{"id":134840,"date":"2019-06-24T10:30:07","date_gmt":"2019-06-24T08:30:07","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2019\/06\/lengwiler-07-2019fr\/"},"modified":"2023-08-24T00:04:54","modified_gmt":"2023-08-23T22:04:54","slug":"lengwiler-07-2019fr","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2019\/06\/lengwiler-07-2019fr\/","title":{"rendered":"Justice am\u00e9ricaine et banques suisses : quel a \u00e9t\u00e9 le prix de l\u2019indulgence ?"},"content":{"rendered":"

Le secret bancaire suisse appartient d\u00e9sormais au pass\u00e9[1]<\/a>. Il \u00e9tait entour\u00e9 d\u2019une aura quasi mystique. R\u00e9put\u00e9e irr\u00e9ductible, cette version helv\u00e9tique de Fort Knox symbolisait l\u2019image si souvent mise en sc\u00e8ne par Hollywood d\u2019une nation rebelle et souveraine offrant un havre aux capitaux du monde entier. Pour Konrad Hummler, le patron haut en couleur de la banque Wegelin, le secret bancaire avait m\u00eame une connotation humanitaire\u00a0: \u00ab\u00a0La fuite de capitaux est un acte de l\u00e9gitime d\u00e9fense. Le secret bancaire est une forme de droit d\u2019asile. Nous offrons un refuge aux capitaux de pr\u00e9voyance des Europ\u00e9ens.\u00a0\u00bb[2]<\/a>
\n
\n\u00c0 l\u2019inverse, le banquier priv\u00e9 zurichois Hans J. B\u00e4r exprime dans ses m\u00e9moires un avis bien plus critique sur le secret bancaire\u00a0: il le qualifie d\u2019\u00ab\u00a0instrument d\u00e9fensif\u00a0\u00bb, qui a mis la Suisse \u00e0 l\u2019abri de la concurrence et l\u2019a engraiss\u00e9e, tout en la rendant impotente[3]<\/a>. <\/p>\n

La liste noire de l\u2019OCDE<\/h2>\n


\nLe secret bancaire a toujours \u00e9t\u00e9 sous pression. En r\u00e9action \u00e0 un litige avec les autorit\u00e9s fran\u00e7aises dans les ann\u00e9es\u00a01930, une disposition a \u00e9t\u00e9 int\u00e9gr\u00e9e dans la loi sur les banques, rendant les employ\u00e9s de banque qui d\u00e9voilent des secrets professionnels passibles d\u2019une peine de prison[4]<\/a>. Cet article a conf\u00e9r\u00e9 une fiabilit\u00e9 extr\u00eame au secret bancaire.
\n
\nDes autorit\u00e9s \u00e9trang\u00e8res ont depuis lors inlassablement tent\u00e9 d\u2019obtenir la lev\u00e9e du secret bancaire helv\u00e9tique et les pressions ont redoubl\u00e9 apr\u00e8s la crise financi\u00e8re de\u00a02008, \u00e9poque \u00e0 laquelle l\u2019Organisation de coop\u00e9ration et de d\u00e9veloppement \u00e9conomiques (OCDE) a adopt\u00e9 une strat\u00e9gie de d\u00e9nonciation publique (\u00ab\u00a0public shaming\u00a0\u00bb). Elle a ainsi qualifi\u00e9 plusieurs juridictions, dont la Suisse, de \u00ab\u00a0paradis fiscaux\u00a0\u00bb, et les a plac\u00e9es sur deux listes, une noire et une grise. C\u2019est dans ce contexte qu\u2019il faut situer les propos de l\u2019ancien ministre des Finances Hans-Rudolf Merz\u00a0: \u00ab\u00a0\u00c0 ceux qui s\u2019attaquent au secret bancaire suisse, je ne peux qu\u2019affirmer que vous vous y casserez les dents\u00a0! Il n\u2019est simplement pas n\u00e9gociable.\u00a0\u00bb[5]<\/a> <\/p>\n

La carotte et le b\u00e2ton<\/h2>\n


\nLe conflit avec l\u2019OCDE a donn\u00e9 lieu \u00e0 des joutes rh\u00e9toriques parfois amusantes. Il suffit de se souvenir des d\u00e9clarations de Peer Steinbr\u00fcck, alors ministre allemand des Finances, qui proposait de manier non seulement la carotte, mais aussi le b\u00e2ton[6]<\/a>, avant de comparer la Suisse \u00e0 des Indiens sur qui l\u2019on pouvait lancer la cavalerie[7]<\/a>. En revanche, la pique lanc\u00e9e contre les paradis fiscaux dans leur ensemble par le pr\u00e9sident du Parti social-d\u00e9mocrate allemand, Franz M\u00fcntefering, \u00e9tait d\u00e9pourvue d\u2019ironie\u00a0: \u00e0 une autre \u00e9poque, on aurait envoy\u00e9 la troupe, mais cela ne se faisait plus, avait-il affirm\u00e9[8]<\/a>.
\n
\nCette tactique de d\u00e9nonciation publique n\u2019a pas port\u00e9 de fruits, contrairement \u00e0 celle du D\u00e9partement de la justice \u00e9tats-unien (DoJ), conforme \u00e0 la pratique expos\u00e9e dans le m\u00e9morandum Holder[9]<\/a>. Les autorit\u00e9s am\u00e9ricaines n\u2019ont ainsi pas cherch\u00e9 \u00e0 livrer bataille contre l\u2019\u00c9tat suisse, mais ont engag\u00e9 une proc\u00e9dure p\u00e9nale contre la premi\u00e8re banque helv\u00e9tique, UBS. Le cadre \u00e9tait clair\u00a0: si la banque, d\u2019importance syst\u00e9mique, \u00e9tait condamn\u00e9e, elle serait consid\u00e9r\u00e9e comme une organisation criminelle et ne disposerait plus aux \u00c9tats-Unis d\u2019une assise \u00e9conomique suffisante pour y travailler. La menace pesant sur les transactions de compensation effectu\u00e9es en dollars (\u00ab\u00a0clearing\u00a0\u00bb) \u00e9tait particuli\u00e8rement grave. Cette situation a contraint UBS et la Suisse \u00e0 agir rapidement.
\n
\nEn f\u00e9vrier\u00a02009, l\u2019Autorit\u00e9 f\u00e9d\u00e9rale de surveillance des march\u00e9s financiers (Finma) a ordonn\u00e9 \u00e0 UBS de livrer imm\u00e9diatement aux \u00c9tats-Unis les donn\u00e9es de 255\u00a0clients[10]<\/a>. Deux ans plus tard, le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral jugeait cette remise de donn\u00e9es licite, en raison du caract\u00e8re essentiel et existentiel des int\u00e9r\u00eats nationaux en jeu[11]<\/a>. Il est d\u00e8s lors justifi\u00e9 de voir dans cette proc\u00e9dure la d\u00e9monstration (\u00ab\u00a0proof of concept\u00a0\u00bb) que la strat\u00e9gie am\u00e9ricaine avait abouti \u00e0 la lev\u00e9e du secret bancaire helv\u00e9tique. Quelques ann\u00e9es plus tard, cette d\u00e9marche allait d\u00e9boucher sur l\u2019adoption de l\u2019\u00ab\u00a0US Tax Program for Swiss Banks<\/a>\u00a0\u00bb, pr\u00e9sent\u00e9 dans les lignes qui suivent. <\/p>\n

Quatre cat\u00e9gories de banques<\/h2>\n


\nCe programme am\u00e9ricain, fruit d\u2019un accord pass\u00e9 entre le D\u00e9partement f\u00e9d\u00e9ral des finances (DFF) et le DoJ[12]<\/a>, poursuivait deux objectifs\u00a0: lever, de fa\u00e7on structur\u00e9e et relativement rapide, l\u2019ins\u00e9curit\u00e9 juridique pr\u00e9valant pour les banques potentiellement concern\u00e9es, et r\u00e9duire autant que possible le travail d\u2019enqu\u00eate pour les autorit\u00e9s am\u00e9ricaines. Ce programme enjoignait aux banques participantes de se classer dans l\u2019une de ses quatre cat\u00e9gories.
\n
\nLa premi\u00e8re cat\u00e9gorie regroupait les banques contre lesquelles le DoJ avait d\u00e9j\u00e0 ouvert une enqu\u00eate. Les quinze banques concern\u00e9es \u2013\u00a0dont UBS, Credit Suisse et la Banque cantonale de Zurich\u00a0\u2013 n\u2019ont pas pu b\u00e9n\u00e9ficier du programme, les proc\u00e9dures engag\u00e9es contre elles se poursuivant de fa\u00e7on parall\u00e8le. Les banques appartenant \u00e0 cette cat\u00e9gorie ont \u00e0 ce jour pay\u00e9 des amendes d\u2019un montant total de 4,6\u00a0milliards de francs, dont plus de la moiti\u00e9 \u00e0 la charge de Credit Suisse (2,6\u00a0milliards), UBS s\u2019acquittant pour sa part de 0,8\u00a0milliard. Les proc\u00e9dures sont encore en cours dans le cas de cinq banques (Hapoalim, HSBC, Pictet, Rahn & Bodmer et United Mizrahi Bank).
\n
\nLa deuxi\u00e8me cat\u00e9gorie comprend 78\u00a0banques qui avaient potentiellement enfreint le droit am\u00e9ricain, mais qui ne faisaient pas (encore) l\u2019objet d\u2019une enqu\u00eate. Le programme a \u00e9t\u00e9 cr\u00e9\u00e9 pour lever le plus vite possible l\u2019ins\u00e9curit\u00e9 juridique pour ces \u00e9tablissements, sans toutefois leur permettre d\u2019en sortir indemnes. Achev\u00e9es entre mars\u00a02015 et janvier\u00a02016, les proc\u00e9dures ont abouti \u00e0 des amendes allant de z\u00e9ro (Banca intermobiliare di investimenti e gestioni) \u00e0 211\u00a0millions de dollars (BSI), pour des peines p\u00e9cuniaires totales de pr\u00e8s de 1,4\u00a0milliard.
\n
\nLes banques appartenant aux cat\u00e9gories\u00a03 et\u00a04 n\u2019ont pas enfreint de lois am\u00e9ricaines, soit parce que leur client\u00e8le \u00e9tait uniquement locale (cat\u00e9gorie\u00a04), soit parce qu\u2019elles ont agi conform\u00e9ment \u00e0 la loi tout en ayant une client\u00e8le internationale (cat\u00e9gorie\u00a03). <\/p>\n

Comment a proc\u00e9d\u00e9 la justice am\u00e9ricaine\u00a0?<\/h2>\n


\nUne \u00e9tude de l\u2019universit\u00e9 de B\u00e2le publi\u00e9e en\u00a02018 s\u2019est int\u00e9ress\u00e9e aux crit\u00e8res appliqu\u00e9s par le DoJ pour fixer le montant des amendes[13]<\/a>. Pour la premi\u00e8re cat\u00e9gorie, les bases de calcul ne sont pas transparentes\u00a0: la justice am\u00e9ricaine a men\u00e9 chaque enqu\u00eate de fa\u00e7on individuelle et il est impossible de d\u00e9gager les r\u00e8gles applicables au calcul du montant des amendes, et, par cons\u00e9quent, de mener une \u00e9tude empirique.
\n
\nLa situation est plus claire en ce qui concerne la deuxi\u00e8me cat\u00e9gorie\u00a0: les parties ont n\u00e9goci\u00e9 des r\u00e8gles applicables \u00e0 l\u2019\u00e9valuation des banques et con\u00e7u un mod\u00e8le d\u2019accord extrajudiciaire unique, accessible au public. Cet accord (\u00ab\u00a0non-prosecution agreement\u00a0\u00bb, NPA) signifie que le DoJ renonce aux poursuites judiciaires \u2013\u00a0pour autant que la banque ne commette plus d\u2019infractions. L\u2019\u00e9tude se limite aux \u00e9tablissements appartenant \u00e0 la cat\u00e9gorie\u00a02, m\u00eame si les amendes inflig\u00e9es \u00e0 ceux-ci sont bien moindres que celles support\u00e9es par les banques de la cat\u00e9gorie\u00a01.
\n
\nLe programme pose trois exigences aux \u00e9tablissements de la cat\u00e9gorie\u00a02\u00a0: fournir des informations sur leurs pratiques, coop\u00e9rer avec le DoJ afin que d\u2019autres personnes puissent \u00eatre inculp\u00e9es et s\u2019acquitter d\u2019une amende. C\u2019est \u00e0 ce prix que ces banques obtiennent un NPA. <\/p>\n

Calcul du montant des amendes<\/h2>\n


\nEn vertu du programme, le montant des amendes d\u00e9pend du volume des actifs sous gestion d\u00e9tenus par des citoyens des \u00c9tats-Unis ainsi que du moment o\u00f9 la banque g\u00e9rait ces avoirs. Ce montant va de 20\u00a0\u00e0 50\u00a0% des actifs g\u00e9r\u00e9s et est d\u2019autant plus modeste que la banque s\u2019est d\u00e9faite t\u00f4t des avoirs non fiscalis\u00e9s. Les avoirs am\u00e9ricains dont les banques peuvent prouver qu\u2019ils ont \u00e9t\u00e9 d\u00e9clar\u00e9s au fisc des \u00c9tats-Unis, puis impos\u00e9s, sont soustraits du total obtenu. La m\u00eame r\u00e8gle s\u2019applique aux avoirs des clients am\u00e9ricains qui, sur l\u2019initiative de la banque, acceptent une offre du fisc pour d\u00e9clarer leur fortune. Le DoJ peut en outre r\u00e9duire les amendes si la banque se montre particuli\u00e8rement coop\u00e9rative.
\n
\nLa teneur des NPA conclus avec les diff\u00e9rents \u00e9tablissements figure sur le site www.ustaxprogram.com<\/a>. Le DoJ y indique les amendes pay\u00e9es, le montant maximal des avoirs de clients am\u00e9ricains sous gestion et le nombre de clients am\u00e9ricains. Ces accords d\u00e9crivent aussi la fa\u00e7on dont les banques ont aid\u00e9 les clients \u00e0 \u00e9chapper au fisc. Il s\u2019agit notamment des communications \u00e9crites en poste restante interne (75\u00a0cas), de l\u2019utilisation de cartes de d\u00e9bit et de cr\u00e9dit pour retirer des esp\u00e8ces de fa\u00e7on anonyme (37\u00a0cas), du recours \u00e0 des hommes de paille ou \u00e0 des soci\u00e9t\u00e9s-\u00e9crans non am\u00e9ricains afin de dissimuler l\u2019origine am\u00e9ricaine des ayants droit \u00e9conomiques (22\u00a0cas) et de complicit\u00e9 de falsification de documents (3\u00a0cas). <\/p>\n

Les avoirs en compte, le crit\u00e8re d\u00e9terminant<\/h2>\n


\nLes donn\u00e9es publiques ne permettent pas de v\u00e9rifier parfaitement l\u2019application de la formule fix\u00e9e dans le programme. Des m\u00e9thodes \u00e9conom\u00e9triques ont donc \u00e9t\u00e9 utilis\u00e9es pour d\u00e9terminer les corr\u00e9lations statistiques, ce qui a permis de distinguer deux facteurs principaux, ainsi que trois facteurs secondaires que nous ne commenterons pas ici[14]<\/a>.
\n
\nLe volume des avoirs sous gestion de clients am\u00e9ricains constitue le facteur le plus important (voir illustration<\/em>). Les banques de la cat\u00e9gorie\u00a02 g\u00e9raient un total de 50\u00a0milliards de dollars d\u2019avoirs am\u00e9ricains et se sont acquitt\u00e9es d\u2019amendes atteignant au total 1,4\u00a0milliard de dollars, ce qui correspond \u00e0 2,8\u00a0% des actifs sous gestion (et non 20\u00a0\u00e0 50\u00a0% comme le stipule le programme). Nous en d\u00e9duisons que 5,5\u00a0\u00e0 13,7\u00a0% des avoirs de clients am\u00e9ricains de ces \u00e9tablissements n\u2019avaient pas \u00e9t\u00e9 impos\u00e9s, soit entre 2,75\u00a0et 6,85\u00a0milliards de dollars.
\n
\nLe deuxi\u00e8me facteur principal est l\u2019avoir moyen des clients am\u00e9ricains. Les banques comptant un pourcentage \u00e9lev\u00e9 de clients importants ont pay\u00e9 des amendes plus faibles que les \u00e9tablissements ayant plut\u00f4t de petits clients. La raison de cette diff\u00e9rence n\u2019est pas claire. On peut imaginer que les clients importants ont en moyenne mieux respect\u00e9 le droit fiscal. Il se peut \u00e9galement que les banques aient pu plus facilement convaincre les clients importants \u2013\u00a0moins nombreux\u00a0\u2013 de d\u00e9clarer leur fortune au fisc am\u00e9ricain, tandis que leur travail de persuasion aupr\u00e8s des nombreux petits clients a \u00e9t\u00e9 plus laborieux et moins fructueux. <\/p>\n

Avoirs am\u00e9ricains sous gestion\u00a0: montant des amendes inflig\u00e9es aux banques de cat\u00e9gorie\u00a02<\/h3>\n


\n\"\"<\/a>
\n
\nRemarque\u00a0: le montant des amendes \u00e9tait d\u2019autant plus \u00e9lev\u00e9 que la somme des avoirs am\u00e9ricains sous gestion \u00e9tait importante et que la taille des comptes individuels \u00e9tait petite.<\/span>
\n
\nSource\u00a0: Lengwiler (2019) \/ La Vie \u00e9conomique<\/span>
\n
\nLes diff\u00e9rences sont significatives. Un exemple\u00a0: la banque Rothschild, qui g\u00e9rait 1,5\u00a0milliard de dollars d\u2019avoirs am\u00e9ricains pour un portefeuille moyen par client de 4,5\u00a0millions, a d\u00fb s\u2019acquitter d\u2019une amende de 11,5\u00a0millions, soit 0,77\u00a0% des avoirs am\u00e9ricains sous gestion. \u00c0 l\u2019oppos\u00e9, la Banque Migros, qui ne g\u00e9rait qu\u2019une fortune de 273\u00a0millions, mais dont le portefeuille moyen \u00e9tait nettement inf\u00e9rieur (0,3\u00a0million), a d\u00fb payer une amende de 15\u00a0millions \u2013\u00a0sup\u00e9rieure \u00e0 celle de la banque Rothschild malgr\u00e9 des actifs g\u00e9r\u00e9s am\u00e9ricains moindres\u00a0\u2013, soit 5,5\u00a0% des avoirs sous gestion. <\/p>\n

\u00c9volution des conditions-cadres<\/h2>\n


\nGr\u00e2ce au programme, les banques ont pu r\u00e9soudre le conflit avec les autorit\u00e9s am\u00e9ricaines de fa\u00e7on structur\u00e9e et relativement rapide. Ce programme a aussi sonn\u00e9 le glas du secret bancaire suisse tel que nous le connaissions alors. Apr\u00e8s l\u2019accord conclu avec le DoJ, il n\u2019a en effet plus \u00e9t\u00e9 possible de maintenir ce secret envers d\u2019autres juridictions.
\n
\nLa place financi\u00e8re suisse est actuellement r\u00e9gie par 41\u00a0accords bilat\u00e9raux qui r\u00e8glent l\u2019\u00e9change automatique de donn\u00e9es de clients \u00e9trangers avec le fisc des pays dont ils sont ressortissants. Le secret bancaire suisse appartient au pass\u00e9, du moins pour les clients \u00e9trangers. Pour l\u2019industrie financi\u00e8re, l\u2019heure est venue de reprendre du muscle et de regagner en puissance, pour paraphraser Hans J. B\u00e4r.<\/p>\n

  1. Ce texte pr\u00e9sente l\u2019opinion de l\u2019auteur et ne refl\u00e8te pas n\u00e9cessairement l\u2019analyse de l\u2019Autorit\u00e9 f\u00e9d\u00e9rale de surveillance des march\u00e9s financiers (Finma). [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. \u00ab\u00a0Bankgeheimnis ist ein Asylrecht\u00a0\u00bb, entretien publi\u00e9 dans \u00ab\u00a0Sonntag\u00a0\u00bb, 23\u00a0mars\u00a02008. [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. B\u00e4r (2004). [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. Art.\u00a047 LB, voir H\u00e4ssig (2010). [<\/span>]<\/a><\/li>
  5. Parlement suisse (2008). [<\/span>]<\/a><\/li>
  6. Frankfurter Allgemeine Zeitung, Schweiz bestellt deutschen Botschafter ein<\/em><\/a>, 22\u00a0octobre\u00a02008. [<\/span>]<\/a><\/li>
  7. Spiegel Online, Steinbr\u00fccks Wildwest-Rhetorik erz\u00fcrnt die Schweizer<\/em><\/a>, 17\u00a0mars\u00a02009. [<\/span>]<\/a><\/li>
  8. NZZ, Kriegserkl\u00e4rung<\/em><\/a>, 1er\u00a0mars\u00a02009. [<\/span>]<\/a><\/li>
  9. Holder (1999). [<\/span>]<\/a><\/li>
  10. Finma (2009). [<\/span>]<\/a><\/li>
  11. Tribunal f\u00e9d\u00e9ral (2011), consid.\u00a04.1. [<\/span>]<\/a><\/li>
  12. DoJ et DFF (2013), DoJ (2013). [<\/span>]<\/a><\/li>
  13. Lengwiler et Saljihai (2018). [<\/span>]<\/a><\/li>
  14. Voir Lengwiler et Saljihai (2018) concernant les r\u00e9sultats d\u00e9taill\u00e9s et l\u2019analyse \u00e9conom\u00e9trique. [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

    Le secret bancaire suisse appartient d\u00e9sormais au pass\u00e9. Il \u00e9tait entour\u00e9 d\u2019une aura quasi mystique. R\u00e9put\u00e9e irr\u00e9ductible, cette version helv\u00e9tique de Fort Knox symbolisait l\u2019image si souvent mise en sc\u00e8ne par Hollywood d\u2019une nation rebelle et souveraine offrant un havre aux capitaux du monde entier. Pour Konrad Hummler, le patron haut en couleur de la […]<\/p>","protected":false},"author":3313,"featured_media":19599,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"om_disable_all_campaigns":false,"ep_exclude_from_search":false,"footnotes":""},"post__type":[81,83],"post_opinion":[],"post_serie":[],"post_content_category":[229],"post_content_subject":[],"acf":{"seco_author":3313,"seco_co_author":"","author_override":"","seco_author_post_ocupation_year":"","seco_author_post_occupation_de":"Professor f\u00fcr National\u00f6konomie, Wirtschaftswissenschaftliche Fakult\u00e4t, Universit\u00e4t Basel; Mitglied des Verwaltungsrats der Eidgen\u00f6ssischen Finanzmarktaufsicht FINMA (2011\u20132019)","seco_author_post_occupation_fr":"Professeur d\u2019\u00e9conomie nationale \u00e0 la Facult\u00e9 des sciences \u00e9conomiques de l\u2019universit\u00e9 de B\u00e2le et ancien membre du conseil d\u2019administration de l\u2019Autorit\u00e9 f\u00e9d\u00e9rale de surveillance des march\u00e9s financiers, Finma (2011-2019)","seco_co_authors_post_ocupation":null,"short_title":"Justice am\u00e9ricaine et banques suisses : le prix de l\u2019indulgence","post_lead":"Il y a dix ans, les enqu\u00eates men\u00e9es par le D\u00e9partement de la justice \u00e9tats-unien contre des banques suisses battaient en br\u00e8che le secret bancaire. Le montant des amendes a \u00e9t\u00e9 principalement d\u00e9termin\u00e9 par les avoirs sous gestion.","post_hero_image_description":"Douglas Shulman, de l\u2019autorit\u00e9 fiscale IRS, s\u2019exprime devant le S\u00e9nat am\u00e9ricain en 2009. Les pratiques de la grande banque UBS sont alors dans le viseur.","post_hero_image_description_copyright_de":"Keystone","post_hero_image_description_copyright_fr":"Keystone","post_references_literature":"