{"id":137653,"date":"2018-04-20T15:00:43","date_gmt":"2018-04-20T15:00:43","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2018\/04\/des-garanties-delicates-pour-les-banques-cantonalesa\/"},"modified":"2023-08-24T00:11:42","modified_gmt":"2023-08-23T22:11:42","slug":"des-garanties-delicates-pour-les-banques-cantonalesa","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2018\/04\/des-garanties-delicates-pour-les-banques-cantonalesa\/","title":{"rendered":"Des garanties d\u00e9licates pour les banques cantonales"},"content":{"rendered":"

L\u2019activit\u00e9 \u00e9conomique des pouvoirs publics est au centre de la litt\u00e9rature juridique. Pour que l\u2019\u00c9tat agisse sur le march\u00e9, il doit invoquer l\u2019int\u00e9r\u00eat public. Ce principe rev\u00eat une importance particuli\u00e8re lorsqu\u2019une entreprise \u00e9tatique entre en concurrence avec le secteur priv\u00e9. Les entreprises d\u2019\u00e9conomie mixte telles que Skyguide (appartenant \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration), et BLS (propri\u00e9t\u00e9 du canton de Berne) en sont des exemples. La Poste, Swisscom, les CFF et la Banque nationale suisse (BNS) sont pour leur part des soci\u00e9t\u00e9s r\u00e9gies par des lois sp\u00e9ciales. La participation de l\u2019\u00c9tat assure le maintien de l\u2019entreprise, ce qui revient \u00e0 la garantir implicitement.
\n
\nIl existe aujourd\u2019hui environ 260\u00a0\u00e9tablissements bancaires en Suisse, dont plusieurs b\u00e9n\u00e9ficient de garanties \u00e9tatiques. D\u2019une part, les cinq groupes bancaires principaux, consid\u00e9r\u00e9s comme d\u2019importance syst\u00e9mique, disposent d\u2019une garantie \u00e9tatique mat\u00e9rielle (voir encadr\u00e9<\/em>). D\u2019autre part, la majorit\u00e9 des banques cantonales (BC) sont couvertes par une garantie \u00e9tatique formelle[1]<\/a>. Or, ces banques traversent depuis longtemps une crise de l\u00e9gitimit\u00e9. Les discussions ont d\u2019abord port\u00e9 sur leur activit\u00e9 m\u00eame, puis sur la question de leur privatisation, puis enfin sur leur r\u00e9gime de surveillance politique\u00a0; c\u2019est aujourd\u2019hui la garantie cantonale qui est au centre du d\u00e9bat[2]<\/a>. <\/p>\n

Des reliques du XIXe<\/sup> si\u00e8cle<\/strong><\/h2>\n


\nL\u2019histoire des banques cantonales a commenc\u00e9 au XIXe<\/sup> si\u00e8cle\u00a0: les premi\u00e8res ont \u00e9t\u00e9 fond\u00e9es en 1816 \u00e0 Gen\u00e8ve et en 1834 \u00e0 Berne[3]<\/a>. Il n\u2019y avait pas \u2013 et n\u2019y a toujours pas \u2013 d\u2019obligation pour les cantons de se doter d\u2019un tel \u00e9tablissement, pas plus que de n\u2019en avoir qu\u2019un seul. Il en existait 29 \u00e0 l\u2019\u00e9poque, les cantons de Berne, Vaud et Gen\u00e8ve en poss\u00e9dant chacun deux. Destin\u00e9es \u00e0 l\u2019origine \u00e0 r\u00e9pondre principalement aux besoins locaux, elles fonctionnent souvent aujourd\u2019hui comme des banques universelles.
\n
\nLa plupart des BC sont fortement pr\u00e9sentes sur le march\u00e9 des cr\u00e9dits hypoth\u00e9caires\u00a0: elles ont donc toujours \u00e9t\u00e9 impliqu\u00e9es dans les crises immobili\u00e8res suisses. D\u2019une part, cela a conduit \u00e0 la liquidation de celles de Soleure et d\u2019Appenzell Rhodes-Ext\u00e9rieures. D\u2019autre part, les garanties cantonales dont b\u00e9n\u00e9ficiaient ces institutions ont \u00e9t\u00e9 abrog\u00e9es dans les cantons de Berne, Gen\u00e8ve et Vaud. L\u2019histoire des BC refl\u00e8te ainsi celle des crises financi\u00e8res et, surtout, des vicissitudes de l\u2019immobilier. <\/p>\n

La garantie \u00e9tatique n\u2019est pas obligatoire<\/strong><\/h2>\n


\nLa Constitution f\u00e9d\u00e9rale pr\u00e9voit que le droit bancaire l\u00e9gif\u00e8re \u00ab\u00a0en tenant compte du r\u00f4le et du statut particuliers des banques cantonales\u00a0\u00bb. Elle ne fait toutefois aucune mention de garanties cantonales[4]<\/a>. La loi sur les banques (LB) fixe en premier lieu les conditions d\u2019organisation des BC et pr\u00e9cise sur la question de la dette que le canton \u00ab\u00a0peut garantir l’int\u00e9gralit\u00e9 ou une partie des engagements de la banque\u00a0\u00bb[5]<\/a>. Le choix du mot \u00ab\u00a0peut\u00a0\u00bb indique ainsi clairement que le canton reste libre de ses choix.
\n
\nAvant la r\u00e9vision de la LB en 1999, la garantie des cantons \u00e9tait obligatoire. Cette question rel\u00e8ve d\u00e9sormais du droit en vigueur \u00e0 leur niveau. C\u2019est ce dernier qui d\u00e9termine s\u2019il existe une garantie \u00e9tatique et qui en pr\u00e9cise les modalit\u00e9s le cas \u00e9ch\u00e9ant. Il indique \u00e9galement si les BC doivent la r\u00e9tribuer financi\u00e8rement, ce qui est le cas pour 18 des 21\u00a0BC qui en b\u00e9n\u00e9ficient[6]<\/a>. L\u2019importance \u00e9conomique de ces banques est consid\u00e9rable\u00a0: en 2016, elles ont vers\u00e9 1,4\u00a0milliard aux cantons, dont 140\u00a0millions au titre de compensation de la garantie cantonale[7]<\/a>.
\n
\n\u00c0 ce jour, sur les 24\u00a0BC, 21\u00a0disposent d\u2019une garantie \u00e9tatique pr\u00e9vue par le droit cantonal, dont il existe pour l\u2019essentiel deux types. Lorsque la garantie couvre l\u2019institution elle-m\u00eame, le canton doit assurer l\u2019existence de la banque, en lui fournissant par exemple des fonds propres. Il importe donc dans ce cas de pr\u00e9venir autant que possible les situations d\u2019insolvabilit\u00e9. La garantie directe consiste en revanche en une responsabilit\u00e9 subsidiaire du canton envers les cr\u00e9anciers. L\u2019\u00c9tat doit, d\u00e8s lors, assurer le paiement des cr\u00e9ances que la BC serait dans l\u2019impossibilit\u00e9 d\u2019honorer.
\n
\nLes garanties \u00e9tatiques en faveur des BC posent plusieurs probl\u00e8mes \u00e9conomiques, tant pour les cantons que pour les banques concurrentes en mains priv\u00e9es. Dans un rapport de 2017, la Conf\u00e9d\u00e9ration \u00e9voque notamment un aspect d\u00e9licat pour les cantons\u00a0: \u00ab\u00a0la garantie \u00e9tatique octroy\u00e9e \u00e0 certaines banques pourrait les pousser \u00e0 prendre plus de risques que si elles n\u2019en disposaient pas\u00a0\u00bb[8]<\/a>. En \u00e9conomie, ce probl\u00e8me est connu sous le nom d\u2019\u00ab\u00a0al\u00e9a moral\u00a0\u00bb. Le rapport mentionne par ailleurs le fait que cette garantie rehausse la cote de la banque et r\u00e9duit par voie de cons\u00e9quence ses co\u00fbts de financement, ce qui est probl\u00e9matique pour la concurrence.
\n
\nAu cas o\u00f9 le pire arriverait, les cantons seraient confront\u00e9s \u00e0 des probl\u00e8mes financiers consid\u00e9rables. Il est alors possible que certaines BC s\u2019av\u00e8rent trop grandes pour \u00eatre \u00ab\u00a0sauv\u00e9es\u00a0\u00bb par leur canton, ce dernier n\u2019ayant tout simplement pas les moyens de financer une telle op\u00e9ration.
\n
\nEn outre, les BC b\u00e9n\u00e9ficiant d\u2019une garantie \u00e9tatique jouissent d\u2019un avantage concurrentiel injustifi\u00e9 par rapport aux banques priv\u00e9es. C\u2019est notamment le cas en mati\u00e8re de financement propre, mais aussi aupr\u00e8s des clients. Il est admis que cela fausse la concurrence. <\/p>\n

Incompatibilit\u00e9 avec le droit europ\u00e9en<\/strong><\/h2>\n


\nLe d\u00e9bat en mati\u00e8re de politique europ\u00e9enne est aujourd\u2019hui centr\u00e9 sur la question du rapport actuel et futur de la Suisse \u00e0 l\u2019Union europ\u00e9enne (UE) ainsi que sur l\u2019avenir de l\u2019approche bilat\u00e9rale. Il est d\u2019abord question d\u2019un accord-cadre institutionnel, mais aussi d\u2019une \u00e9ventuelle ouverture en mati\u00e8re de services financiers, d\u2019une grande importance aux yeux des milieux bancaires. Si le processus devait \u00eatre men\u00e9 \u00e0 son terme, la Suisse devrait s\u2019aligner sur le droit europ\u00e9en en mati\u00e8re d\u2019aides publiques.
\n
\nL\u2019interdiction des aides publiques en vigueur dans l\u2019UE s\u2019appliquerait d\u00e8s lors \u00e0 la Suisse. Or, les garanties cantonales en faveur des BC ne sont pas conformes \u00e0 cette r\u00e8gle[9]<\/a>. Si cette probl\u00e9matique est connue depuis des ann\u00e9es, c\u2019est aujourd\u2019hui seulement qu\u2019elle entre dans une phase d\u00e9cisive. En conclusion, aucun des deux accords susmentionn\u00e9s ne pourra \u00eatre sign\u00e9 si la Conf\u00e9d\u00e9ration et les cantons insistent pour maintenir les garanties \u00e9tatiques en faveur des BC. <\/p>\n

Une transition difficile<\/strong><\/h2>\n


\nComme le rel\u00e8ve l\u2019artiste de cabaret Karl Valentin, \u00ab\u00a0les pronostics sont difficiles, surtout lorsqu\u2019ils concernent l\u2019avenir\u00a0\u00bb. Il est particuli\u00e8rement difficile d\u2019anticiper celui des garanties \u00e9tatiques dont b\u00e9n\u00e9ficient les BC, dans la mesure o\u00f9 l\u2019enjeu rev\u00eat une importance primordiale dans l\u2019architecture politique de l\u2019\u00c9tat. On aborde en effet la question des rapports entre la Conf\u00e9d\u00e9ration et les cantons qui est au c\u0153ur du f\u00e9d\u00e9ralisme suisse. On peut notamment s\u2019attendre \u00e0 ce que les cantons ne renoncent pas de gait\u00e9 de c\u0153ur aux revenus que leurs garanties g\u00e9n\u00e8rent.
\n
\nBien que ce ne soit pas leur seule cons\u00e9quence, les garanties cantonales en faveur des BC ont encore un effet quelque peu \u00ab\u00a0mystique\u00a0\u00bb, bien que ces r\u00e8gles particuli\u00e8res de droit cantonal n\u2019aient probablement pas vocation \u00e0 perdurer[10]<\/a>. Du point de vue du droit f\u00e9d\u00e9ral, elles ne sont plus obligatoires aujourd\u2019hui. En cas de n\u00e9gociations avec l\u2019UE sur les accords \u00e9voqu\u00e9s plus haut, les garanties \u00e9tatiques dont disposent actuellement les BC pourraient alors servir de \u00ab\u00a0monnaie d\u2019\u00e9change\u00a0\u00bb.
\n
\nLes opposants \u00e0 une remise en question fondamentale des BC \u2013 qui serait \u00e9galement envisageable \u2013 devraient au moins c\u00e9der sur la question des garanties cantonales. Ces derni\u00e8res sont tout simplement n\u00e9fastes \u00e9conomiquement\u00a0: elles font courir un risque financier consid\u00e9rable aux 21\u00a0cantons concern\u00e9s (et \u00e0 leurs contribuables) et faussent la concurrence aux d\u00e9pens des banques priv\u00e9es. Nous sommes d\u2019avis que les garanties \u00e9tatiques en faveur des BC doivent ainsi \u00eatre abrog\u00e9es, leur maintien ne se justifiant plus en Suisse \u00e0 l\u2019avenir.<\/p>\n

  1. Pour plus de d\u00e9tails, voir Kunz (2016), ch. 16 ss. [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. Vogel (2000), 223 ss. [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Sur l\u2019Histoire, voir Kunz (2014), 101 s. [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. RS 101; art. 98 al. 1 Cst. [<\/span>]<\/a><\/li>
  5. RS 952.0; art. 3a LB. [<\/span>]<\/a><\/li>
  6. Lengwiler et Kilchoer (2018), 569 ss. [<\/span>]<\/a><\/li>
  7. Finanz und Wirtschaft (2017). [<\/span>]<\/a><\/li>
  8. Conseil f\u00e9d\u00e9ral (2017), 8 s.\/58 et 10 s.\/58. [<\/span>]<\/a><\/li>
  9. V\u00f6geli (2009), 226 ss et Hirsbrunner (2017), 65 s.\n
    \n\n
         [<\/span>]<\/a><\/li>
  10. Voir Kunz (2013). [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

    L\u2019activit\u00e9 \u00e9conomique des pouvoirs publics est au centre de la litt\u00e9rature juridique. Pour que l\u2019\u00c9tat agisse sur le march\u00e9, il doit invoquer l\u2019int\u00e9r\u00eat public. Ce principe rev\u00eat une importance particuli\u00e8re lorsqu\u2019une entreprise \u00e9tatique entre en concurrence avec le secteur priv\u00e9. Les entreprises d\u2019\u00e9conomie mixte telles que Skyguide (appartenant \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration), et BLS (propri\u00e9t\u00e9 du […]<\/p>","protected":false},"author":3294,"featured_media":22884,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"om_disable_all_campaigns":false,"ep_exclude_from_search":false,"footnotes":""},"post__type":[81,83],"post_opinion":[],"post_serie":[],"post_content_category":[105],"post_content_subject":[],"acf":{"seco_author":3294,"seco_co_author":null,"author_override":"","seco_author_post_ocupation_year":"","seco_author_post_occupation_de":"Gesch\u00e4ftsf\u00fchrender Direktor des Instituts f\u00fcr Wirtschaftsrecht, Dekan der Rechtswissenschaftlichen Fakult\u00e4t der Universit\u00e4t Bern","seco_author_post_occupation_fr":"Directeur g\u00e9n\u00e9ral de l\u2019Institut de droit \u00e9conomique, d\u00e9canat de la facult\u00e9 de droit de l\u2019universit\u00e9 de Berne","seco_co_authors_post_ocupation":null,"short_title":"Les garanties des banques cantonales","post_lead":"Les garanties \u00e9tatiques en faveur des banques cantonales sont un mod\u00e8le en voie de disparition. Elles comportent des risques financiers, faussent la concurrence et ne sont pas compatibles avec le droit europ\u00e9en.","post_hero_image_description":"Comme nombre de ses semblables, la Banca dello Stato du Tessin dispose d'une garantie d'\u00c9tat.","post_hero_image_description_copyright_de":"Keystone","post_hero_image_description_copyright_fr":"","post_references_literature":"

      \n \t
    • Conseil f\u00e9d\u00e9ral, \u00c9tat et concurrence\u00a0: impact des entreprises contr\u00f4l\u00e9es par l\u2019\u00c9tat sur les march\u00e9s concurrentiels. Rapport du Conseil f\u00e9d\u00e9ral donnant suite aux postulats 12.4172 du Groupe lib\u00e9ral-radical du 13.12.2012 et 15.3880 Schilliger du 22.09.2015<\/em>, 2017.<\/li> \n \t
    • Finanz und Wirtschaft<\/em>. \u00ab\u00a0Too big to fail in den Kantonen\u00a0\u00bb, 18 mars 2017.<\/li> \n \t
    • Kunz Peter V., Kreuzfahrt durch\u2019s schweizerische Finanzmarktrecht<\/em>, Berne, 2014.<\/li> \n \t
    • Hirsbrunner Simon, \u00ab\u00a0K\u00f6nnte die Schweiz ein Verbot staatlicher Beihilfen verkraften\u00a0?\u00a0\u00bb, Zeitschrift f\u00fcr Europarecht<\/em>, 3, 2017.<\/li> \n \t
    • Kunz Peter V., \u00ab\u00a0Too Big to Fail (TBTF): Konzept der Gefahrenabwehr sowie der Rettung von systemrelevanten Finanzinstituten\u00a0\u00bb, Jusletter<\/em>, 21 novembre 2016.<\/li> \n \t
    • Kunz Peter V., \u00ab\u00a0(V-)Erkl\u00e4rungen zu Kantonalbanken\u00a0\u00bb, Aargauer Zeitung,<\/em> 21 juin 2013.<\/li> \n \t
    • Lengwiler Christoph et Kilchoer Cyrill. \u00ab\u00a0Kantonalbanken und die Staatsgarantie\u00a0\u00bb, Krisenfeste Schweizer Banken\u00a0?<\/em>, Zurich, 2018.<\/li> \n \t
    • Vogel Stefan, Der Staat als Marktteilnehmer<\/em> (th\u00e8se), Zurich, 2000.<\/li> \n \t
    • V\u00f6geli Andreas, Staatsgarantie und Leistungsauftrag bei Kantonalbanken<\/em> (th\u00e8se), Zurich, 2017.<\/li> \n<\/ul>","post_kasten":[{"kasten_title":"\u00ab Trop grandes pour faire faillite \u00bb","kasten_box":"\u00c0 la suite de la crise financi\u00e8re et bancaire de 2007-2008, les politiciens \u2013 de m\u00eame que les citoyens \u2013 suisses ont r\u00e9alis\u00e9 pour la premi\u00e8re fois que les grandes banques, en tant que groupes d\u2019importance syst\u00e9mique (\u00ab\u00a0trop grandes pour faire faillite \u00bb), b\u00e9n\u00e9ficiaient dans les faits d\u2019une garantie de la Conf\u00e9d\u00e9ration. Une r\u00e9glementation visant \u00e0 emp\u00eacher que l\u2019\u00c9tat ne soit oblig\u00e9 de \u00ab\u00a0sauver\u00a0\u00bb ces soci\u00e9t\u00e9s a donc \u00e9t\u00e9 introduite dans la loi sur les banques (art. 7ss LB). Les mesures pr\u00e9vues se r\u00e9partissent sur trois axes\u00a0: la pr\u00e9vention, l\u2019assainissement et l\u2019ex\u00e9cution. En coordination avec la FINMA, la BNS a class\u00e9 cinq groupes bancaires dans la cat\u00e9gorie des banques d'importance syst\u00e9mique\u00a0: UBS, Credit Suisse, la Banque cantonale de Zurich, Raiffeisen et Postfinance."}],"post_notes_for_print":"","first_teaser_header_de":"","first_teaser_header_fr":"","first_teaser_text_de":"","first_teaser_text_fr":"","second_teaser_header_de":"","second_teaser_header_fr":"","second_teaser_text_de":"","second_teaser_text_fr":"","kseason_de":"","kseason_fr":"","post_in_pdf":137656,"main_focus":[156254,156987],"serie_email":null,"frontpage_slider_bild":137660,"artikel_bild-slider":null,"legacy_id":"77065","post_abstract":"Le th\u00e8me des garanties \u00e9tatiques en faveur des banques cantonales est \u00e9troitement li\u00e9 \u00e0 celui des entreprises d\u2019\u00c9tat et de la concurrence. Cr\u00e9\u00e9es au XIXe<\/sup> si\u00e8cle, les banques cantonales sont aujourd\u2019hui assimilables \u00e0 des banques universelles, faisant courir aux cantons les risques inh\u00e9rents \u00e0 cette activit\u00e9. La Constitution f\u00e9d\u00e9rale n\u2019oblige pas l\u2019\u00c9tat \u00e0 fournir sa garantie. Seul le droit cantonal peut en d\u00e9cider et \u2013 le cas \u00e9ch\u00e9ant \u2013 d\u00e9finir des modalit\u00e9s d\u2019application. Enfin, les aides \u00e9tatiques ne sont pas admissibles au regard des principes applicables au droit de la concurrence. Elles ne sont pas non plus compatibles avec les r\u00e8gles de l\u2019UE sur les aides d\u2019\u00c9tat. 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