{"id":145328,"date":"2015-11-24T16:00:53","date_gmt":"2015-11-24T16:00:53","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2015\/11\/epiney-12-2015-franz\/"},"modified":"2023-08-24T00:26:15","modified_gmt":"2023-08-23T22:26:15","slug":"epiney-12-2015-franz","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2015\/11\/epiney-12-2015-franz\/","title":{"rendered":"La clarification des questions institutionnelles profitera \u00e0 l\u2019\u00e9conomie"},"content":{"rendered":"

Depuis le \u00ab\u00a0non\u00a0\u00bb du peuple et des cantons \u00e0 l\u2019Espace \u00e9conomique europ\u00e9en (EEE), les relations de la Suisse avec l\u2019Union europ\u00e9enne (UE) reposent sur des accords dits \u00ab\u00a0bilat\u00e9raux\u00a0\u00bb. Ce terme est utilis\u00e9 dans la mesure o\u00f9 ces textes lient la Suisse d\u2019un c\u00f4t\u00e9 et l\u2019UE de l\u2019autre. \u00c0 l\u2019inverse, l\u2019EEE r\u00e8gle les relations d\u2019un groupe (toujours plus restreint) d\u2019\u00c9tats avec l\u2019UE. Il existe deux \u00ab\u00a0paquets\u00a0\u00bb d\u2019accords bilat\u00e9raux (voir encadr\u00e9<\/em>). En g\u00e9n\u00e9ral, ceux-ci pr\u00e9voient une v\u00e9ritable int\u00e9gration de la Suisse dans le droit existant de l\u2019UE[1]<\/a>. De nombreux autres accords viennent s\u2019y ajouter, comme celui, relativement r\u00e9cent, qui porte sur la s\u00e9curit\u00e9 douani\u00e8re[2]<\/a>.
\n
\nOn examine actuellement toute une s\u00e9rie d\u2019autres domaines qui pourraient faire l\u2019objet de nouveaux accords bilat\u00e9raux. Certains d\u2019entre eux rev\u00eatent une importance consid\u00e9rable pour l\u2019\u00e9conomie suisse, qui est tourn\u00e9e vers l\u2019exportation.
\n
\nLi\u00e9e par cet \u00e9cheveau d\u2019accords, la Suisse est aujourd\u2019hui juridiquement et effectivement \u00ab\u00a0int\u00e9gr\u00e9e\u00a0\u00bb dans l\u2019UE et dans le droit communautaire. Elle a ainsi la possibilit\u00e9 d\u2019\u00e9tablir dans les domaines concern\u00e9s des r\u00e8glementations (largement) parall\u00e8les \u00e0 celles en vigueur au sein de l\u2019UE. Malgr\u00e9 leur caract\u00e8re \u00ab\u00a0int\u00e9gratif\u00a0\u00bb, de nombreux accords sont con\u00e7us du point de vue institutionnel sur le mod\u00e8le des trait\u00e9s \u00ab\u00a0classiques\u00a0\u00bb r\u00e9gis par le droit international. Ils sont cependant diff\u00e9rents les uns des autres. L\u2019accord d\u2019association \u00e0 Schengen\/Dublin, en particulier, pr\u00e9sente des caract\u00e9ristiques sp\u00e9cifiques[3]<\/a>.
\n
\nCela cr\u00e9e parfois certaines difficult\u00e9s, dans la mesure o\u00f9 une homog\u00e9n\u00e9it\u00e9 vraiment compl\u00e8te de l\u2019\u00e9volution du droit n\u2019est pas toujours garantie au sein de l\u2019UE d\u2019une part et par rapport \u00e0 la Suisse d\u2019autre part. Il manque en outre un r\u00e8glement (juridique) des litiges et un m\u00e9canisme de surveillance qui soit au moins presque supranational. <\/p>\n

L\u2019acc\u00e8s au march\u00e9 est d\u00e9terminant<\/strong><\/h2>\n


\nIl faut toutefois le constater\u00a0: ces \u00ab\u00a0d\u00e9ficits\u00a0\u00bb \u2013 si l\u2019on prend comme crit\u00e8re la situation dans une organisation supranationale ou du moins dans un accord comprenant des \u00e9l\u00e9ments supranationaux (comme l\u2019EEE) \u2013 ne changent rien au fait que les trait\u00e9s bilat\u00e9raux existants entre la Suisse et l\u2019UE fonctionnent globalement tr\u00e8s bien. Les divergences d\u2019opinions sur certains points de d\u00e9tail, comme les r\u00e9glementations relatives aux travailleurs d\u00e9tach\u00e9s, n\u2019y changent rien.
\n
\nPour la Suisse, ces accords sont non seulement cruciaux sur le plan politique, mais ils rev\u00eatent \u00e9galement une importance \u00e9conomique qu\u2019il ne faut pas sous-estimer. En effet, ils r\u00e8glent souvent des questions d\u2019acc\u00e8s au march\u00e9 qui sont essentielles pour notre pays. La plupart des accords bilat\u00e9raux I, en particulier, peuvent \u00eatre qualifi\u00e9s comme donnant acc\u00e8s au march\u00e9 \u2013 hormis celui sur la recherche, tout aussi important \u00e9conomiquement.
\n
\nM\u00eame une sorte d\u2019accord de libre-\u00e9change \u00e9largi ne pourrait pas les \u00ab\u00a0remplacer\u00a0\u00bb. Ce serait au contraire une nette r\u00e9gression pour l\u2019int\u00e9gration de la Suisse. Un tel trait\u00e9 impliquerait en effet de se limiter \u00e0 la suppression des obstacles qui entravent v\u00e9ritablement l\u2019acc\u00e8s au march\u00e9. La r\u00e9alisation de conditions analogues \u00e0 celles d\u2019un march\u00e9 int\u00e9rieur n\u2019entrerait pas en ligne de compte en ce qui concerne la Suisse \u2013 sans compter que cela remettrait en cause la participation \u00e0 d\u2019autres programmes et politiques qui pr\u00e9sentent un grand int\u00e9r\u00eat pour notre pays. On ne sait pas non plus si et dans quelle mesure l\u2019UE serait pr\u00eate \u00e0 \u00e9largir l\u2019accord de libre-\u00e9change existant et donc \u00e0 en remplacer d\u2019autres. <\/p>\n

Le r\u00e8glement des litiges, un point sensible<\/strong><\/h2>\n


\n\u00a0<\/strong>Comme il a d\u00e9j\u00e0 \u00e9t\u00e9 mentionn\u00e9, il existe un \u00ab\u00a0d\u00e9calage\u00a0\u00bb entre le contenu mat\u00e9riel et la structure institutionnelle des accords bilat\u00e9raux. Il s\u2019agit donc de les faire \u00e9voluer comme le demande l\u2019UE depuis plusieurs ann\u00e9es[4]<\/a>. Pour elle, les questions institutionnelles doivent \u00eatre clarifi\u00e9es avant de s\u2019engager sur un nouvel accord qui d\u00e9velopperait notre participation au march\u00e9 unique. C\u2019est la raison pour laquelle des accords importants pour la Suisse, notamment dans le domaine de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 et des services, sont bloqu\u00e9s \u00e0 l\u2019heure actuelle.
\n
\nLes questions institutionnelles qui suscitent le plus grand int\u00e9r\u00eat concernent la reprise \u00ab\u00a0quasi automatique\u00a0\u00bb des d\u00e9veloppements de l\u2019acquis communautaire, l\u2019interpr\u00e9tation de ce droit \u00ab\u00a0repris\u00a0\u00bb, la surveillance du respect des accords en Suisse et par la Suisse ainsi que le r\u00e8glement des diff\u00e9rends.
\n
\nApr\u00e8s qu\u2019une partie de ses premi\u00e8res propositions visant \u00e0 r\u00e9soudre ces questions s\u2019\u00e9taient heurt\u00e9es \u00e0 une vigoureuse r\u00e9sistance au sein de l\u2019UE, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a reconsid\u00e9r\u00e9 sa position et adopt\u00e9 un nouveau mandat de n\u00e9gociation. Il y souligne que son objectif est de garantir une \u00e9volution homog\u00e8ne de l\u2019acquis communautaire. Il semble ainsi ouvert aussi bien \u00e0 une sorte de reprise dynamique des nouveaux acquis du droit europ\u00e9en qu\u2019\u00e0 une interpr\u00e9tation fondamentalement parall\u00e8le.
\n
\nEn ce qui concerne la surveillance et l\u2019instance juridictionnelle, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral plaide pour une int\u00e9gration de la Cour de justice de l\u2019Union europ\u00e9enne (CJUE), bas\u00e9e \u00e0 Luxembourg. Cette position lui a valu des critiques[5]<\/a>. Malgr\u00e9 tout, les raisons qui pr\u00eachent en faveur de cette approche l\u2019emportent[6]<\/a>.
\n
\nEn consid\u00e9rant les pr\u00e9occupations de l\u2019UE d\u2019une part et celles de la Suisse d\u2019autre part, on voit se dessiner des structures institutionnelles dict\u00e9es par le pragmatisme[7]<\/a>. De nombreuses questions restent, cependant, ouvertes. Le champ d\u2019application d\u2019un nouvel accord institutionnel n\u2019est ainsi pas clairement d\u00e9fini. En outre, il reste \u00e0 clarifier quelle port\u00e9e aura la reprise obligatoire du droit europ\u00e9en[8]<\/a> et quelles seront les comp\u00e9tences de la CJUE.
\n
\nLes n\u00e9gociations et les entretiens sont toujours en cours, mais ni leur contenu ni m\u00eame un projet d\u2019accord ne sont accessibles au public. <\/p>\n

L\u2019initiative contre l\u2019immigration de masse bloque les n\u00e9gociations<\/strong><\/h2>\n


\nLa votation du 9 f\u00e9vrier 2014 a rel\u00e9gu\u00e9 le th\u00e8me des questions institutionnelles au second plan. Depuis l\u2019acceptation ce jour-l\u00e0 de l\u2019initiative contre l\u2019immigration de masse[9]<\/a>, on cherche \u00e0 savoir s\u2019il est possible \u2013 et le cas \u00e9ch\u00e9ant de quelle mani\u00e8re \u2013 d\u2019adapter l\u2019accord sur la libre circulation des personnes ou si une mise en \u0153uvre du mandat constitutionnel pourrait \u00eatre en conformit\u00e9 avec cet accord.
\n
\nCe d\u00e9bat est \u00e9troitement li\u00e9 \u00e0 celui qui porte sur la conclusion d\u2019un accord relatif aux questions institutionnelles. En effet, il semble peu probable que Bruxelles signe un tel texte tant que les questions soumises par la Suisse \u00e0 l\u2019UE concernant la ren\u00e9gociation de l\u2019accord sur la libre circulation des personnes ne sont pas clarifi\u00e9es et que Berne n\u2019exprime pas clairement sa volont\u00e9 de maintenir cet accord en cas d\u2019\u00e9chec des n\u00e9gociations. <\/p>\n

L\u2019\u00e9chec des n\u00e9gociations conduirait \u00e0 une impasse<\/strong><\/h2>\n


\n\u00a0<\/strong>Rien n\u2019indique que l\u2019UE envisage de d\u00e9noncer les accords bilat\u00e9raux actuels si les n\u00e9gociations \u00e9chouent. \u00c0 premi\u00e8re vue, on pourrait donc \u00eatre tent\u00e9 de relativiser l\u2019impact (notamment \u00e9conomique) qu\u2019aurait un d\u00e9saccord sur les questions institutionnelles, puisque les principaux int\u00e9r\u00eats de la Suisse sont d\u00e9j\u00e0 couverts. En d\u2019autres termes, les deux parties n\u2019auraient aucun accord institutionnel \u00e0 signer, en tout cas pour l\u2019instant, si l\u2019on suit cette logique.
\n
\nUne telle conclusion serait toutefois irr\u00e9fl\u00e9chie pour diverses raisons. Premi\u00e8rement, on constate qu\u2019il serait n\u00e9cessaire, ou du moins utile, de faire \u00e9voluer une partie des accords existants. C\u2019est le cas en particulier de ceux conclus \u00e0 l\u2019issue des bilat\u00e9rales I, dont le contenu, essentiellement \u00e9conomique, ne peut progresser, ou alors difficilement, en raison de son caract\u00e8re statique. Si une telle impossibilit\u00e9 devait se perp\u00e9tuer faute d\u2019accord institutionnel, certains besoins risqueraient de ne pas \u00eatre pris en compte, ce qui aurait de lourdes cons\u00e9quences sur le plan \u00e9conomique.
\n
\nDeuxi\u00e8mement, l\u2019inaptitude \u00e0 faire \u00e9voluer les accords bilat\u00e9raux en en concluant d\u2019autres \u2013 surtout s\u2019ils concernent l\u2019acc\u00e8s au march\u00e9 \u2013 n\u2019avantagerait gu\u00e8re la Suisse, que ce soit pour la d\u00e9fense de ses int\u00e9r\u00eats ou le d\u00e9veloppement de ses relations \u00e9conomiques. On ne pourrait plus \u00ab\u00a0faire face\u00a0\u00bb \u00e0 de nouvelles pr\u00e9occupations ou, tout au moins, les accompagner en signant de nouveaux accords.
\n
\nFinalement, il ne faut pas oublier qu\u2019en l\u2019absence d\u2019entente sur cette question, l\u2019ensemble de nos relations avec l\u2019UE se compliqueraient. Cette derni\u00e8re pourrait entreprendre des \u00ab\u00a0actions inamicales\u00a0\u00bb, par exemple en refusant d\u2019int\u00e9grer de nouveaux instruments l\u00e9gislatifs dans les accords existants.
\n
\nUn autre aspect ne doit pas \u00eatre sous-estim\u00e9\u00a0: se borner aux accords bilat\u00e9raux actuels ne permettrait en aucune mani\u00e8re de tenir compte d\u2019une r\u00e9alit\u00e9 en constante \u00e9volution. Nos int\u00e9r\u00eats \u00e9conomiques risqueraient notamment d\u2019en souffrir durablement. <\/p>\n

La Suisse peut supporter une perte de souverainet\u00e9<\/strong><\/h2>\n


\n\u00a0<\/strong>Si les deux parties parviennent \u00e0 s\u2019entendre sur les questions institutionnelles \u2013 quelle que soit la solution trouv\u00e9e \u2013, la Suisse sera plus \u00e9troitement \u00ab\u00a0amarr\u00e9e\u00a0\u00bb \u00e0 l\u2019UE. Les m\u00e9canismes pr\u00e9cis \u00e0 mettre en place sont compliqu\u00e9s \u00e0 \u00e9laborer. En effet, il s\u2019agit d\u2019int\u00e9grer la Suisse dans certaines parties d\u2019une entit\u00e9 supranationale, cela sur la base d\u2019une non-adh\u00e9sion et d\u2019accords \u00ab\u00a0normaux\u00a0\u00bb de droit international.
\n
\nToutefois, il semble parfaitement possible de trouver des solutions cr\u00e9atives aux questions qui se poseront, en les rattachant aux accords existants et au mandat de n\u00e9gociation du Conseil f\u00e9d\u00e9ral. Quelle que soit leur forme, la Suisse devra accepter une certaine \u00ab\u00a0perte de souverainet\u00e9\u00a0\u00bb. Il ne faut, toutefois, pas en surestimer l\u2019importance : une grande partie du droit suisse est d\u00e9j\u00e0 plus ou moins dict\u00e9e par le droit europ\u00e9en, que ce soit sur la base des accords existants ou en le reprenant de \u00ab\u00a0mani\u00e8re autonome\u00a0\u00bb.
\n
\nL\u2019objectif consiste \u00e0 s\u2019assurer \u2013 surtout pour les accords d\u2019acc\u00e8s au march\u00e9 \u2013 que la situation juridique soit syst\u00e9matiquement parall\u00e8le dans l\u2019UE d\u2019une part et par rapport \u00e0 la Suisse d\u2019autre part. Cet \u00ab\u00a0adossement\u00a0\u00bb implique aussi une certaine pertinence de la jurisprudence de la CJUE et des d\u00e9veloppements l\u00e9gislatifs du droit communautaire.
\n
\nLe Tribunal f\u00e9d\u00e9ral va clairement dans ce sens, comme le montre sa jurisprudence dans de nombreux domaines \u2013 par exemple en ce qui concerne l\u2019accord sur la libre circulation des personnes.
\n
\nCompar\u00e9 au statu quo, un accord institutionnel p\u00e8serait globalement moins lourd que ce que l\u2019on pourrait penser au premier abord. Il repr\u00e9senterait plut\u00f4t un d\u00e9veloppement et une consolidation de la voie bilat\u00e9rale. L\u2019autre solution serait de d\u00e9connecter \u00e0 long terme l\u2019\u00e9volution du droit dans l\u2019UE et en Suisse, au moins dans certains domaines. Toutefois, cela ne serait judicieux ni politiquement ni \u00e9conomiquement.<\/p>\n

  1. Pour plus de d\u00e9tails sur les accords bilat\u00e9raux, voir Astrid Epiney, Beate Metz et Benedikt Pirker, Zur Parallelit\u00e4t der Rechtsentwicklung in der EU und in der Schweiz \u2013Ein Beitrag zur rechtlichen Tragweite der \u00abBilateralen Abkommen\u00bb<\/i>, 2012, Zurich. Voir, en particulier p. 95 ss. [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. Accord relatif \u00e0 la facilitation des contr\u00f4les et des formalit\u00e9s lors du transport des marchandises ainsi qu\u2019aux mesures douani\u00e8res de s\u00e9curit\u00e9 (\u00ab\u00a0r\u00e8gle des 24 heures\u00a0\u00bb)<\/i>, FF 2009 8115. <\/sup> [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Voir Astrid Epiney, \u00ab Zur institutionellen Struktur der Bilateralen Abkommen \u2013 Bestandsaufnahme, Perspektiven und Bewertung\u00a0\u00bb, dans FS Marc Amstutz<\/i>, 2011, Zurich et al., p. 35 ss. Pour plus de d\u00e9tails, voir Epiney, Metz et Pirker (2012). [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. Il s\u2019agit essentiellement d\u2019accords d\u2019acc\u00e8s au march\u00e9 et d\u2019accords qui \u00ab\u00a0reprennent\u00a0\u00bb pour d\u2019autres raisons de larges parts du droit europ\u00e9en. [<\/span>]<\/a><\/li>
  5. Sur ce probl\u00e8me, voir Christa Tobler, Jusletter<\/i> du 3 juin 2013 et du 30 september 2013. [<\/span>]<\/a><\/li>
  6. Voir en particulier Epiney, \u00ab\u00a0La politique europ\u00e9enne de la Suisse \u2013 La voie bilat\u00e9rale a-t-elle encore un avenir\u00a0?\u00a0\u00bb, La Vie \u00e9conomique<\/i> 1-2\/2013\u00a0; Epiney, \u00ab\u00a0Quadratur des Kreises in der Europapolitik gelungen\u00a0\u00bb, NZZ<\/i>, 23 ao\u00fbt 2013. [<\/span>]<\/a><\/li>
  7. Voir l\u2019article pr\u00e9cit\u00e9 d\u2019Epiney dans La Vie \u00e9conomique<\/i>, 1-2\/2013. [<\/span>]<\/a><\/li>
  8. En particulier la d\u00e9finition des parties de l\u2019accord qui concernent l\u2019acquis du march\u00e9 int\u00e9rieur. [<\/span>]<\/a><\/li>
  9. Art. 121a Cst, dispositions transitoires dans l\u2019art.197, ch. 11 Cst. [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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