{"id":137447,"date":"2018-05-23T09:00:39","date_gmt":"2018-05-23T09:00:39","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2018\/05\/vatter-06-2018fra\/"},"modified":"2023-08-24T00:11:45","modified_gmt":"2023-08-23T22:11:45","slug":"vatter-06-2018fra","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2018\/05\/vatter-06-2018fra\/","title":{"rendered":"La puissance des petits \u00e9branle le f\u00e9d\u00e9ralisme suisse"},"content":{"rendered":"

Jusqu’ici, la formule \u00ab\u00a0small is beautiful\u00a0\u00bb s\u2019appliquait \u00e0 merveille au f\u00e9d\u00e9ralisme helv\u00e9tique[1]<\/a>. Un canton suisse compte en moyenne moins de 300 000 habitants. \u00c0 titre de comparaison, notre canton le plus peupl\u00e9, Zurich, occuperait l’ant\u00e9p\u00e9nulti\u00e8me rang s’il \u00e9tait un Land allemand, et la quasi-totalit\u00e9 des autres cantons ne correspondent qu’\u00e0 une fraction de Br\u00eame, le Land le plus petit. \u00c0 la suite des transformations \u00e9conomiques et sociales fondamentales intervenues au fil du temps, les petits cantons ne sont plus un espace de vie et de d\u00e9cision politique aussi important qu\u2019autrefois. Les progr\u00e8s de la mobilit\u00e9 ont affaibli l\u2019ancrage cantonal\u00a0: de nombreux citoyens vivent et travaillent de nos jours dans des r\u00e9gions diff\u00e9rentes. L’\u00e9cart entre le lieu d’exercice des droits politiques et celui de l’activit\u00e9 professionnelle se creuse de plus en plus. Les b\u00e9n\u00e9ficiaires de prestations, ceux qui les d\u00e9cident et ceux qui en assument les co\u00fbts ne co\u00efncident plus, ce qui contrevient \u00e0 l’important principe de l’\u00e9quivalence fiscale. Il fallait renforcer la coordination, ce qui s\u2019est traduit par l’apparition de modes de collaboration horizontale complexes entre les cantons. Ceux-ci se sont ajout\u00e9s, formellement ou non, aux institutions f\u00e9d\u00e9rales et sont devenus quasi ing\u00e9rables politiquement. D’un autre c\u00f4t\u00e9, la r\u00e9union de petits cantons en espaces fonctionnels plus vastes \u00e0 la faveur de r\u00e9formes territoriales n’a aucune chance de trouver des majorit\u00e9s politiques, comme l’a montr\u00e9 ces derni\u00e8res ann\u00e9es l’\u00e9chec des projets de fusion entre Vaud et Gen\u00e8ve et entre les deux B\u00e2le. \u00c0 l’avenir, le danger est grand de voir la centralisation \u2013 favoris\u00e9e par les d\u00e9ficits des petits cantons \u00e0 faibles ressources \u2013 progresser sous l\u2019effet de l\u2019interventionnisme croissant de la Conf\u00e9d\u00e9ration. <\/p>\n

Bient\u00f4t un rapport de 1 \u00e0 100<\/strong><\/h2>\n


\nUn autre trait marquant du f\u00e9d\u00e9ralisme suisse est celui des grandes disparit\u00e9s intercantonales. En 1850, pour un Appenzellois des Rhodes int\u00e9rieures, on comptait environ 40 habitants de Berne, alors le canton le plus peupl\u00e9. D’ici quelques ann\u00e9es, le rapport entre les deux cantons extr\u00eames sera de 1 \u00e0 100, suite aux migrations vers les zones urbaines. Alors que Zurich compte pr\u00e8s de 1,5 million d’habitants aujourd’hui, Appenzell Rhodes-Int\u00e9rieures n’en a que 16 000, ce qui ne correspond m\u00eame pas \u00e0 la croissance annuelle de la grande m\u00e9tropole suisse.
\n
\nCe d\u00e9s\u00e9quilibre entre cantons est encore aggrav\u00e9 par les droits de cod\u00e9cision, puisqu\u2019au Conseil des \u00c9tats, ils ont tous (\u00e0 l’exception des six ayant deux demi-voix), chacun ind\u00e9pendamment de leur poids, exactement la m\u00eame influence sur les amendements de la Constitution, les proc\u00e9dures de consultation, les r\u00e9f\u00e9rendums cantonaux et les initiatives cantonales, ainsi que sur la politique ext\u00e9rieure du pays. Immuables, les r\u00e8gles du f\u00e9d\u00e9ralisme font que moins de 20 % des citoyens suisses issus des plus petits cantons peuvent, de facto, bloquer le processus d\u00e9cisionnel par un veto f\u00e9d\u00e9ral.
\n
\nIl n\u2019est d\u00e8s lors gu\u00e8re \u00e9tonnant que les fortes disparit\u00e9s financi\u00e8res et d\u00e9mographiques intercantonales aient cr\u00e9\u00e9 des probl\u00e8mes significatifs dans le processus d’\u00e9laboration et d’application des lois \u00e0 l\u2019\u00e9chelon f\u00e9d\u00e9ral. En outre, lorsque des in\u00e9galit\u00e9s croissantes en mati\u00e8re de pouvoir \u00e9conomique et financier (songeons \u00e0 la p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re) s’ajoutent aux diff\u00e9rences territoriales entre \u00c9tats conf\u00e9d\u00e9r\u00e9s, ces asym\u00e9tries deviennent un d\u00e9fi majeur pour l’\u00e9quilibre de l’\u00c9tat f\u00e9d\u00e9ral. <\/p>\n

Le paradoxe d\u00e9mocratique<\/strong><\/h2>\n


\nSur ces 170 derni\u00e8res ann\u00e9es, contrairement \u00e0 l’architecture du f\u00e9d\u00e9ralisme helv\u00e9tique, la conception de la d\u00e9mocratie a fortement \u00e9volu\u00e9 avec la modernisation de la soci\u00e9t\u00e9. Cette derni\u00e8re s\u2019est d\u00e9mocratis\u00e9e et les citoyens ont davantage particip\u00e9 aux m\u00e9canismes d\u00e9cisionnels. Ces avanc\u00e9es n’ont pas \u00e9t\u00e9 sans cons\u00e9quence pour les institutions f\u00e9d\u00e9ratives. Au XIXe<\/sup> si\u00e8cle, les organes \u00e9tatiques cantonaux \u2013 et non la population (masculine) \u2013 \u00e9lisaient leurs propres gouvernements, d\u00e9l\u00e9guaient les conseillers aux \u00c9tats \u00e0 la Chambre haute et fixaient parfois les voix des cantons lors des votations constitutionnelles f\u00e9d\u00e9rales. Aujourd\u2019hui, ces droits sont exerc\u00e9s par les citoyens des diff\u00e9rents cantons. Les autorit\u00e9s cantonales ont ainsi perdu toute influence directe sur les institutions f\u00e9d\u00e9rales de la Conf\u00e9d\u00e9ration, tels le Conseil des \u00c9tats et la majorit\u00e9 des cantons.
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\nCette \u00ab\u00a0d\u00e9mocratisation\u00a0\u00bb des canaux \u00e0 travers lesquels les cantons interviennent sur la politique f\u00e9d\u00e9rale n’a pas seulement renforc\u00e9 la logique des partis politiques au d\u00e9triment des int\u00e9r\u00eats territoriaux des cantons. Elle a aussi amen\u00e9 les organes cantonaux \u00e0 chercher de nouveaux moyens informels de faire valoir leurs int\u00e9r\u00eats aupr\u00e8s de la Conf\u00e9d\u00e9ration. Parmi ceux-ci, citons tout d’abord la cr\u00e9ation de la Conf\u00e9rence des gouvernements cantonaux, un \u00e9quivalent fonctionnel, mais non constitutionnel, du Conseil des \u00c9tats. Deuxi\u00e8mement, la coop\u00e9ration intercantonale a \u00e9t\u00e9 \u00e9tendue par le biais de concordats afin de contrecarrer les vell\u00e9it\u00e9s centralisatrices d\u00e9coulant de la politique f\u00e9d\u00e9rale. Troisi\u00e8mement, il est possible de lancer un r\u00e9f\u00e9rendum cantonal contre des d\u00e9cisions ind\u00e9sirables du Parlement f\u00e9d\u00e9ral. Quatri\u00e8mement, enfin, les cantons financent leurs propres lobbyistes aupr\u00e8s de la Berne f\u00e9d\u00e9rale. La d\u00e9mocratisation des institutions f\u00e9d\u00e9rales de la Conf\u00e9d\u00e9ration a donc renforc\u00e9 l’influence des appareils administratifs cantonaux, tandis que les repr\u00e9sentations populaires cantonales sont les v\u00e9ritables perdants de cette \u00e9volution. <\/p>\n

Le privil\u00e8ge h\u00e9rit\u00e9 du Sonderbund<\/strong><\/h2>\n


\nSi, dans l’\u00c9tat f\u00e9d\u00e9ral nouveau de 1848, les principales lignes d\u2019affrontement politique recouvraient plus ou moins celles des cantons, ce sont aujourd’hui d’autres zones de tension qui dominent le paysage politique. Il s\u2019av\u00e8re de plus en plus que le f\u00e9d\u00e9ralisme suisse continue de prot\u00e9ger les perdants de la guerre du Sonderbund de 1847, soit, en gros, la minorit\u00e9 historique des petits cantons ruraux, catholiques et conservateurs de Suisse centrale. La protection f\u00e9d\u00e9rale des minorit\u00e9s est ainsi fig\u00e9e sur une g\u00e9ographie des conflits datant de 170 ans.
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\nLes minorit\u00e9s qui jouent aujourd’hui un r\u00f4le important et dessinent les grandes lignes de tension de la soci\u00e9t\u00e9 moderne \u2013 \u00e0 l\u2019image des \u00e9trangers, qui, avec pr\u00e8s de 25% de la population r\u00e9sidante, d\u00e9passent en nombre la population francophone du pays \u2013 passent \u00e0 travers les mailles du filet protecteur f\u00e9d\u00e9ral. D\u2019autres groupes sociaux, qui se concentrent dans certaines poches territoriales et qui sont surrepr\u00e9sent\u00e9s lors de tensions politiques, ne sont pas particuli\u00e8rement prot\u00e9g\u00e9s par le f\u00e9d\u00e9ralisme helv\u00e9tique. Il s’agit notamment des habitants des villes-centres ainsi que des minorit\u00e9s latines (p. ex. les Romands et les Tessinois), lors des votations constitutionnelles qui r\u00e9clament la majorit\u00e9 du peuple et des cantons. <\/p>\n

Le nouveau R\u00f6stigraben<\/strong><\/h2>\n


\nHistoriquement, le syst\u00e8me politique suisse ne repose pas sur une langue ou une religion unique, mais sur la volont\u00e9 politique de conserver un \u00c9tat multinational et des institutions nationales communes. Malgr\u00e9 cela, on observe depuis longtemps, au niveau de la pratique politique, des diff\u00e9rences touchant aux valeurs culturelles, au concept d’\u00c9tat et aux int\u00e9r\u00eats socio-\u00e9conomiques, entre la partie al\u00e9manique et la Suisse francophone. Parmi les principales tensions dans ce domaine figurent l’ouverture au monde et la protection de l’environnement. Depuis les ann\u00e9es quatre-vingts, on a vu la polarisation se renforcer de nouveau, lors des votations populaires, entre les deux principales r\u00e9gions linguistiques du pays.
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\nAutre facteur d\u2019\u00e9largissement du foss\u00e9 qui s\u00e9pare les zones linguistiques\u00a0: la politique migratoire. Le point commun entre celle-ci et la politique \u00e9trang\u00e8re est la question de l\u2019identit\u00e9, donc du r\u00f4le de la Suisse dans un monde de plus en plus mondialis\u00e9 et interd\u00e9pendant. Tandis que les Romands penchent plut\u00f4t pour l\u2019ouverture, la majorit\u00e9 des Al\u00e9maniques craignent pour l\u2019identit\u00e9 nationale. Les divergences sur la politique ext\u00e9rieure et les migrations entre Suisse \u00ab\u00a0latine\u00a0\u00bb et al\u00e9manique comportent un potentiel de conflit non n\u00e9gligeable. Dans ce cas, en effet, la strat\u00e9gie d\u2019ordinaire efficace des modalit\u00e9s d’application diff\u00e9renci\u00e9es en fonction des sp\u00e9cificit\u00e9s r\u00e9gionales ne peut gu\u00e8re fonctionner pour ces deux questions.
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\nLa baisse d\u2019intensit\u00e9 des conflits confessionnels et de classe, la domination \u00e9conomique de la Suisse al\u00e9manique et la transformation des syst\u00e8mes m\u00e9diatiques \u2013 pass\u00e9s d’une grande diversit\u00e9 cantonale \u00e0 des syst\u00e8mes aujourd’hui segment\u00e9s en fonction des langues (exemple : les journaux gratuits) \u2013 sont autant de facteurs d\u2019\u00e9volution. Ils d\u00e9bouchent, depuis quelques ann\u00e9es, sur un renforcement des communaut\u00e9s linguistiques au d\u00e9triment des cantons \u00e0 cheval sur des espaces linguistiques. Ce changement s\u2019exprime en particulier par un durcissement de l\u2019\u00ab\u00a0identit\u00e9 romande\u00a0\u00bb qui \u00e9tait auparavant gomm\u00e9e par les diff\u00e9rences politico-culturelles au sein m\u00eame de cette m\u00eame entit\u00e9 francophone.
\n
\nR\u00e9cemment, l\u2019harmonisation par communaut\u00e9 linguistique des programmes d\u2019enseignement scolaire et, dans ce contexte, la question controvers\u00e9e de l\u2019enseignement des langues dans chacune d’elles, ont d\u00e9clench\u00e9 de vives r\u00e9actions et politis\u00e9 de nouveau le clivage linguistique. Le r\u00e9veil de ce conflit semble constituer l\u2019un des plus grands d\u00e9fis que la Suisse plurilingue aura \u00e0 relever.
\n
\nCe bref survol des grands d\u00e9fis de l\u2019\u00c9tat f\u00e9d\u00e9ral soul\u00e8ve finalement cette question\u00a0: les r\u00e8gles du f\u00e9d\u00e9ralisme mises en place au milieu du XIXe<\/sup> si\u00e8cle et rest\u00e9es inchang\u00e9es depuis lors sont-elles encore indiqu\u00e9es pour r\u00e9gler les probl\u00e8mes de la soci\u00e9t\u00e9 du XXIe<\/sup> si\u00e8cle\u00a0? Il est tout sauf hasardeux d\u2019imaginer que ces d\u00e9fis nous pousseront \u00e0 envisager s\u00e9rieusement, un jour, une r\u00e9forme profonde et politiquement impopulaire du f\u00e9d\u00e9ralisme.<\/p>\n

  1. Ce texte est une version r\u00e9vis\u00e9e et augment\u00e9e de l\u2019article \u00abSchweizer F\u00f6deralismus: Asymmetrien, Paradoxe und Privilegien\u00bb, publi\u00e9 par l\u2019auteur le 24 juillet 2017 dans la Neue Z\u00fcrcher Zeitung<\/em>. En juin 2018, les \u00e9ditions Routledge publient son nouvel ouvrage Swiss Federalism. The Transformation of a Federal Model<\/em>. [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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