{"id":147340,"date":"2015-03-01T10:08:42","date_gmt":"2015-03-01T10:08:42","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2015\/03\/too-big-to-fail-pour-le-conseil-federal-il-faut-poursuivre-leffort-2\/"},"modified":"2023-08-24T00:31:46","modified_gmt":"2023-08-23T22:31:46","slug":"too-big-to-fail-pour-le-conseil-federal-il-faut-poursuivre-leffort-2","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2015\/03\/too-big-to-fail-pour-le-conseil-federal-il-faut-poursuivre-leffort-2\/","title":{"rendered":"\u00abToo big to fail\u00bb: pour le Conseil f\u00e9d\u00e9ral,  il faut poursuivre l\u2019effort"},"content":{"rendered":"<p>Souvenons-nous. Au paroxysme de la crise financi\u00e8re, en automne 2008, la Conf\u00e9d\u00e9ration et la Banque nationale ont d\u00fb stabiliser UBS \u2013 la plus grande banque du pays \u2013 en lui accordant une aide d\u2019\u00c9tat, in\u00e9gal\u00e9e jusque-l\u00e0. C\u2019est seulement gr\u00e2ce aux programmes de soutien lanc\u00e9s dans le monde entier\u00a0\u2013 qui alourdirent \u00e0 leur tour massivement la dette de certains \u00c9tats\u00a0\u2013 que l\u2019on est parvenu \u00e0 emp\u00eacher l\u2019\u00e9croulement du syst\u00e8me financier<sup>1<\/sup>. Ces interventions massives ont abouti au constat que le probl\u00e8me du \u00abtoo big to fail\u00bb, qui for\u00e7ait pratiquement le contribuable \u00e0 sauver tel \u00e9tablissement, devait \u00eatre empoign\u00e9 d\u2019urgence. En se fondant sur le rapport final de la Commission d\u2019experts charg\u00e9e d\u2019examiner la limitation des risques \u00e9conomiques que les grandes entreprises font courir \u00e0 l\u2019\u00e9conomie nationale (septembre 2010), la Suisse a \u00e9labor\u00e9 rapidement un projet de loi, approuv\u00e9 d\u00e8s 2011 par le Parlement. En mars 2012, la r\u00e9vision de la loi sur les banques entra en vigueur. Les ordonnances furent adapt\u00e9es au d\u00e9but de 2013, en m\u00eame temps que les nouvelles directives de<i> B\u00e2le III <\/i>entraient en vigueur. Ces derni\u00e8res, applicables \u00e0 toutes les banques, renforcent les exigences en mati\u00e8re de fonds propres, sur le plan aussi bien qualitatif que quantitatif.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nLa Suisse jouait ainsi un r\u00f4le de pr\u00e9curseur au plan international. Les r\u00e8gles concernant les banques dites syst\u00e9miques forment un ensemble de mesures pr\u00e9ventives et curatives en mati\u00e8re de fonds propres, de liquidit\u00e9, de diversification des risques et d\u2019organisation.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nLors des d\u00e9bats parlementaires, on a craint que la Suisse soit le seul \u00c9tat \u00e0 prendre les devants, ce qui mettrait inutilement en jeu une bonne partie de sa comp\u00e9titivit\u00e9. Il fut donc stipul\u00e9 \u00e0 <i>l\u2019art. 52 <\/i>de la loi sur les banques que, trois ans au plus apr\u00e8s l\u2019entr\u00e9e en vigueur des dispositions TBTF (tous les deux ans, par la suite), le Conseil f\u00e9d\u00e9ral serait tenu de r\u00e9examiner ces dispositions sous l\u2019angle de la comparabilit\u00e9 et du degr\u00e9 de mise en \u0153uvre des normes internationales correspondantes \u00e0 l\u2019\u00e9tranger.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nLe Conseil f\u00e9d\u00e9ral remet donc chaque fois un rapport \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale et expose les besoins \u00e9ventuels d\u2019adaptation en mati\u00e8re de lois et d\u2019ordonnances. Le 18 f\u00e9vrier dernier, il a adopt\u00e9 la premi\u00e8re \u00e9valuation de ce type<sup>2<\/sup>. Elle se fonde sur les amples travaux du Groupe d\u2019experts charg\u00e9 du d\u00e9veloppement de la strat\u00e9gie en mati\u00e8re de march\u00e9s financiers, pr\u00e9sid\u00e9 par le professeur Aymo Brunetti, de l\u2019universit\u00e9 de Berne<sup>3<\/sup>. Le rapport du Conseil f\u00e9d\u00e9ral r\u00e9capitule les principales conclusions de l\u2019analyse et pr\u00e9sente les interventions requises.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nL\u2019examen du r\u00e9gime suisse des banques TBTF comprend deux volets. Le premier compare les mesures prises par la Suisse avec les normes internationales en vigueur ainsi qu\u2019avec les r\u00e9formes entreprises par d\u2019autres \u00c9tats dot\u00e9s de <i>banques d\u2019importance syst\u00e9mique mondiale (G-SIB).<\/i> Le second examine l\u2019efficacit\u00e9 de l\u2019approche suisse en mati\u00e8re de limitation des risques, les effets qu\u2019elle produit sur les interm\u00e9diaires financiers et le r\u00e9sultat obtenu dans la pratique.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\n<b>Un bilan positif du Conseil f\u00e9d\u00e9ral\u00a0<\/b>&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nLes r\u00e9sultats de l\u2019\u00e9valuation peuvent \u00eatre ramen\u00e9s \u00e0 trois constats.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\n<b>Au niveau international, l\u2019approche&#13;<br \/>\nsuisse peut \u00eatre jug\u00e9e positive<\/b>&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nLe Conseil f\u00e9d\u00e9ral se rallie \u00e0 l\u2019avis du groupe d\u2019experts: en comparaison internationale, l\u2019examen global de l\u2019approche suisse des TBTF se r\u00e9v\u00e8le favorable. Il n\u2019est donc pas n\u00e9cessaire de changer de cap, ni de poursuivre l\u2019\u00e9tude d\u2019autres options, comme un syst\u00e8me de banques strictement s\u00e9par\u00e9es, des limitations explicites de taille ou l\u2019interdiction des op\u00e9rations pour compte propre (voir<i> encadr\u00e9 1<\/i>). La Suisse attache une importance relativement forte aux mesures pr\u00e9ventives, par exemple en mati\u00e8re de fonds propres, de liquidit\u00e9 ou de r\u00e9partition des risques. Entre-temps, des exigences comparables, voire sup\u00e9rieures, existent dans d\u2019autres pays dot\u00e9s de banques d\u2019importance syst\u00e9mique mondiale.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nPour les directives en mati\u00e8re d\u2019organisation, d\u2019autres juridictions sont en outre moins lib\u00e9rales (ou subsidiaires) que la Suisse. Les mesures prises par cette derni\u00e8re en cas de crise (\u00abplans d\u2019assainissement et de liquidation\u00bb) correspondent \u00e0 l\u2019\u00e9volution internationale. Il n\u2019est pas non plus possible de prouver empiriquement des effets n\u00e9gatifs, en Suisse, sur l\u2019octroi de cr\u00e9dits et la transformation des \u00e9ch\u00e9ances.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\n<b>Les exigences l\u00e9gales minimales en&#13;<br \/>\nvigueur seront probablement remplies<\/b>&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nL\u2019augmentation des fonds propres doit \u00eatre termin\u00e9e en 2018. Comme les deux grandes banques se situent au-dessus des prescriptions l\u00e9gales d\u2019\u00e9chelonnement, elles ne devraient pas avoir de peine \u00e0 atteindre les valeurs cibles. En mati\u00e8re de plan d\u2019urgence, UBS et Credit Suisse ont entrepris d\u2019amples travaux. Elles ont annonc\u00e9 les mesures organisationnelles requises pour mettre en \u0153uvre le plan d\u2019urgence, cela au moyen d\u2019une entit\u00e9 juridique s\u00e9par\u00e9e, \u00e9tablie d\u00e9j\u00e0 en temps de paix, pour l\u2019unit\u00e9 suisse responsable des fonctions d\u2019importance syst\u00e9mique. Il leur faut cependant consentir de nouveaux efforts et les d\u00e9pendances existantes par rapport \u00e0 la banque r\u00e9siduelle retarderont encore quelque temps la planification d\u2019urgence. \u00c0 l\u2019heure qu\u2019il est, il ne serait pas possible de liquider une grande banque suisse de fa\u00e7on ordonn\u00e9e. Dans l\u2019ensemble, l\u2019on constate cependant qu\u2019avec la r\u00e9alisation int\u00e9grale des mesures pr\u00e9vues, les exigences l\u00e9gales minimales en vigueur seront probablement remplies.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\n<b>La mise en \u0153uvre int\u00e9grale des dispositions TBTF ne r\u00e9sout pas enti\u00e8rement le probl\u00e8me<\/b>&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nDes enqu\u00eates r\u00e9v\u00e8lent que les grandes banques b\u00e9n\u00e9ficient toujours d\u2019un bonus dans les \u00abratings\u00bb, donc d\u2019une sorte de garantie d\u2019\u00c9tat implicite. En mati\u00e8re de mesures pr\u00e9ventives, les grandes banques suisses pr\u00e9sentent un taux relativement faible d\u2019actifs pond\u00e9r\u00e9s en fonction des risques (\u00abRisk-Weighted Assets\u00bb, RWA) par rapport au total des actifs, en comparaison internationale. Il s\u2019agit donc d\u2019examiner si les mod\u00e8les internes des banques \u00e9valuent correctement les risques. \u00c9tant donn\u00e9 les assouplissements en mati\u00e8re de fonds propres, qui doivent \u00eatre accord\u00e9s aux banques en cons\u00e9quence de consolidations (voir <i>art. 125 OFR<\/i>)<sup>4<\/sup>, les soci\u00e9t\u00e9s-m\u00e8res (suisses) pr\u00e9sentent au sein de leur groupe la dotation la plus faible en fonds propres autoris\u00e9e par la loi. Pourtant, ce sont elles qui assument les fonctions d\u2019importance syst\u00e9mique. Du c\u00f4t\u00e9 des mesures organisationnelles, il s\u2019est av\u00e9r\u00e9 qu\u2019une s\u00e9paration dite a posteriori des fonctions d\u2019importance syst\u00e9mique ne m\u00e8ne pas au but. D\u00e9tacher les domaines syst\u00e9miques d\u2019une banque qui traverse une crise aigu\u00eb ne peut se r\u00e9aliser rapidement sans risque. Sur ce point, les autorit\u00e9s ont tir\u00e9 une nouvelle le\u00e7on depuis l\u2019entr\u00e9e en vigueur de la l\u00e9gislation TBTF, \u00e0 savoir qu\u2019il faut une s\u00e9paration pr\u00e9alable de l\u2019unit\u00e9 concern\u00e9e du groupe. Il n\u2019est en outre pas s\u00fbr qu\u2019en cas de crise, le substrat de responsabilit\u00e9 disponible soit suffisant pour permettre un assainissement, voire une liquidation ordonn\u00e9e.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\n<b>N\u00e9cessit\u00e9 d\u2019agir en mati\u00e8re&#13;<br \/>\nde fonds propres<\/b>&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nSur la base des constats mentionn\u00e9s et des neuf recommandations formul\u00e9es par le groupe d\u2019experts, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral estime n\u00e9cessaire d\u2019agir dans les domaines des<i> mesures pr\u00e9ventives et organisationnelles, <\/i>ainsi que dans celui des <i>mesures en cas de crise. <\/i>La loi pr\u00e9voit d\u00e9j\u00e0 de revoir r\u00e9guli\u00e8rement le dispositif TBTF suisse. La recommandation consistant \u00e0 adapter l\u2019imp\u00f4t anticip\u00e9 est prise en compte dans le projet de consultation adopt\u00e9 par le Conseil f\u00e9d\u00e9ral le 17\u00a0d\u00e9cembre 2014<sup>5<\/sup>. Les adaptations propos\u00e9es ont pour but de renforcer l\u2019attrait du march\u00e9 suisse, afin de pouvoir \u00e9mettre un volume appropri\u00e9 de \u00abbail-in bonds\u00bb \u00e0 des prix concurrentiels. L\u2019\u00e9mission de tels instruments est consid\u00e9r\u00e9e comme une pr\u00e9misse importante \u00e0 l\u2019applicabilit\u00e9 renforc\u00e9e d\u2019un \u00abbail-in\u00bb par l\u2019Autorit\u00e9 f\u00e9d\u00e9rale de surveillance des march\u00e9s financiers (Finma).&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nAu chapitre des mesures pr\u00e9ventives, il s\u2019agit d\u2019assurer la solidit\u00e9 des banques syst\u00e9miques en mati\u00e8re de fonds propres. Un des aspects qui jouent ici un r\u00f4le est la m\u00e9thode de calcul des RWA. \u00c0 cet effet, la Finma et la Banque nationale suisse (BNS) examinent dans quelle mesure il existe des diff\u00e9rences entre les mod\u00e8les appliqu\u00e9s \u00e0 l\u2019interne par les grandes banques pour calculer les RWA et la m\u00e9thode standard, ind\u00e9pendante de tout mod\u00e8le. Le cas \u00e9ch\u00e9ant, il conviendrait de r\u00e9duire ces diff\u00e9rences ou d\u2019am\u00e9liorer la transparence. Une combinaison de ces deux mesures serait \u00e9galement possible.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nDans le domaine des mesures pr\u00e9ventives, un autre \u00e9l\u00e9ment se r\u00e9f\u00e8re au montant des fonds propres requis par rapport \u00e0 la taille du bilan des banques d\u2019importance syst\u00e9mique: le rapport de levier pour la poursuite des op\u00e9rations (\u00abgoing concern leverage ratio\u00bb) contient des exigences qui ne concernent pas le substrat de responsabilit\u00e9 en cas de crise. Sur ce point, les exigences actuelles en mati\u00e8re de fonds propres (3,12%) sont nettement inf\u00e9rieures \u00e0 celles qui pr\u00e9vaudront \u00e0 l\u2019avenir, par exemple, aux \u00c9tats-Unis (5 \u00e0 6%). Leur recalibrage a pour but d\u2019assurer que la Suisse reste dans le peloton de t\u00eate des banques d\u2019importance syst\u00e9mique mondiale en mati\u00e8re non seulement de RWA, mais aussi de taille du bilan. Le rapport de levier (\u00ableverage ratio\u00bb) restera un filet de s\u00e9curit\u00e9. Ainsi, il existera suffisamment d\u2019incitations pour que les banques r\u00e9duisent les postes consid\u00e9r\u00e9s comme risqu\u00e9s dans leurs bilans.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nLe niveau de qualit\u00e9 des obligations convertibles \u00e0 seuil \u00e9lev\u00e9 (\u00abhigh-trigger cocos\u00bb) sera \u00e9galement relev\u00e9, de fa\u00e7on \u00e0 ce qu\u2019elles puissent \u00eatre assimil\u00e9es au premier socle des fonds propres (\u00abtier 1\u00bb) et \u00eatre ainsi mieux comparables aux normes internationales. Enfin, l\u2019unit\u00e9 bancaire constitu\u00e9e pour r\u00e9aliser le plan d\u2019urgence devra satisfaire int\u00e9gralement aux exigences de fonds propres fix\u00e9es \u00e0 l\u2019\u00e9chelon du groupe.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\n<b>Une date butoir obligatoire<\/b>&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nIl sera d\u00e9sormais obligatoire de fixer une date butoir pour la mise en \u0153uvre du plan d\u2019urgence et les mesures visant \u00e0 am\u00e9liorer la capacit\u00e9 de liquidation g\u00e9n\u00e9rale. On s\u2019assure par l\u00e0 qu\u2019il ne s\u2019\u00e9coulera plus des ann\u00e9es jusqu\u2019\u00e0 ce que les plans d\u2019urgence soient op\u00e9rationnels. C\u2019est seulement ainsi que l\u2019on pourra garantir \u00e0 une forte probabilit\u00e9 qu\u2019en cas de choc s\u00e9v\u00e8re, il ne faudra pas recourir \u00e0 l\u2019aide de l\u2019\u00c9tat.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nUne nouvelle norme minimale internationale, tant quantitative que qualitative, a \u00e9t\u00e9 cr\u00e9\u00e9e pour les fonds destin\u00e9s \u00e0 absorber les pertes (\u00abtotal loss-absorbing capacity\u00bb, TLAC). Elle est cens\u00e9e faciliter les assainissements et les liquidations de banques sans impliquer les contribuables. Il s\u2019agit parall\u00e8lement de garantir que la lutte se d\u00e9roule \u00e0 armes \u00e9gales. En novembre 2014, le Conseil de stabilit\u00e9 financi\u00e8re (\u00abFinancial Stability Board\u00bb, FSB) a publi\u00e9 un projet en ce sens et l\u2019a mis en consultation<sup>6<\/sup>. Fonci\u00e8rement compatible avec la norme TLAC pr\u00e9vue, le r\u00e9gime TBTF suisse sera compl\u00e9t\u00e9 des exigences n\u00e9cessaires.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nLe 18 f\u00e9vrier dernier, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a charg\u00e9 le D\u00e9partement f\u00e9d\u00e9ral des finances (DFF) de lui soumettre avant la fin de l\u2019ann\u00e9e des propositions quant aux adaptations juridiques requises. \u00c0 cet effet, un groupe de travail sera cr\u00e9\u00e9 sous la direction du DFF, avec des repr\u00e9sentants de la Finma et de la BNS. Les \u00e9tablissements financiers concern\u00e9s seront \u00e9galement associ\u00e9s aux travaux.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\n<b>Ne pas solliciter les contribuables\u00a0<\/b>&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nLe premier rapport d\u2019\u00e9valuation s\u2019accorde avec l\u2019appr\u00e9ciation\u00a0(notamment) du Fonds mon\u00e9taire international pour reconna\u00eetre que l\u2019approche suisse des TBTF est efficace. Les incitations mises en place ont contribu\u00e9 \u00e0 ce que les risques des G-SIB suisses diminuent. Les actifs pond\u00e9r\u00e9s en fonction des risques ont \u00e9t\u00e9 (fortement) r\u00e9duits. La taille du bilan des banques a, elle aussi, nettement fondu en Suisse depuis l\u2019\u00e9clatement de la crise financi\u00e8re en 2007, contrairement \u00e0 ce qui s\u2019est parfois pass\u00e9 \u00e0 l\u2019\u00e9tranger. La crainte que l\u2019on ne prenne pas de mesures TBTF au niveau international ou qu\u2019elles aillent nettement moins loin ne s\u2019est pas concr\u00e9tis\u00e9e.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nL\u2019analyse montre aussi que la voie emprunt\u00e9e est la bonne, mais que l\u2019on n\u2019est pas encore au bout du chemin. Il faut des mesures suppl\u00e9mentaires, en particulier parce qu\u2019\u00e0 la lumi\u00e8re des discussions internationales, l\u2019objectif prend de l\u2019ampleur. Les contribuables ne doivent pas se saigner pour sauver des banques. Pour les petits pays, il est en effet inconcevable que les contribuables assument les risques des G-SIB, non seulement pour des raisons incitatives (al\u00e9a moral) et constitutionnelles, mais encore en vertu de la seule taille. Il est donc dans l\u2019int\u00e9r\u00eat m\u00eame de ces \u00c9tats d\u2019appliquer une politique TBTF efficace. Avec la proc\u00e9dure d\u00e9cid\u00e9e, la Suisse vise \u00e0 perfectionner un train de mesures \u00e9quilibr\u00e9, qui prend en compte aussi bien les b\u00e9n\u00e9fices que les co\u00fbts pour l\u2019ensemble de l\u2019\u00e9conomie. Les interventions plus radicales, comme la s\u00e9paration stricte des banques, ne semblent ni judicieuses ni n\u00e9cessaires.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Souvenons-nous. 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