{"id":135685,"date":"2019-02-25T11:02:21","date_gmt":"2019-02-25T11:02:21","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2019\/02\/lehmann-03-2019fr\/"},"modified":"2023-08-24T00:07:18","modified_gmt":"2023-08-23T22:07:18","slug":"lehmann-03-2019fr","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2019\/02\/lehmann-03-2019fr\/","title":{"rendered":"Politique agricole : le statu quo n\u2019est pas une option"},"content":{"rendered":"

L\u2019agriculture suisse fait l\u2019objet de politiques publiques depuis plus d\u2019un si\u00e8cle. La s\u00e9curit\u00e9 de l\u2019approvisionnement a toujours \u00e9t\u00e9 au centre des pr\u00e9occupations. Trois ans seulement apr\u00e8s l\u2019entr\u00e9e en vigueur de la Constitution f\u00e9d\u00e9rale de\u00a01848, la Conf\u00e9d\u00e9ration a vers\u00e9 pour la premi\u00e8re fois des contributions aux principales associations agricoles de l\u2019\u00e9poque. En\u00a01881, l\u2019ancien D\u00e9partement des chemins de fer et du commerce est transform\u00e9 en D\u00e9partement du commerce et de l\u2019agriculture. Trois ans plus tard, la promotion de l\u2019agriculture est consacr\u00e9e dans la l\u00e9gislation par un arr\u00eat\u00e9 f\u00e9d\u00e9ral.
\n
\nDans la premi\u00e8re moiti\u00e9 du si\u00e8cle dernier, les grandes instabilit\u00e9s ont amen\u00e9 le Conseil f\u00e9d\u00e9ral et le Parlement \u00e0 prot\u00e9ger progressivement l\u2019agriculture suisse par des droits de douane face aux concurrents \u00e9trangers. Apr\u00e8s la Deuxi\u00e8me Guerre mondiale, l\u2019\u00c9tat a consid\u00e9rablement \u00e9largi son intervention et l\u2019a consolid\u00e9e en\u00a01951 en se dotant de la premi\u00e8re loi sur l\u2019agriculture proprement dite. Dans les ann\u00e9es\u00a01990, la r\u00e9glementation des volumes et les prix fixes sont \u00e0 nouveau lev\u00e9s. Comme les prix sont d\u00e9termin\u00e9s par l\u2019offre et la demande, les fournisseurs sentent depuis lors directement la pression du march\u00e9. Si, dans certains domaines, le march\u00e9 avec l\u2019Union europ\u00e9enne (UE) a \u00e9t\u00e9 lib\u00e9ralis\u00e9, l\u2019offre est n\u00e9anmoins soutenue par des aides financi\u00e8res directes de l\u2019\u00c9tat. Ce soutien repr\u00e9sente environ\u00a030\u00a0% du prix de l\u2019UE pour le fromage et pr\u00e8s de\u00a060\u00a0% de la valeur du produit dans l\u2019UE pour le sucre. En d\u2019autres termes, une mati\u00e8re premi\u00e8re \u00e9changeable et stockable telle que le sucre n\u2019est gu\u00e8re comp\u00e9titive sans soutien et sans protection douani\u00e8re. Un produit haut de gamme comme le fromage peut, en revanche, \u00eatre vendu \u00e0 des prix \u00e9lev\u00e9s \u00e0 l\u2019\u00e9tranger. <\/p>\n

Paiements directs sous condition<\/h2>\n


\n\u00c0 la faveur du cycle de l\u2019Uruguay de l\u2019Accord g\u00e9n\u00e9ral sur les tarifs douaniers et le commerce (Gatt), les ann\u00e9es\u00a01990 ont \u00e9t\u00e9 caract\u00e9ris\u00e9es par le d\u00e9veloppement progressif des paiements directs aux exploitations agricoles. Cela s\u2019est traduit par une baisse du niveau g\u00e9n\u00e9ral des prix des produits agricoles en Suisse (voir\u00a0illustration<\/em>). <\/p>\n

Les grandes \u00e9tapes de la politique agricole<\/h3>\n


\n\"\"<\/a>
\n
\nSource\u00a0: Ofag \/ La Vie \u00e9conomique<\/span>
\n
\nL\u2019objectif premier des paiements directs \u00e9tait de soutenir les revenus agricoles. Au fil du temps, le Parlement a progressivement li\u00e9 les paiements directs \u00e0 des crit\u00e8res environnementaux. Avec la Politique agricole\u00a02014\u20132017, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a encore d\u00e9velopp\u00e9 les paiements directs et les a li\u00e9s \u00e0 des prestations en faveur de l\u2019environnement et du bien-\u00eatre des animaux, telles que les sorties en plein air. Il est plus facile d\u2019atteindre les objectifs d\u00e9finis en mati\u00e8re d\u2019environnement ou de bien-\u00eatre animal par le biais d\u2019une augmentation des incitations financi\u00e8res (qui induisent une participation accrue des exploitations agricoles) ou par une hausse simultan\u00e9e des exigences et des incitations financi\u00e8res (efficacit\u00e9 accrue des participants au programme).
\n
\nLes mesures prises dans ce domaine et les dispositions l\u00e9gales sont \u00e0 l\u2019image de l\u2019agriculture\u00a0: de plus en plus complexes. Aujourd\u2019hui, ce secteur utilise des ressources naturelles pour la production, cherche \u00e0 vendre ses produits sur des march\u00e9s pr\u00e9sentant des caract\u00e9ristiques particuli\u00e8res, et entretient, cultive et occupe 38\u00a0% de la superficie du pays. Le transfert de propri\u00e9t\u00e9 des terres cultiv\u00e9es \u00e0 la g\u00e9n\u00e9ration suivante dans le cadre familial est \u00e9galement sp\u00e9cifique au secteur.
\n
\nCompte tenu de la complexit\u00e9 du probl\u00e8me, la politique agricole actuelle est confront\u00e9e \u00e0 de nombreux d\u00e9fis, parmi lesquels les nombreuses revendications populaires visant \u00e0 introduire de nouveaux r\u00e8glements pour l\u2019agriculture. Or, modifier une r\u00e9glementation \u00e9labor\u00e9e pendant des g\u00e9n\u00e9rations prend beaucoup du temps.
\n
\nLes impulsions venues de l\u2019ext\u00e9rieur jouent \u00e0 cet \u00e9gard un r\u00f4le de premier plan. Par exemple, c\u2019est uniquement gr\u00e2ce au cycle de l\u2019Uruguay des n\u00e9gociations du Gatt qu\u2019il a \u00e9t\u00e9 possible de d\u00e9coupler la politique des prix de celle des revenus. De m\u00eame, le cycle de Doha de l\u2019Organisation mondiale du commerce (OMC), lanc\u00e9 en\u00a02001, a \u00e9t\u00e9 d\u00e9cisif dans la lib\u00e9ralisation du march\u00e9 du fromage avec l\u2019UE, qui s\u2019est poursuivie par celle du sucre dans les produits transform\u00e9s.
\n
\nEn\u00a02012, toutefois, les n\u00e9gociations visant \u00e0 conclure un accord de libre-\u00e9change agroalimentaire (Alea) entre la Suisse et l\u2019UE ont \u00e9t\u00e9 bloqu\u00e9es \u00e0 la suite de l\u2019adoption, par le Parlement, d\u2019une motion de Christophe Darbellay, alors conseiller national PDC du Valais, qui demandait la suspension imm\u00e9diate des n\u00e9gociations. L\u2019\u00e9chec du cycle de Doha a fait retomber la pression politique en faveur d\u2019un accord de libre-\u00e9change. Faute d\u2019impulsion ext\u00e9rieure, il est devenu toujours plus difficile de poursuivre la lib\u00e9ralisation du march\u00e9 en levant les barri\u00e8res douani\u00e8res. Seule la d\u00e9cision d\u2019exiger la suppression des subventions \u00e0 l\u2019exportation des produits agricoles transform\u00e9s, prise \u00e0 l\u2019issue de la Conf\u00e9rence minist\u00e9rielle de l\u2019OMC \u00e0 Nairobi en d\u00e9cembre\u00a02015, a relanc\u00e9 le processus\u00a0: la loi dite \u00ab\u00a0chocolati\u00e8re\u00a0\u00bb a \u00e9t\u00e9 remplac\u00e9e d\u00e9but\u00a02019 par une nouvelle r\u00e9glementation pr\u00e9voyant \u00e0 titre temporaire des paiements directs coupl\u00e9s \u00e0 la production.
\n
\nEn revanche, les pr\u00e9occupations \u00e9cologiques ont jou\u00e9 un r\u00f4le d\u00e9terminant\u00a0: les d\u00e9fenseurs des int\u00e9r\u00eats agricoles se sont retrouv\u00e9s en minorit\u00e9 ou ont au minimum \u00e9t\u00e9 contraints d\u2019agir lors de l\u2019introduction de la plupart des dispositions environnementales. <\/p>\n

Orientations de la politique agricole \u00e0 partir de\u00a02022<\/h2>\n


\nLe march\u00e9 suisse des denr\u00e9es alimentaires demeure un \u00eelot. Si le protectionnisme sur les mati\u00e8res premi\u00e8res n\u2019est que l\u2019une des causes de ce caract\u00e8re insulaire, il est invoqu\u00e9 pour expliquer le niveau \u00e9lev\u00e9 des prix[1]<\/a>, dont les principaux b\u00e9n\u00e9ficiaires sont les transformateurs de produits agricoles et la distribution, qui peuvent capter le pouvoir d\u2019achat d\u2019une majorit\u00e9 de consommateurs. Le tourisme d\u2019achat, ph\u00e9nom\u00e8ne d\u2019ampleur nationale en raison de l\u2019exigu\u00eft\u00e9 du territoire, est consid\u00e9r\u00e9 comme un dommage collat\u00e9ral. D\u2019un autre c\u00f4t\u00e9, la prolif\u00e9ration des labels de durabilit\u00e9, tels que Bio\u00a0Suisse et IP\u00a0Suisse, est positive, car ils permettent aux producteurs d\u2019obtenir un prix plus \u00e9lev\u00e9 sur le march\u00e9.
\n
\nD\u2019un point de vue \u00e9conomique, les avantages d\u2019une suppression des barri\u00e8res douani\u00e8res l\u2019emportent\u00a0: la valeur cr\u00e9\u00e9e sur le march\u00e9 s\u2019accro\u00eet, la fabrication de produits du segment premium trouvant des d\u00e9bouch\u00e9s \u00e0 l\u2019exportation augmente, la productivit\u00e9 du capital et du travail s\u2019am\u00e9liore gr\u00e2ce \u00e0 des adaptations au niveau organisationnel, et le revenu s\u2019\u00e9tablit sur une base plus durable. \u00c0 cet \u00e9gard, la situation de l\u2019Allemagne, qui appartient \u00e0 un march\u00e9 commun incluant le march\u00e9 agricole, est exemplaire. Bien que l\u2019Allemagne m\u00e8ne dans une large mesure une politique agricole commune avec d\u2019autres pays de l\u2019UE o\u00f9 le niveau de vie, les prix et les co\u00fbts sont inf\u00e9rieurs, son agriculture figure parmi celles qui tirent le meilleur prix de leur production et qui assurent le meilleur revenu aux exploitations paysannes. Dans ce sens, l\u2019Allemagne est aussi une sorte d\u2019\u00eelot, mais un \u00eelot ax\u00e9 sur le march\u00e9.
\n
\nMalgr\u00e9 ces avantages, la lev\u00e9e des barri\u00e8res douani\u00e8res n\u2019a gu\u00e8re de chances de recueillir une majorit\u00e9 en Suisse. D\u2019un c\u00f4t\u00e9, la pression de l\u2019ext\u00e9rieur fait d\u00e9faut, et de l\u2019autre, toute la cha\u00eene suisse de cr\u00e9ation de valeur appr\u00e9hende les changements. En effet, outre les paysans, les producteurs de denr\u00e9es alimentaires et le commerce de d\u00e9tail se montrent sceptiques sur la lib\u00e9ralisation du march\u00e9, comme en t\u00e9moignent les r\u00e9actions \u00e0 la \u00ab\u00a0Vue d\u2019ensemble du d\u00e9veloppement \u00e0 moyen terme de la politique agricole\u00a0\u00bb du Conseil f\u00e9d\u00e9ral de novembre\u00a02017.
\n
\nOn s\u2019achemine plut\u00f4t en Suisse vers une strat\u00e9gie d\u00e9fensive peu propice \u00e0 l\u2019innovation. Le cas \u00e9ch\u00e9ant, le march\u00e9 ne sera vraisemblablement lib\u00e9ralis\u00e9 que ponctuellement, pour des produits sp\u00e9cifiques et pr\u00e9vus par les trait\u00e9s de libre-\u00e9change actuels ou en cours de n\u00e9gociation. Pour \u00e9viter que les augmentations des importations ne s\u2019accompagnent d\u2019une pression sur les prix en Suisse, elles seront modestes ou conduiront \u00e0 adopter des mesures compensatoires sectorielles.
\n
\n\u00c0 cela s\u2019ajoute le fait que la politique agricole actuelle comprend encore et toujours des mesures de soutien au march\u00e9. Toutes les tentatives visant \u00e0 les r\u00e9duire ou \u00e0 les supprimer ont \u00e0 ce jour \u00e9chou\u00e9. De plus, de graves inefficiences subsistent dans le syst\u00e8me des importations, ind\u00e9pendamment de l\u2019importance des droits de douane. Cette inefficacit\u00e9, dont p\u00e2tit le producteur autant que le consommateur, a \u00e9t\u00e9 aggrav\u00e9e en\u00a02012 par le Parlement dans le cadre de la Politique agricole\u00a02014\u20132017, qui a par exemple d\u00e9cid\u00e9 de coupler le contingentement des importations de viande \u00e0 la production indig\u00e8ne.
\n
\nDans ce contexte, il semble raisonnable de favoriser prioritairement l\u2019orientation march\u00e9 par des politiques incitatives, en particulier l\u00e0 o\u00f9 il existe des d\u00e9bouch\u00e9s potentiels, et non par des pressions ext\u00e9rieures. La Politique agricole \u00e0 partir de\u00a02022 (PA22+) pr\u00e9vue par le Conseil f\u00e9d\u00e9ral, en consultation jusqu\u2019au 6\u00a0mars\u00a02019, comporte pr\u00e9cis\u00e9ment de telles incitations. <\/p>\n

La durabilit\u00e9 comme moteur<\/h2>\n


\nTandis que la majorit\u00e9 des acteurs politiques ne voient pas d\u2019urgence \u00e0 agir dans le domaine \u00e9conomique, la situation est radicalement diff\u00e9rente sur le plan \u00e9cologique. De nombreuses initiatives populaires ont entra\u00een\u00e9 des adaptations de la politique agricole, m\u00eame si la plupart ont \u00e9t\u00e9 rejet\u00e9es ou le seront ult\u00e9rieurement. Ces initiatives ont en commun de th\u00e9matiser l\u2019agriculture intensive, qui introduit trop d\u2019\u00e9l\u00e9ments fertilisants dans le sol, menace la biodiversit\u00e9, utilise des produits phytosanitaires en exc\u00e8s et porte atteinte \u00e0 la dignit\u00e9 des animaux par des syst\u00e8mes de stabulation trop exigus, des sorties trop peu nombreuses et des effectifs pl\u00e9thoriques. Les productions indig\u00e8ne et import\u00e9e sont soumises \u00e0 des exigences plus \u00e9lev\u00e9es en mati\u00e8re de durabilit\u00e9 \u00e9cologique. On peut prendre pour mod\u00e8le le contre-projet \u00e0 l\u2019initiative populaire pour la s\u00e9curit\u00e9 alimentaire accept\u00e9 en\u00a02017, qui a ancr\u00e9 l\u2019utilisation efficiente des ressources et le d\u00e9veloppement durable dans la Constitution.
\n
\nLa n\u00e9cessit\u00e9 d\u2019agir est reconnue. La politique agricole doit se concentrer sur les axes suivants\u00a0: <\/p>\n