00e9t\u00e9 retranch\u00e9s des d\u00e9penses li\u00e9es directement aux recettes puisqu\u2019ils s\u2019\u00e9quilibrent \u00e0 terme avec les recettes. Ces d\u00e9penses li\u00e9es sont par exemple les parts des cantons et de l\u2019AVS\/AI aux recettes f\u00e9d\u00e9rales, ainsi que les r\u00e9trocessions des taxes incitatives \u00e0 l\u2019\u00e9conomie et \u00e0 la population.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nAinsi calcul\u00e9s, les soldes de cr\u00e9dits se sont en moyenne \u00e9lev\u00e9s \u00e0 1,7\u00a0% ou 1,1\u00a0milliard de francs par an au cours de la p\u00e9riode 2007\u20132018. Ils varient toutefois fortement d\u2019une ann\u00e9e \u00e0 l\u2019autre (voir <em>illustration<\/em><em>\u00a02<\/em>). Les \u00e9carts les plus frappants remontent souvent \u00e0 des cas isol\u00e9s d\u2019une certaine ampleur. Ainsi, les d\u00e9penses d\u2019armement ont donn\u00e9 lieu \u00e0 des soldes de cr\u00e9dits \u00e9lev\u00e9s en\u00a02010 et\u00a02014. Ces trois derni\u00e8res ann\u00e9es, les soldes de cr\u00e9dits ont tourn\u00e9 autour des 800\u00a0millions par an, soit 1,2\u00a0% des d\u00e9penses budg\u00e9tis\u00e9es. Il est encore trop t\u00f4t pour savoir si les soldes de cr\u00e9dits survenant dans le domaine propre des unit\u00e9s administratives s\u2019av\u00e9reront plus faibles du fait de l\u2019introduction des enveloppes budg\u00e9taires en\u00a02017.&#13;<\/p>\n<h3 class=\"text__graphic-title\">Ill. 2. \u00c9volution des soldes de cr\u00e9dit de la Conf\u00e9d\u00e9ration (2007\u20132018)<\/h3>\n<p>&#13;<br \/>\n<div class='chart chart--normal' id='aeschlimann0719_fr_2'>\n\n<\/div>\n\n<script>\n$(function () {\n    $('#aeschlimann0719_fr_2').highcharts({\n       chart: {\n       \n    },\n    title: {\n        text: ''\n    },\n    yAxis: { \n    title: {\n            text: '',\n           \n        },\n         labels: {\n            format: '{value}%',\n            \n    },\n     },  \n    xAxis: {\n        categories: ['2007', '2008', '2009', '2010', '2011', '2012', '2013', '2014', '2015', '2016', '2017', '2018'],\n      \n    },\n    credits: {\n        enabled: false\n    },\n    series: [{\n        name: 'Soldes de cr\u00e9dits (sans agios ni parts de tiers aux recettes)',\n                type: 'column',\n        data: [-3.0,-1.8,-1.0,-2.7,-1.1,-2.0,-1.5,-2.3,-1.7,-1.0,-1.3,-1.2],\n         tooltip: {\n            valueSuffix: '%'\n        },\n    },{\n        name: 'Solde de cr\u00e9dit moyen (2007\u20132018)',\n                type: 'line',\n        data: [-1.7,-1.7,-1.7,-1.7,-1.7,-1.7,-1.7,-1.7,-1.7,-1.7,-1.7,-1.7],\n         tooltip: {\n            valueSuffix: '%'\n        },\n    }, ]\n});\n});\n\n\n\n<\/script>\n&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\n<span class=\"text__quelle--ground\">Source\u00a0: AFF \/ La Vie \u00e9conomique<\/span>&#13;<\/p>\n<h2>Avantages d\u2019une nouvelle r\u00e9duction de la dette<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nNi le volume id\u00e9al de l\u2019endettement ni les avantages et inconv\u00e9nients d\u2019une nouvelle r\u00e9duction de la dette ne peuvent \u00eatre d\u00e9termin\u00e9s exactement de mani\u00e8re scientifique. M\u00eame s\u2019il est impossible de calculer l\u2019\u00e9volution optimale de la dette, la r\u00e9duire pr\u00e9sente des avantages ind\u00e9niables\u00a0: on renforce la r\u00e9sistance de la Suisse face aux crises \u00e9conomiques et financi\u00e8res tout en am\u00e9liorant le contexte dans lequel il faudra ma\u00eetriser les charges croissantes li\u00e9es \u00e0 la d\u00e9mographie (pr\u00e9voyance-vieillesse, par exemple). Parall\u00e8lement, la r\u00e9duction de la dette accro\u00eet la marge de man\u0153uvre de la politique budg\u00e9taire en abaissant le co\u00fbt des int\u00e9r\u00eats. Faisant suite \u00e0 la baisse des taux et \u00e0 la r\u00e9duction de la dette, les int\u00e9r\u00eats pay\u00e9s sont pass\u00e9s de 3,8\u00a0milliards \u00e0 1,2\u00a0milliard de francs entre\u00a02007 et\u00a02018, ce qui a permis d\u2019effectuer des d\u00e9penses dans d\u2019autres domaines \u00e0 hauteur du montant gagn\u00e9.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nLes d\u00e9penses de la Conf\u00e9d\u00e9ration pour la formation et la recherche ainsi que pour les infrastructures des transports ont d\u2019ailleurs fortement augment\u00e9 ces derni\u00e8res ann\u00e9es. En\u00a02018, elles ont repr\u00e9sent\u00e9 respectivement 55\u00a0% et 41\u00a0% de plus qu\u2019en\u00a02007, alors que la performance \u00e9conomique nominale de la Suisse n\u2019a progress\u00e9 que de 20\u00a0%. Les tr\u00e8s bonnes notes obtenues dans les classements internationaux par nos hautes \u00e9coles et nos infrastructures des transports indiquent que la marge de man\u0153uvre financi\u00e8re a \u00e9t\u00e9 bien exploit\u00e9e. Il serait dommageable que les investissements n\u00e9cessaires dans la formation et les infrastructures ne puissent pas \u00eatre effectu\u00e9s \u00e0 cause d\u2019un d\u00e9sendettement. Mais la Suisse est ici hors de cause.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nLes recettes fiscales actuelles permettent \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration de couvrir suffisamment ses d\u00e9penses courantes, ses investissements et la croissance de groupes de t\u00e2ches prioritaires. Dans ces circonstances, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral s\u2019est prononc\u00e9 contre une adaptation du frein \u00e0 l\u2019endettement lors de sa s\u00e9ance du 22\u00a0mai\u00a02019. Les soldes de cr\u00e9dits continueront donc \u00e0 \u00eatre affect\u00e9s \u00e0 la r\u00e9duction de la dette.<\/p>\n<ol class=\"footnote\"><li id=\"footnote_1\" class=\"footnote--item\">Voir l\u2019\u00ab\u00a0<a href=\"https:\/\/www.newsd.admin.ch\/newsd\/message\/attachments\/49484.pdf\">Expertise sur la n\u00e9cessit\u00e9 de compl\u00e9ter le frein \u00e0 l\u2019endettement<\/a>\u00a0\u00bb du groupe d\u2019experts sur le frein \u00e0 l\u2019endettement du 28\u00a0ao\u00fbt\u00a02017 sur admin.ch.&nbsp;<a href=\"#footnote-anchor_1\" class=\"inline-footnote__anchor hidden-print\">[<span class=\"icon-arrow-up\"><\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Dans les ann\u00e9es\u00a01990, les finances de la Conf\u00e9d\u00e9ration ont bascul\u00e9 en raison de la longue p\u00e9riode de stagnation \u00e9conomique. En l\u2019espace de quelques ann\u00e9es, des milliards de d\u00e9ficits ont fortement gonfl\u00e9 l\u2019endettement, encore accru par le refinancement des caisses de retraite de la Conf\u00e9d\u00e9ration et des entreprises f\u00e9d\u00e9rales. 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