{"id":148702,"date":"2014-01-01T12:00:00","date_gmt":"2014-01-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2014\/01\/scheidegger-18\/"},"modified":"2023-08-24T00:37:46","modified_gmt":"2023-08-23T22:37:46","slug":"scheidegger-18","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2014\/01\/scheidegger-18\/","title":{"rendered":"Co\u00fbt et utilit\u00e9 de la r\u00e9glementation"},"content":{"rendered":"

Nous avons de la peine \u00e0 r\u00e9aliser \u00e0 quel point nos vies sont encadr\u00e9es \u00e0 longueur de journ\u00e9e par toutes sortes de r\u00e9glementations. Au petit d\u00e9jeuner, nous ing\u00e9rons des denr\u00e9es alimentaires qui respectent des prescriptions sanitaires strictes. Lors de la toilette, nous utilisons des produits de soins corporels dont l\u2019emballage doit communiquer les informations les plus importantes pour les consommateurs dans au moins une langue nationale. Pour nous rendre au travail, nous utilisons des moyens de transports priv\u00e9s ou publics dont la mise en circulation, l\u2019utilisation et l\u2019entretien sont strictement r\u00e9glement\u00e9s. Au travail, de nombreuses normes nous prot\u00e8gent d\u2019\u00e9ventuels abus de l\u2019employeur et d\u2019activit\u00e9s dangereuses pour la sant\u00e9. \u00c0 midi, nous prenons notre repas dans des stands de vente \u00e0 l\u2019emporter ou dans des restaurants qui doivent tous b\u00e9n\u00e9ficier d\u2019une autorisation d\u2019exploitation et s\u2019acquitter de la TVA \u00e0 diff\u00e9rents taux. \u00c0 quatre heures, nous croquons un fruit du pays, prot\u00e9g\u00e9 de la concurrence \u00e9trang\u00e8re. Enfin, le soir, apr\u00e8s les commissions faites pendant les heures d\u2019ouverture l\u00e9gales des magasins, nous consommons des m\u00e9dias soumis \u00e0 des r\u00e9glementations, nous assistons \u00e0 des manifestations culturelles ou pratiquons des activit\u00e9s de plein air d\u00fbment r\u00e9glement\u00e9es, elles aussi.
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\nIl para\u00eet difficile de nommer des activit\u00e9s et des d\u00e9cisions de la vie quotidienne qui se situeraient en dehors de tout contexte r\u00e9glementaire. La vie professionnelle est tout aussi r\u00e9gul\u00e9e que la sph\u00e8re priv\u00e9e[1]<\/a> et cela ne para\u00eet gu\u00e8re affecter le consommateur ou le travailleur. Dans les milieux de d\u00e9fense des consommateurs ou dans les syndicats, rares sont ceux qui exigent une diminution importante des prescriptions. <\/p>\n

La r\u00e9glementation a un co\u00fbt<\/h2>\n


\nLe son de cloche est autre dans les milieux \u00e9conomiques. Ainsi, l\u2019Union suisse des arts et m\u00e9tiers r\u00e9clame une r\u00e9duction lin\u00e9aire des co\u00fbts de la r\u00e9glementation de 20% en termes nets d\u2019ici \u00e0 2018. La banque de donn\u00e9es des objets parlementaires r\u00e9v\u00e8le que des interventions politiques ont \u00e9t\u00e9 d\u00e9pos\u00e9es sur un grand nombre de th\u00e8mes li\u00e9s \u00e0 la lib\u00e9ralisation ou \u00e0 la d\u00e9r\u00e9glementation. Les domaines \u00e9voqu\u00e9s vont des dispositifs m\u00e9dicaux (par exemple en orthop\u00e9die) aux normes d\u2019efficacit\u00e9 pour les appareils \u00e9lectriques, en passant par l\u2019obligation de saisie du temps de travail, le march\u00e9 des t\u00e9l\u00e9communications, les heures d\u2019ouverture des magasins, l\u2019accueil extrafamilial des enfants, le trafic a\u00e9rien, l\u2019affectation des b\u00e2timents agricoles \u00e0 des activit\u00e9s d\u2019agritourisme ou encore la r\u00e9glementation du secteur financier, pour ne donner que quelques exemples.
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\nDe toute \u00e9vidence, les consommateurs et les milieux \u00e9conomiques ne partagent pas le m\u00eame point de vue. Lorsque ces derniers se plaignent, cela provient aussi du fait que la vie d\u2019une entreprise est compl\u00e8tement r\u00e9glement\u00e9e de la premi\u00e8re \u00e0 la derni\u00e8re minute de son existence, de sa cr\u00e9ation \u00e0 sa liquidation. Ces r\u00e9glementations forment une bonne part des 54 000 pages du droit f\u00e9d\u00e9ral, des quelque 140 000 articles de lois et d\u2019ordonnances rien que pour les domaines de l\u2019am\u00e9nagement du territoire et du droit de la construction, ou encore des 2000 pages imprim\u00e9es relatives \u00e0 la TVA. Les entreprises ne se trouvent pas exactement dans la m\u00eame situation que les consommateurs, puisque les activit\u00e9s administratives qui rel\u00e8vent de directives \u00e9tatiques repr\u00e9sentent pour elles des facteurs de co\u00fbt susceptibles de brider leur comp\u00e9titivit\u00e9. Le rapport du Conseil f\u00e9d\u00e9ral sur la mesure des co\u00fbts de la r\u00e9glementation, qui vient d\u2019\u00eatre publi\u00e9, estime ces derniers \u00e0 quelque 10 milliards de francs par ann\u00e9e dans les douze domaines analys\u00e9s[2]<\/a>, ce qui repr\u00e9sente 1,7% du produit int\u00e9rieur brut. Les frais induits sont loin d\u2019\u00eatre n\u00e9gligeables pour les entreprises actives au niveau international qui, confront\u00e9es \u00e0 la concurrence ext\u00e9rieure, ne peuvent les r\u00e9percuter que de mani\u00e8re restreinte sur les consommateurs.
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\nMalgr\u00e9 la densit\u00e9 de sa r\u00e9glementation, notre pays est consid\u00e9r\u00e9 comme l\u2019une des plus lib\u00e9raux du monde. L\u2019Heritage Foundation classe la Suisse parmi les \u00e9conomies les plus ouvertes puisque, meilleur \u00c9tat europ\u00e9en, celle-ci occupe le cinqui\u00e8me rang de l\u2019Index of Economic Freedom (devant Hong Kong, Singapour, l\u2019Australie et la Nouvelle-Z\u00e9lande). Du fait des limites m\u00e9thodologiques de tels exercices, le classement absolu est moins significatif que les notes attribu\u00e9es aux diff\u00e9rents indicateurs, par exemple dans les domaines de la r\u00e9glementation du march\u00e9 du travail, du droit fiscal, de la protection des droits de la propri\u00e9t\u00e9 ou encore de la cr\u00e9ation d\u2019entreprises. Toutefois, les sous-indicateurs concernant le th\u00e8me de la bureaucratie ne permettent pas vraiment de tirer de conclusions: si la Suisse est bien not\u00e9e pour les co\u00fbts de conformit\u00e9 en mati\u00e8re fiscale ou de la cr\u00e9ation d\u2019entreprises, elle l\u2019est plut\u00f4t mal pour ce qui est des \u00abco\u00fbts li\u00e9s \u00e0 la bureaucratie\u00bb ou des \u00abexigences administratives\u00bb. Ce tableau contrast\u00e9 confirme les r\u00e9sultats du monitorage de la bureaucratie \u00e9tabli par le Seco[3]<\/a>. Sur plus de 1300 entreprises interrog\u00e9es, 51% jugent les charges administratives lourdes ou plut\u00f4t lourdes, contre 49% qui les jugent faibles ou plut\u00f4t faibles, les t\u00e2ches aff\u00e9rentes variant consid\u00e9rablement selon le domaine r\u00e9glementaire.
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\nD\u00e8s lors, la Suisse r\u00e9glemente-t-elle \u00e0 tout va, comme le laissent entendre les milieux \u00e9conomiques, ou est-elle un \u00e9l\u00e8ve mod\u00e8le? Impossible de trancher par oui ou par non. Du point de vue \u00e9conomique, il n\u2019y a pas d\u2019agr\u00e9gat optimal en mati\u00e8re r\u00e9glementaire du fait de la trop grande diversit\u00e9 des domaines concern\u00e9s et de la complexit\u00e9 des r\u00e8gles li\u00e9es \u00e0 certaines activit\u00e9s. Surtout: les r\u00e8glements ne sont pas une fin en soi. Ils poursuivent un objectif social et ont donc, g\u00e9n\u00e9ralement, une utilit\u00e9. Il convient d\u2019en tenir compte au moment d\u2019\u00e9valuer leurs co\u00fbts. <\/p>\n

La th\u00e9orie de la r\u00e9glementation pour fil\u00a0conducteur<\/h2>\n


\nLa th\u00e9orie de la r\u00e9glementation donne des pistes pour \u00e9valuer ses co\u00fbts et ses b\u00e9n\u00e9fices. Elle postule que face \u00e0 certaines formes de d\u00e9faillances du march\u00e9, la r\u00e9glementation \u00e9tatique permet d\u2019am\u00e9liorer son fonctionnement et d\u2019accro\u00eetre la prosp\u00e9rit\u00e9. Parmi les d\u00e9faillances connues, citons les monopoles \u00abnaturels\u00bb, par exemple en ce qui concerne les infrastructures de r\u00e9seau. Ils permettent des \u00e9conomies d\u2019\u00e9chelle qui autorisent un prestataire \u00e0 offrir des services moins chers que ceux d\u2019entreprises concurrentes qui doivent d\u00e9velopper leurs infrastructures en parall\u00e8le. On constate \u00e9galement des d\u00e9faillances typiques du march\u00e9 dans le domaine de l\u2019environnement. La production et la consommation de biens peuvent alt\u00e9rer des ressources naturelles telles que l\u2019air, le sol ou l\u2019eau. Or, la correction de comportements qui excluent les externalit\u00e9s du calcul \u00e9conomique peut entra\u00eener une hausse du bien-\u00eatre.
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\nOutre ces deux formes connues de d\u00e9faillance du march\u00e9, qui ne donnent aujourd\u2019hui lieu \u00e0 pratiquement plus aucune divergence sur le plan \u00e9conomique, il convient de mentionner l\u2019action men\u00e9e par l\u2019\u00c9tat \u00e0 des fins de s\u00e9curit\u00e9 ou de protection de la sant\u00e9. Ces formes d\u2019interventions \u00e9tatiques, qui concernent g\u00e9n\u00e9ralement la mise sur le march\u00e9 de nouveaux produits ou des prescriptions en mati\u00e8re de d\u00e9claration, s\u2019inscrivent au c\u0153ur de tensions plus difficiles \u00e0 cerner. Du point de vue technique, il s\u2019agit en premier lieu d\u2019informations dites asym\u00e9triques, puisque certains acteurs du march\u00e9 sont mieux inform\u00e9s que d\u2019autres. Ces derniers disposent, du coup, d\u2019un avantage par rapport \u00e0 leur contrepartie au moment de prendre des d\u00e9cisions d\u2019achat ou de vente. Ce cas de figure survient g\u00e9n\u00e9ralement lors du d\u00e9veloppement et de la mise sur le march\u00e9 de nouveaux m\u00e9dicaments dont les patients doivent \u00eatre prot\u00e9g\u00e9s des effets secondaires ind\u00e9sirables, ou dans la l\u00e9gislation sur les denr\u00e9es alimentaires, qui cherche \u00e0 faire b\u00e9n\u00e9ficier le consommateur d\u2019une information appropri\u00e9e concernant la composition des produits. <\/p>\n

Entre les d\u00e9faillances du march\u00e9 et celles\u00a0de l\u2019\u00c9tat<\/h2>\n


\nPouvant \u00eatre touch\u00e9s par diff\u00e9rentes formes \u00e9conomiques de d\u00e9faillance du march\u00e9, les domaines sociaux que sont la sant\u00e9, la s\u00e9curit\u00e9 et l\u2019environnement prennent une importance particuli\u00e8re du point de vue de la r\u00e9glementation. Les normes que l\u2019\u00c9tat impose en mati\u00e8re s\u00e9curitaire et sanitaire se justifient g\u00e9n\u00e9ralement par des d\u00e9ficits d\u2019information du consommateur et du travailleur, par des externalit\u00e9s (par exemple protection contre le bruit), mais aussi par une certaine forme de \u00abpaternalisme\u00bb: des obligations telles que le bouclage de la ceinture dans une voiture, le \u00e0 (une question qui a aussi \u00e9t\u00e9 discut\u00e9e) ou encore la r\u00e9glementation sans cesse \u00e9tendue de la consommation du tabac seraient pr\u00e9tendument n\u00e9cessaires parce qu\u2019en l\u2019absence de directives \u00e9tatiques, de (trop) nombreux individus risqueraient de se comporter de mani\u00e8re bien peu raisonnable \u00e0 l\u2019encontre de leurs propres int\u00e9r\u00eats. Ce point de vue est renforc\u00e9 par l\u2019argument que, sans obligation institu\u00e9e par l\u2019\u00c9tat, le malheur de certains risque de devoir \u00eatre financ\u00e9 par l\u2019ensemble de la communaut\u00e9.
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\nL\u2019approche politique du domaine r\u00e9glementaire doit, toutefois, \u00eatre relativis\u00e9e: non seulement le march\u00e9, mais aussi les pouvoirs publics sont susceptibles de d\u00e9faillir. La politique engag\u00e9e par les autorit\u00e9s ou les r\u00e9gulateurs n\u2019est peut-\u00eatre pas toujours exempte d\u2019arri\u00e8re-pens\u00e9es. Elle peut ne pas \u00eatre uniquement motiv\u00e9e par un souci d\u2019efficacit\u00e9 du march\u00e9; des objectifs personnels ou des convictions politiques peuvent fort bien entrer en ligne de compte (recherche de rentes de situation, maximisation des ressources de la bureaucratie, probl\u00e8me principal-agent). On peut, d\u00e8s lors, consid\u00e9rer que la d\u00e9faillance de l\u2019\u00c9tat devient le pendant de celle du march\u00e9. Aussi est-il important, lors de l\u2019\u00e9valuation d\u2019une politique r\u00e9glementaire, de mettre en regard l\u2019une et l\u2019autre[4]<\/a>. <\/p>\n

Utilit\u00e9 reconnue de la r\u00e9glementation<\/h2>\n


\nEn d\u00e9pit de ces r\u00e9serves \u00e9conomique importantes, une enqu\u00eate r\u00e9alis\u00e9e sur mandat du gouvernement britannique[5]<\/a> montre que les r\u00e8glements qui rel\u00e8vent de la sant\u00e9, de la s\u00e9curit\u00e9 et de l\u2019environnement sont bien accept\u00e9es, tant par la population que par les milieux \u00e9conomiques, si leur but appara\u00eet fond\u00e9, comme c\u2019est le cas pour des sujets tels que l\u2019hygi\u00e8ne des denr\u00e9es alimentaires, la protection de l\u2019air ou encore la vente d\u2019al­cool, qui touchent des domaines vitaux pour lesquels les citoyens peuvent faire valoir leur propre exp\u00e9rience et se forger une opinion. Le cercle familial ou social, ou encore les m\u00e9dias, peuvent en outre confirmer le sentiment initial. Les repr\u00e9sentants de l\u2019\u00e9conomie \u00abfonctionnent\u00bb de la m\u00eame mani\u00e8re: eux aussi se r\u00e9f\u00e8rent, selon cette enqu\u00eate britannique, \u00e0 leur exp\u00e9rience personnelle lors de l\u2019\u00e9valuation d\u2019une r\u00e9glementation. En ce qui concerne les PME, leurs repr\u00e9sentants sont visiblement d\u2019avis qu\u2019une r\u00e9glementation des domaines de la sant\u00e9 et de l\u2019environnement fait plut\u00f4t leur affaire, puisqu\u2019elle tendrait \u00e0 les mettre sur un pied d\u2019\u00e9galit\u00e9 par rapport aux grandes entreprises. Il est int\u00e9ressant de noter que les co\u00fbts li\u00e9s \u00e0 la r\u00e9glementation n\u2019interpellent pas particuli\u00e8rement l\u2019opinion publique britannique. Les repr\u00e9sentants de l\u2019\u00e9conomie interrog\u00e9s en Suisse se plaignent eux aussi plut\u00f4t de la charge administrative induite (directives administratives ou techniques difficilement compr\u00e9hensibles, perte de temps, paperasserie) que du co\u00fbt en termes financiers. <\/p>\n

Qu\u2019est qu\u2019une \u00abbonne\u00bb r\u00e9glementation?<\/h2>\n


\nPour les acteurs \u00e9conomiques concern\u00e9s, le rapport co\u00fbt-utilit\u00e9 d\u2019une r\u00e9glementation est d\u00e9terminant. Cependant, m\u00eame apr\u00e8s des d\u00e9cennies d\u2019analyses, il reste toujours aussi difficile de mettre en balance ces deux aspects[6]<\/a>. Si l\u2019on parvient plus ou moins \u00e0 estimer les co\u00fbts, la quantification des avantages apport\u00e9s par une r\u00e9glementation reste en g\u00e9n\u00e9ral difficile \u2013 en particulier dans des domaines o\u00f9 l\u2019on ne peut pas se fonder sur les prix du march\u00e9: que vaut, par exemple, une diminution de 10% de la probabilit\u00e9 d\u2019effets ind\u00e9sirables d\u2019un nouveau m\u00e9dicament? Qu\u2019en est-il de l\u2019utilit\u00e9 et des co\u00fbts marginaux d\u2019informations suppl\u00e9mentaires sur un emballage? Enfin, comment reporter la pond\u00e9ration du co\u00fbt et de l\u2019utilit\u00e9 r\u00e9alis\u00e9e par les divers acteurs \u00e0 une \u00e9chelle macro\u00e9conomique?
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\nAu lieu de s\u2019appuyer sur des analyses particuli\u00e8res fastidieuses et difficilement applicables au niveau m\u00e9thodologique, de nombreux pays ont choisi, sous l\u2019\u00e9gide de l\u2019OCDE, de formuler les conditions-cadres d\u2019une \u00abbonne r\u00e9glementation\u00bb. Afin de \u00abmieux l\u00e9gif\u00e9rer\u00bb, on cherche \u00e0 donner des impulsions \u00e0 la politique r\u00e9glementaire \u00e0 la crois\u00e9e des d\u00e9faillances du march\u00e9 et de l\u2019\u00c9tat[7]<\/a>, et \u00e0 approfondir le \u00abcas de conscience\u00bb qui doit servir de fondement \u00e0 toute bonne politique r\u00e9glementaire. Les analyses d\u2019impact de la r\u00e9glementation r\u00e9alis\u00e9es par la Conf\u00e9d\u00e9ration s\u2019inscrivent dans cette philosophie puisque, pour tout projet de loi au niveau f\u00e9d\u00e9ral ayant des effets significatifs sur le plan \u00e9conomique, les questions suivantes doivent \u00eatre examin\u00e9es: <\/p>\n