{"id":148106,"date":"2014-07-01T12:00:00","date_gmt":"2014-07-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2014\/07\/finger_trinkner-2\/"},"modified":"2023-08-24T00:34:52","modified_gmt":"2023-08-23T22:34:52","slug":"finger_trinkner-2","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2014\/07\/finger_trinkner-2\/","title":{"rendered":"Services publics: o\u00f9 en est le changement de mod\u00e8le?"},"content":{"rendered":"

Dans les industries de r\u00e9seau, les services publics affrontent des difficult\u00e9s consid\u00e9rables[1]<\/a>. La lib\u00e9ralisation progressive des march\u00e9s et, en particulier, leur convergence croissante cr\u00e9ent de nouveaux substituts et avivent la concurrence. Citons l\u2019exemple de Swisscom, qui se dispute le march\u00e9 de la cyberadministration avec la Poste et celui de la transmission des donn\u00e9es avec une multitude de c\u00e2blo-op\u00e9rateurs et d\u2019entreprises \u00e9lectriques. La majorit\u00e9 des secteurs des services publics sont touch\u00e9s par les principaux mouvements de notre \u00e9poque (voir encadr\u00e9\u00a01<\/i> et tableau\u00a01).<\/i> Ceux-ci occasionnent autant de difficult\u00e9s en mati\u00e8re de conception, d\u2019octroi et de financement des services publics. Ce sont \u00e9galement des d\u00e9fis pour les entreprises qui les fournissent.
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\n\"tabelle_finger_fr[1]\"<\/a>
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\nEn cons\u00e9quence, l\u2019avenir commercial des entreprises du secteur public n\u2019est pas \u00e9vident. D\u2019un point de vue politique, la question essentielle est de savoir si les mandats d\u2019attribution des divers services publics doivent suivre ces tendances et dans quelle mesure. D\u2019un point de vue r\u00e9glementaire, il faut trouver des mod\u00e8les de financement et d\u2019organisation qui garantissent durablement le service public. Au vu de ces multiples enjeux, que faut-il entreprendre pour que le financement de la poste, des t\u00e9l\u00e9communications, des m\u00e9dias (radio et t\u00e9l\u00e9vision), du rail et de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 reste garanti \u00e0 long terme? <\/p>\n

La vision \u00e9conomique des services publics<\/h2>\n


\nL\u2019explication que la science \u00e9conomique donne des services publics passe par l\u2019internalisation des externalit\u00e9s positives[2]<\/a>. Si les services publics n\u2019\u00e9taient pas impos\u00e9s, le niveau d\u2019approvisionnement assur\u00e9 par les prestataires priv\u00e9s serait insuffisant \u00e9tant donn\u00e9 leur fa\u00e7on de calculer le b\u00e9n\u00e9fice. En d\u2019autres termes, les services publics induisent des effets externes positifs pour l\u2019\u00e9conomie publique, que les fournisseurs pr\u00e9sents sur le march\u00e9 ne peuvent pas commercialiser d\u2019eux-m\u00eames. Les b\u00e9n\u00e9ficiaires de ces \u00abfruits\u00bb ne sont pas les services publics, mais d\u2019autres acteurs, soit la population et l\u2019\u00e9conomie. Mentionnons \u00e0 titre d\u2019exemple la hausse des prix de l\u2019immobilier dans une zone mieux desservie par les transports ou l\u2019\u00e9largissement du march\u00e9 potentiel des fournisseurs en ligne, d\u00fb \u00e0 la fiabilit\u00e9 de la poste et des t\u00e9l\u00e9communications.
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\nDans les paragraphes qui suivent, les services publics seront compris, techniquement, comme la fourniture de biens et services que le monde politique estime n\u00e9cessaires, mais que le march\u00e9 ne produirait pas spontan\u00e9ment, du moins pas dans le volume voulu. Au premier abord, cette vision \u00e9conomique et technique ne se soucie pas de savoir si la fourniture de biens et de services repr\u00e9sente une offre de base (desserte de base), b\u00e9n\u00e9ficie \u00e0 l\u2019ensemble de la population dans la m\u00eame mesure (fourniture universelle), constitue un service public ou garantit une disponibilit\u00e9 permanente (s\u00e9curit\u00e9 de l\u2019approvisionnement).
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\nEn \u00e9conomie, il est cependant essentiel que les externalit\u00e9s d\u00e9crites existent bel et bien. \u00c0 cet \u00e9gard, les preuves sont de plusieurs ordres. Plus pr\u00e9cis\u00e9ment, les effets de r\u00e9seau sont particuli\u00e8rement marqu\u00e9s sur les march\u00e9s dits bifaces[3]<\/a>, comme la poste, les t\u00e9l\u00e9communications, les m\u00e9dias, les chemins de fer et l\u2019\u00e9lectricit\u00e9. Ainsi, l\u2019utilit\u00e9 pour les personnes qui sont d\u00e9j\u00e0 sur le r\u00e9seau augmente au fur et \u00e0 mesure que d\u2019autres utilisateurs le rejoignent[4]<\/a>. <\/p>\n

Un changement de mod\u00e8le dans la fourniture des services publics<\/h2>\n


\nL\u2019origine des services publics \u2013 ou, de fa\u00e7on plus g\u00e9n\u00e9rale, des objectifs en mati\u00e8re de fourniture de services publics \u2013 est \u00e0 rechercher dans des prestations utiles \u00e0 l\u2019\u00e9conomie publique et souhait\u00e9es par les milieux politiques, mais que le march\u00e9 ne fournit pas de sa propre initiative. Lorsque les objectifs sont fix\u00e9s au terme d\u2019un d\u00e9bat politique, la question qui se pose est de savoir comment garantir cette fourniture et \u00e0 quelles conditions. En la mati\u00e8re, nous avons assist\u00e9 ces deux derni\u00e8res d\u00e9cennies \u00e0 un v\u00e9ritable changement de mod\u00e8le, illustr\u00e9 par le graphique\u00a01.<\/i>
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\n\"grafik_finger_fr[1]\"<\/a>
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\nPendant longtemps, la vision dominante voulait que l\u2019\u00c9tat, pour les industries de r\u00e9seau, fournisse lui-m\u00eame les services requis, en les confiant soit \u00e0 l\u2019administration proprement dite, soit \u00e0 des entreprises publiques (internalisation).<\/i> Ces services \u00e9taient financ\u00e9s par des taxes r\u00e9galiennes, autrement dit un monopole juridique g\u00e9r\u00e9 par les organes politiques. Ce pilotage \u00e9tait si rigoureux que le Parlement fixait les tarifs postaux[5]<\/a>. Les services publics se sont constamment d\u00e9velopp\u00e9s au fil des ans, notamment par le biais du financement crois\u00e9 au sein des entreprises[6]<\/a>.
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\nEntam\u00e9e \u00e0 la fin des ann\u00e9es\u00a0quatre-vingt, la lib\u00e9ralisation progressive des industries de r\u00e9seau a concr\u00e9tis\u00e9 une philosophie diam\u00e9tralement oppos\u00e9e: l\u2019\u00c9tat ne fournit plus lui-m\u00eame les services publics, mais en garantit la fourniture (\u00c9tat garant de prestations).<\/i> Les entreprises publiques peuvent certes \u00eatre maintenues \u2013 sans que cela soit une obligation \u2013, mais elles doivent \u00eatre mises en concurrence avec d\u2019autres entreprises, l\u00e0 o\u00f9 cela se r\u00e9v\u00e8le judicieux. Il faut donc concevoir un autre mode de gouvernance, afin de s\u00e9parer les responsabilit\u00e9s politique et op\u00e9rationnelle. Pour que la concurrence puisse jouer dans la mesure voulue, il faut, sinon cr\u00e9er, du moins tenter d\u2019instaurer des conditions \u00e9quitables pour tous les acteurs du march\u00e9. Une autorit\u00e9 ind\u00e9pendante surveille pour chaque secteur le respect de ce principe. Dans cette vision, la d\u00e9l\u00e9gation du mandat public aux fournisseurs peut se faire de deux fa\u00e7ons diff\u00e9rentes (voir encadr\u00e9\u00a02):<\/i> soit sym\u00e9trique, tous les fournisseurs \u00e9tant trait\u00e9s sur pied d\u2019\u00e9galit\u00e9, soit asym\u00e9trique, seuls quelques fournisseurs \u00e9tant retenus et indemnis\u00e9s.
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\nDans le premier sch\u00e9ma, la fourniture de services publics est une condition (comme un crit\u00e8re d\u2019obtention de la licence) pour \u00eatre actif sur le march\u00e9 en question. Si les entreprises ne se pr\u00e9sentent pas en nombre suffisant, l\u2019\u00c9tat doit les inciter par le biais de subventions[7]<\/a>. Dans le deuxi\u00e8me sch\u00e9ma, l\u2019\u00c9tat mandate certaines soci\u00e9t\u00e9s, qui sont indemnis\u00e9es pour la fourniture des services. Le passage d\u2019un sch\u00e9ma \u00e0 l\u2019autre se fait parfois en continu. Par exemple, une partie des services sont fournis selon le premier sch\u00e9ma et le reste est attribu\u00e9 selon le second. Dans les industries de r\u00e9seau, c\u2019est surtout la deuxi\u00e8me option qui s\u2019applique, en raison des co\u00fbts fixes \u00e9lev\u00e9s. <\/p>\n

Le r\u00f4le de l\u2019\u00c9tat dans le nouveau mod\u00e8le<\/h2>\n


\nLe nouveau mod\u00e8le n\u2019entra\u00eene pas n\u00e9cessairement la suppression des monopoles juridiques, qui peuvent continuer \u00e0 \u00eatre envisag\u00e9s comme source de financement. Le principe est de substituer la garantie indirecte (par le biais de la r\u00e9glementation) \u00e0 la fourniture directe des services. L\u2019\u00c9tat conserve sa responsabilit\u00e9 en assumant souvent le r\u00f4le de prestataire de dernier recours: il ne se contente pas de r\u00e9glementer les services publics, il doit aussi les garantir. Il lui faut donc intervenir si ceux-ci ne donnent pas satisfaction. La Constitution f\u00e9d\u00e9rale applique notamment ce principe aux secteurs de la poste et des t\u00e9l\u00e9communications[8]<\/a>, des m\u00e9dias[9]<\/a> et des chemins de fer[10]<\/a>. S\u2019agissant de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9, le mandat est plus limit\u00e9: la Conf\u00e9d\u00e9ration et les cantons se bornent \u00e0 promouvoir un \u00abapprovisionnement \u00e9nerg\u00e9tique suffisant, diversifi\u00e9, s\u00fbr, \u00e9conomiquement optimal et respectueux de l\u2019environnement\u00bb[11]<\/a>; la prestation en elle-m\u00eame rel\u00e8ve des entreprises de la branche \u00e9nerg\u00e9tique[12]<\/a>.
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\nDans le mod\u00e8le de garantie indirecte, peu importe que les entreprises qui fournissent les services (comme la Poste ou Swisscom) soient publiques ou priv\u00e9es. La garantie explicite ou implicite que doit fournir l\u2019\u00c9tat s\u2019opposerait plut\u00f4t \u00e0 la privatisation de la majorit\u00e9<\/i> des industries de r\u00e9seau, o\u00f9 les co\u00fbts non r\u00e9cup\u00e9rables sont \u00e9lev\u00e9s. Ce syst\u00e8me emp\u00eache, en effet, les entreprises concessionnaires de renoncer aux investissements[13]<\/a>.
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\nSa qualit\u00e9 de propri\u00e9taire d\u2019un ou de plusieurs acteurs du march\u00e9 octroie au gouvernement un double r\u00f4le: il doit d\u2019une part g\u00e9rer les entreprises de fa\u00e7on efficace et, d\u2019autre part, mettre en \u0153uvre les dispositions adopt\u00e9es par le l\u00e9gislatif pour r\u00e9gir le march\u00e9. Ces r\u00f4les peuvent engendrer des conflits d\u2019int\u00e9r\u00eats. Afin de les \u00e9viter, il faut d\u2019abord que l\u2019application des normes soit d\u00e9l\u00e9gu\u00e9e \u00e0 une autorit\u00e9 de surveillance ind\u00e9pendante<\/i> de l\u2019administration[14]<\/a>, sa premi\u00e8re mission \u00e9tant de faire respecter les dispositions l\u00e9gales en mati\u00e8re de non-discrimination. Du point de vue \u00e9conomique, l\u2019application de ce principe est n\u00e9cessaire lorsque, en raison des structures de co\u00fbts, une entreprise a un pouvoir de march\u00e9 naturel et stable sur un ou plusieurs niveaux du r\u00e9seau. En deuxi\u00e8me lieu, il faudrait, en ce qui concerne les entreprises f\u00e9d\u00e9rales concern\u00e9es, s\u00e9parer les responsabilit\u00e9s politique et op\u00e9rationnelle: cela permettrait \u00e0 ceux qui assument les secondes de mettre en \u0153uvre les normes qui leur sont impos\u00e9es, en \u00e9chappant autant que faire se peut \u00e0 l\u2019influence des responsables politiques. Si l\u2019on veut encore \u00e9loigner les entreprises du gouvernement, on peut en transf\u00e9rer la propri\u00e9t\u00e9 \u00e0 une soci\u00e9t\u00e9 de participation publique et autonome,<\/i> \u00e0 l\u2019exemple de l\u2019Allemagne ou de l\u2019Autriche.
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\nComme nous l\u2019indiquions ci-dessus, le changement de mod\u00e8le dans les secteurs de la poste, des t\u00e9l\u00e9communications, des m\u00e9dias, des chemins de fer et de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 \u2013 le passage de l\u2019internalisation des services \u00e0 leur garantie sur un march\u00e9 concurrentiel \u2013 n\u2019est pas encore achev\u00e9. La difficult\u00e9 consiste surtout \u00e0 trouver l\u2019\u00e9quilibre ad\u00e9quat entre les exigences propres aux services publics et les \u00e9l\u00e9ments concurrentiels; il faut notamment adapter les lois d\u2019organisation[15]<\/a> ayant r\u00e9gi au fil des ans les t\u00e2ches publiques aux nouvelles lois sectorielles r\u00e9glementant les march\u00e9s et la fourniture des services.
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\nL\u2019analyse des dispositions en vigueur dans les cinq secteurs mentionn\u00e9s ci-dessus montre qu\u2019elles sont dans l\u2019ensemble coh\u00e9rentes[16]<\/a>. Il est possible d\u2019identifier le potentiel d\u2019am\u00e9lioration \u2013 d\u00e9crit dans l\u2019encadr\u00e9\u00a02<\/i> \u2013 tout en respectant l\u2019\u00e9galit\u00e9 de traitement et les principales tendances \u00e0 long terme. <\/p>\n

Quatre principes des services publics<\/h2>\n


\nDu point de vue conceptuel, les services publics, le service universel, la desserte de base et la s\u00e9curit\u00e9 de l\u2019approvisionnement sont un seul et m\u00eame concept: garantir des infrastructures et des services de base de qualit\u00e9, \u00e0 un prix abordable, qui permettent \u00e0 la population et \u00e0 l\u2019\u00e9conomie de satisfaire leurs besoins de fa\u00e7on \u00e0 la fois efficiente et efficace. La r\u00e9glementation de ces secteurs doit toujours ob\u00e9ir \u00e0 cette mission.
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\nLes quatre principes suivants aident les services publics \u00e0 remplir \u00e0 long terme cette fonction importante. <\/p>\n