{"id":137526,"date":"2018-04-24T11:00:30","date_gmt":"2018-04-24T11:00:30","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2018\/04\/lienhard-05-2018fra\/"},"modified":"2023-08-24T00:11:55","modified_gmt":"2023-08-23T22:11:55","slug":"lienhard-05-2018fra","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2018\/04\/lienhard-05-2018fra\/","title":{"rendered":"Des garde-fous pour les entreprises publiques"},"content":{"rendered":"

Le monde politique demande aux entreprises publiques de se positionner efficacement sur le march\u00e9, de trouver de nouveaux d\u00e9bouch\u00e9s, de r\u00e9mun\u00e9rer le capital investi et de g\u00e9n\u00e9rer des rentr\u00e9es fiscales. Elles doivent, dans le m\u00eame temps, se d\u00e9velopper conform\u00e9ment aux principes de durabilit\u00e9 et assurer un service public de haute qualit\u00e9, m\u00eame en cas de baisse ou de suppression des indemnit\u00e9s[1]<\/a>.
\n
\nDans les d\u00e9bats sur l\u2019activit\u00e9 \u00e9conomique de l\u2019\u00c9tat, la nouvelle gestion publique (NGP) est souvent pr\u00e9sent\u00e9e comme un moteur et un mod\u00e8le \u00e0 suivre. Ce concept, qui s\u2019applique en Suisse aux services de l\u2019administration centrale, viserait avant tout \u00e0 clarifier les normes de fonctionnement et \u00e0 encourager une utilisation judicieuse de l\u2019argent public. Or, ce n\u2019est pas le cas\u00a0: le renforcement de l\u2019activit\u00e9 \u00e9conomique de l\u2019\u00c9tat s\u2019inscrit dans un processus de lib\u00e9ralisation et de d\u00e9r\u00e9glementation (partielle) qui contraint les entreprises publiques \u00e0 affronter la concurrence et \u00e0 se battre pour rester comp\u00e9titives[2]<\/a>. <\/p>\n

Bases constitutionnelles <\/strong><\/h2>\n


\nComme l\u2019activit\u00e9 \u00e9conomique de l\u2019\u00c9tat est en comp\u00e9tition avec le secteur priv\u00e9 et peut m\u00eame fausser la concurrence[3]<\/a>, un certain nombre d\u2019am\u00e9nagements doivent \u00eatre apport\u00e9s \u00e0 un dispositif normatif con\u00e7u prioritairement pour le secteur priv\u00e9[4]<\/a>. En premier lieu, il convient de disposer d\u2019une base juridique conforme aux domaines de comp\u00e9tence qui autorise l\u2019\u00c9tat \u00e0 exercer une activit\u00e9 \u00e9conomique et lui conf\u00e8re une l\u00e9gitimit\u00e9 d\u00e9mocratique. Des lois sp\u00e9cifiques ont \u00e9t\u00e9 \u00e9dict\u00e9es \u00e0 cette fin pour les entreprises publiques (par ex.\u00a0les CFF, la Poste et Swisscom). Les mandats de prestations l\u00e9gaux, qui d\u00e9finissent les activit\u00e9s publiques, \u00e0 savoir le mandat de service universel et les t\u00e2ches \u00e0 effectuer en r\u00e9gime de monopole ou de concurrence, jouent \u00e0 cet \u00e9gard un r\u00f4le important. Ils pr\u00e9cisent \u00e9galement si des activit\u00e9s relevant du secteur priv\u00e9 sont autoris\u00e9es dans d\u2019autres segments de march\u00e9. Le principe suivant pr\u00e9vaut dans ce contexte\u00a0: les activit\u00e9s \u00e9conomiques de l\u2019\u00c9tat ne sont conformes au droit constitutionnel que si elles r\u00e9pondent \u00e0 un int\u00e9r\u00eat public et sont proportionn\u00e9es au but. Celles qui poursuivent un objectif purement budg\u00e9taire ne sont pas autoris\u00e9es.
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\nOn peut se demander si une activit\u00e9 \u00e9conomique de l\u2019\u00c9tat est r\u00e9ellement n\u00e9cessaire \u2013 par exemple en cas de d\u00e9faillance du march\u00e9 \u2013, mais cela ne doit pas uniquement \u00eatre d\u00e9battue sous l\u2019angle des principes fondamentaux. L\u2019\u00c9tat doit aussi songer, pour des consid\u00e9rations de droit public, \u00e0 limiter son r\u00f4le \u00e0 des t\u00e2ches de r\u00e9gulation et de surveillance. En pareil cas, la responsabilit\u00e9 d\u2019\u00e9mettre des prestations (production par l\u2019\u00c9tat) se transforme en responsabilit\u00e9 de garantie, les prestations \u00e9tant confi\u00e9es \u00e0 l\u2019\u00e9conomie priv\u00e9e. \u00c0 cet \u00e9gard, l\u2019attribution des mandats de prestations ou de concessions \u00e0 des tiers dans une proc\u00e9dure de mise en concurrence est une solution envisageable. Il est toutefois \u00e9vident qu\u2019une telle appr\u00e9ciation juridique peut entrer en conflit avec la faisabilit\u00e9 politique du projet. <\/p>\n

L\u2019\u00e9conomie priv\u00e9e doit pouvoir se battre \u00e0 armes \u00e9gales<\/strong><\/h2>\n


\nCompte tenu des rentes de monopole et autres avantages concurrentiels potentiels de l\u2019\u00c9tat (garanties juridiques ou de facto de l\u2019\u00c9tat, avantages fiscaux, de financement ou informationnels), d\u2019autres garde-fous constitutionnels doivent \u00eatre pris en consid\u00e9ration. Certes, la libert\u00e9 \u00e9conomique d\u00e9finie par la jurisprudence du Tribunal f\u00e9d\u00e9ral ne prot\u00e8ge pas, en principe, l\u2019\u00e9conomie priv\u00e9e contre la concurrence de l\u2019\u00c9tat[5]<\/a>. Cependant, la neutralit\u00e9 concurrentielle, qui va de pair avec la libert\u00e9 \u00e9conomique[6]<\/a>, exige un comportement \u00e9quitable des entreprises publiques actives sur le march\u00e9 et interdit les distorsions de concurrence li\u00e9es aux r\u00e9glementations. Ainsi, une entreprise publique ne doit pas utiliser des donn\u00e9es obtenues gr\u00e2ce \u00e0 son mandat officiel au profit de ses activit\u00e9s \u00e9conomiques priv\u00e9es sans en faire b\u00e9n\u00e9ficier la concurrence aux m\u00eames conditions.
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\nUn autre correctif s\u2019impose du point de vue du droit de la concurrence[7]<\/a>\u00a0: qu\u2019elles rel\u00e8vent du droit public ou priv\u00e9, les entreprises sont soumises \u00e0 la loi sur les cartels. Certaines soci\u00e9t\u00e9s en position dominante peuvent donc avoir des comportements r\u00e9pr\u00e9hensibles, comme celui d\u2019imposer des prix ou des conditions commerciales inad\u00e9quats. Le droit des cartels interdit \u00e9galement les subventions crois\u00e9es \u2013 le prix des activit\u00e9s \u00e9conomiques priv\u00e9es \u00e9tant syst\u00e9matiquement r\u00e9duit gr\u00e2ce aux recettes g\u00e9n\u00e9r\u00e9es par le mandat de service universel \u2013 dans les cas o\u00f9 l\u2019interdiction des subventions crois\u00e9es ne figure pas d\u00e9j\u00e0 dans une loi sp\u00e9cifique[8]<\/a>. La tenue de comptes s\u00e9par\u00e9s ou la cr\u00e9ation d\u2019unit\u00e9s d\u2019organisation sp\u00e9cifiques peuvent pallier cet inconv\u00e9nient. La loi f\u00e9d\u00e9rale sur la surveillance des prix et celle destin\u00e9e \u00e0 contrer la concurrence d\u00e9loyale, qui ciblent notamment les prix abusifs et les m\u00e9thodes de vente trop agressives, s\u2019appliquent \u00e9galement aux entreprises publiques. <\/p>\n

Le gouvernement et le Parlement sont concern\u00e9s<\/strong><\/h2>\n


\nOutre ces normes relevant du droit \u00e9conomique, divers instruments de pilotage et m\u00e9canismes de surveillance du droit organisationnel dynamiques peuvent contribuer \u00e0 maintenir l\u2019\u00e9quilibre entre les int\u00e9r\u00eats politiques et \u00e9conomiques des entreprises publiques\u00a0: il convient en particulier de citer les objectifs relevant de la strat\u00e9gie de propri\u00e9taire, les contrats de subvention et les possibilit\u00e9s d\u2019exercer une influence par le biais de membres de conseils d\u2019administration (\u00e9ventuellement mandat\u00e9s) ou lors d\u2019assembl\u00e9es g\u00e9n\u00e9rales (en cas de participation majoritaire notamment). \u00c0 cet \u00e9gard, les soci\u00e9t\u00e9s de droit priv\u00e9 doivent respecter les dispositions imp\u00e9ratives du code des obligations[9]<\/a>. Les acteurs publics sollicit\u00e9s sont les organes ex\u00e9cutifs dans leur r\u00f4le de propri\u00e9taire et d\u2019acheteur, ainsi que les corps l\u00e9gislatifs dans leur mission de supervision. La surveillance tout comme la haute surveillance peuvent et doivent \u00eatre exerc\u00e9es efficacement non seulement par des unit\u00e9s d\u00e9partementales (administrations des finances, offices comp\u00e9tents, secr\u00e9tariats g\u00e9n\u00e9raux), des autorit\u00e9s normatives (Postcom, etc.), des commissions de surveillance ou des services parlementaires, mais aussi par les organes de contr\u00f4le des finances[10]<\/a>.
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\nLes bases conceptuelles r\u00e9gissant l\u2019organisation et le pilotage des entreprises publiques dans ce champ de tension entre l\u2019\u00c9tat et le march\u00e9, mais aussi le traitement des conflits de r\u00f4les potentiels de l\u2019\u00c9tat (tour \u00e0 tour l\u00e9gislateur, r\u00e9gulateur, garant, propri\u00e9taire, acheteur et client), existent d\u00e9j\u00e0\u00a0: l\u2019OCDE a publi\u00e9 en 2005 des lignes directrices sur la gouvernance des entreprises publiques qui ont \u00e9t\u00e9 actualis\u00e9es en 2015[11]<\/a>. Au niveau de la Conf\u00e9d\u00e9ration, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a jet\u00e9 des bases importantes en 2006, avec son rapport sur le gouvernement d\u2019entreprise. Il a \u00e9galement montr\u00e9 l\u2019impact des entreprises contr\u00f4l\u00e9es par l\u2019\u00c9tat sur les march\u00e9s concurrentiels dans un autre rapport adopt\u00e9 \u00e0 la fin de l\u2019ann\u00e9e derni\u00e8re[12]<\/a>. De m\u00eame, des cantons (Argovie, B\u00e2le-Ville, Zurich) ou des villes (Bienne, Liestal, Baden) codifient l\u2019organisation et la gestion des entreprises publiques. Il convient d\u2019appliquer et de d\u00e9velopper ces r\u00e8gles de mani\u00e8re coh\u00e9rente et cibl\u00e9e[13]<\/a>. <\/p>\n

Ne pas perdre de vue les d\u00e9savantages concurrentiels<\/strong><\/h2>\n


\nRappelons que si les entreprises publiques poss\u00e8dent certains avantages en mati\u00e8re de concurrence, elles sont \u00e9galement confront\u00e9es \u00e0 des inconv\u00e9nients de taille. Ainsi, leurs normes de fonctionnement les obligent \u00e0 vouer une attention particuli\u00e8re \u00e0 certains aspects de la politique r\u00e9gionale alors que leurs strat\u00e9gies de propri\u00e9taire restreignent leurs engagements \u00e0 l\u2019\u00e9tranger. En outre, selon une opinion largement r\u00e9pandue, les entreprises qui assument des t\u00e2ches publiques seraient subordonn\u00e9es au respect de droits fondamentaux (comme le principe de l\u2019\u00e9galit\u00e9 devant la loi) m\u00eame lorsqu\u2019elles op\u00e8rent dans un contexte de concurrence \u2013 alors qu\u2019elles ne sont elles-m\u00eames pas autoris\u00e9es \u00e0 se r\u00e9clamer de ces droits (p. ex. la libert\u00e9 \u00e9conomique). De plus, certaines dispositions touchant la structure des salaires ou la composition des conseils d\u2019administration sont susceptibles de r\u00e9duire leur marge de man\u0153uvre entrepreneuriale. Les entreprises publiques sont \u00e9galement soumises \u00e0 de fastidieuses obligations de rendre des comptes \u00e0 l\u2019\u00e9gard de l\u2019ex\u00e9cutif et du Parlement. Enfin, il n\u2019est pas rare que les revenus g\u00e9n\u00e9r\u00e9s par les activit\u00e9s du secteur priv\u00e9 contribuent \u00e0 couvrir les co\u00fbts g\u00e9n\u00e9r\u00e9s par la mission de service public \u2013 une pratique en soi souhaitable du point de vue de la politique financi\u00e8re. Il convient donc de tenir compte de ces handicaps concurrentiels au moment d\u2019exiger l\u2019\u00e9quit\u00e9 dans le champ de tension entre l\u2019\u00c9tat et le march\u00e9.<\/p>\n

  1. Cf. Lienhard (2017). [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. Lienhard (2007). [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Hettich et al. (2017). [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. Art. 5 Cst. ; Biaggini et al. (2016), p. 37 ss. [<\/span>]<\/a><\/li>
  5. Art. 27 Cst.\u00a0; ATF 138 I 378, Glarnersach. [<\/span>]<\/a><\/li>
  6. Art. 94 Cst. [<\/span>]<\/a><\/li>
  7. Heinemann (2015). [<\/span>]<\/a><\/li>
  8. Voir l\u2019art. 19 de la loi sur la poste. [<\/span>]<\/a><\/li>
  9. Gutzwiller (2017). [<\/span>]<\/a><\/li>
  10. Lienhard (2009). [<\/span>]<\/a><\/li>
  11. OCDE (2005\/2015). [<\/span>]<\/a><\/li>
  12. Conseil f\u00e9d\u00e9ral (2006)\u00a0; Conseil f\u00e9d\u00e9ral (2017). [<\/span>]<\/a><\/li>
  13. Lienhard\/Wichtermann (2015). [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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