![\"\"](\"\/dynBase\/images\/article_rect\/201309_10_Bonoli_01.eps.jpg\")
<\/p>\nMalgr\u00e9 plusieurs d\u00e9cennies de r\u00e9formes pratiquement continues, les retraites restent un sujet tr\u00e8s\u00a0sensible en Europe. Or, ce volet essentiel de la politique sociale suscite des d\u00e9penses qui ne cessent d\u2019augmenter et le vieillissement d\u00e9mographique entretient cette dynamique qui se poursuivra pendant les vingt prochaines ann\u00e9es, voire au-del\u00e0. R\u00e9cemment, la crise financi\u00e8re de\u00a02008 et celle de la dette europ\u00e9enne ont encore accru la pression sur les syst\u00e8mes de retraite et impos\u00e9 des r\u00e9formes radicales, surtout dans les pays d\u2019Europe du Sud.
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Photo: Keystone<\/p>\n
\nLa r\u00e9forme des syst\u00e8mes de retraite constitue une pr\u00e9occupation majeure en Europe, que ce soit au niveau des \u00c9tats eux-m\u00eames ou des institutions. La vaste majorit\u00e9 des citoyens sont tr\u00e8s fortement attach\u00e9s \u00e0 ce que l\u2019on consid\u00e8re comme l\u2019un des principaux acquis du mod\u00e8le social europ\u00e9en, dont la principale caract\u00e9ristique est de garantir un revenu convenable \u00e0 toute personne \u00e0 la retraite. Or, le vieillissement d\u00e9mographique, coupl\u00e9 avec les difficult\u00e9s financi\u00e8res et \u00e9conomiques que rencontrent la plupart des \u00c9tats membres, fait que le maintien du niveau actuel semble difficilement possible.
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\nL\u2019attribution de ressources suppl\u00e9mentaires<\/i> aux r\u00e9gimes de retraite a \u00e9t\u00e9, en g\u00e9n\u00e9ral, une des premi\u00e8res r\u00e9ponses aux difficult\u00e9s de financement; il faut remonter aux ann\u00e9es quatre-vingt ou nonante pour voir l\u2019adoption de telles mesures dans les pays qui nous entourent. \u00c0 l\u2019heure actuelle, les ajustements se font presque uniquement en abaissant les prestations<\/i>. La flexibilisation<\/i> de l\u2019\u00e2ge de la retraite a \u00e9galement \u00e9t\u00e9 un sujet important durant les ann\u00e9es nonante. La Su\u00e8de a supprim\u00e9 la notion d\u2019\u00e2ge ordinaire ou l\u00e9gal de la retraite, en la rempla\u00e7ant par un seuil minimum fix\u00e9 \u00e0 61 ans. Les assur\u00e9s peuvent partir \u00e0 la retraite d\u00e8s qu\u2019ils l\u2019ont atteint, mais avec une prestation relativement faible; celle-ci augmente avec la prolongation de leur vie active. La Su\u00e8de encourage aussi les retraites partielles qui peuvent \u00eatre combin\u00e9es avec, par exemple, un emploi \u00e0 mi-temps. D\u2019autres pays ont \u00e9galement adopt\u00e9 des m\u00e9canismes automatiques du type \u00abfrein \u00e0 l\u2019endettement\u00bb.<\/i> Ainsi, en Allemagne, le montant des rentes d\u00e9pend, depuis 2004, d\u2019un facteur de durabilit\u00e9 (\u00abNachhaltigkeitsfaktor\u00bb) qui tient compte de l\u2019\u00e9volution d\u00e9mographique et \u00e9conomique. Si Cette derni\u00e8re est d\u00e9favorable, l\u2019indexation des rentes est automatiquement ralentie. On constate donc que la plupart des mesures r\u00e9cemment propos\u00e9es par le Conseil f\u00e9d\u00e9ral sont d\u00e9j\u00e0 en vigueur dans d\u2019autres pays europ\u00e9ens.Malgr\u00e9 cette multitude de r\u00e9formes, les d\u00e9penses pour les retraites ont continu\u00e9 leur progression par rapport au PIB de mani\u00e8re plus ou moins constante, sauf en Allemagne (voir graphique 1<\/i>). En outre, la crise de 2008 et les probl\u00e8mes de solvabilit\u00e9 dans la zone euro ont conduit certains pays \u2013 surtout en Europe du Sud \u2013 \u00e0 durcir les r\u00e9formes. Les cons\u00e9quences sur la qualit\u00e9 de la protection sociale des personnes \u00e2g\u00e9es risquent d\u2019\u00eatre profondes dans les ann\u00e9es \u00e0 venir. On examinera ci-dessous les principaux axes privil\u00e9gi\u00e9s par l\u2019Union europ\u00e9enne (UE) et ses \u00c9tats membres pour r\u00e9soudre le probl\u00e8me des retraites.
<\/p>\nRel\u00e8vement de l\u2019\u00e2ge de la retraite<\/h2>\n
\nAlors que, lors des premi\u00e8res r\u00e9formes, l\u2019\u00e2ge de la retraite \u00e9tait souvent consid\u00e9r\u00e9 comme intouchable (essentiellement pour des raisons politiques), on observe aujourd\u2019hui qu\u2019un nombre croissant de pays n\u2019h\u00e9sitent plus \u00e0 s\u2019y attaquer. En 2007, l\u2019Allemagne<\/i> a relev\u00e9 l\u2019\u00e2ge n\u00e9cessaire \u00e0 l\u2019obtention d\u2019une rente pleine. Le passage de 65 \u00e0 67 ans se fait progressivement et sera achev\u00e9 d\u00e8s 2029. En France<\/i>, l\u2019\u00e2ge de la retraite \u00e0 60 ans \u00e9tait consid\u00e9r\u00e9 par beaucoup comme une des plus importantes avanc\u00e9es sociales des ann\u00e9es Mitterrand. Malgr\u00e9 cela, la d\u00e9cision a \u00e9t\u00e9 prise en 2010 de le faire passer \u00e0 62 ans.Les pays d\u2019Europe du Sud, o\u00f9 traditionnellement, le d\u00e9part \u00e0 la retraite se faisait relativement t\u00f4t, ont \u00e9galement d\u00e9cid\u00e9 d\u2019intervenir. En Italie<\/i>, par exemple, l\u2019\u00e2ge de la retraite \u00e9tait de 60 ans pour les hommes et 55 ans pour les femmes. Les r\u00e9formes engag\u00e9es depuis le d\u00e9but des ann\u00e9es nonante l\u2019ont progressivement relev\u00e9. En 2011, sous la pression de la dette, il a \u00e9t\u00e9 fix\u00e9 \u00e0 67 ans \u00e0 partir de 2021 et il s\u2019adaptera \u00e0 l\u2019allongement de l\u2019esp\u00e9rance de vie. Selon des estimations, l\u2019\u00e2ge de la retraite pourrait ainsi atteindre 70 ans avant 2050. Il faut toutefois relativiser la port\u00e9e de ces d\u00e9cisions en apparence radicales. En effet, l\u2019Italie maintient parall\u00e8lement un syst\u00e8me de rentes d\u2019anciennet\u00e9 qui permet \u00e0 beaucoup d\u2019actifs de quitter le monde du travail avant l\u2019\u00e2ge de la retraite ordinaire s\u2019ils disposent d\u2019un nombre suffisant d\u2019ann\u00e9es de cotisations. En 2011, l\u2019Espagne<\/i> a \u00e9galement d\u00e9cid\u00e9 de relever l\u2019\u00e2ge de la retraite de 65 \u00e0 67 ans dans le cadre d\u2019une r\u00e9forme g\u00e9n\u00e9rale du syst\u00e8me.
<\/p>\nAugmentation du taux d\u2019emploi des travailleurs \u00e2g\u00e9s<\/h2>\n
\nDe nombreux acteurs voient le rel\u00e8vement de l\u2019\u00e2ge de la retraite avec beaucoup de scepticisme dans la mesure o\u00f9 le taux d\u2019emploi des personnes \u00e2g\u00e9es est tr\u00e8s faible dans la plupart des pays qui ont adopt\u00e9 cette mesure. Depuis plusieurs ann\u00e9es, l\u2019UE incite ses membres \u00e0 mettre en place des politiques susceptibles de faire augmenter le taux d\u2019emploi des 55\u201364 ans. Comme le montre le graphique 2<\/i>, il existe une \u00e9volution en ce sens dans la plupart des pays, m\u00eame si elle est tr\u00e8s lente, \u00e0 l\u2019exception de l\u2019Allemagne<\/i>. Ce pays a, en effet, r\u00e9ussi \u00e0 revenir sur les politiques d\u00e9velopp\u00e9es un peu partout en Europe pendant les ann\u00e9es quatre-vingt, o\u00f9 les actifs \u00e2g\u00e9s \u00e9taient confront\u00e9s \u00e0 une offre de travail r\u00e9duite, essentiellement compens\u00e9e par des pr\u00e9retraites. Ailleurs, l\u2019\u00e9volution est plus lente et le taux d\u2019emploi des 55\u201364 ans reste tr\u00e8s bas: il se situe aux alentours de 40% en France<\/i> et en Italie<\/i> contre 70% en Suisse<\/i> ou en Su\u00e8de<\/i>.L\u2019UE<\/i> n\u2019a que peu de comp\u00e9tences directes dans le fonctionnement des syst\u00e8mes de retraite nationaux, mais elle a la possibilit\u00e9 de promouvoir l\u2019emploi des travailleurs \u00e2g\u00e9s. Depuis les ann\u00e9es nonante, diverses initiatives encouragent les \u00c9tats membres dans ce sens. Le livre blanc Une strat\u00e9gie pour des retraites ad\u00e9quates, s\u00fbres et viables,<\/i> adopt\u00e9 par la Commission europ\u00e9enne en 2012, met l\u2019accent sur cet aspect. Selon ce rapport, une augmentation du taux d\u2019emploi des travailleurs \u00e2g\u00e9s passe surtout par une abolition, ou du moins une r\u00e9duction, des pr\u00e9retraites et par des encouragements \u00e0 prolonger la vie active.
<\/p>\nUn enthousiasme mitig\u00e9 pour les fonds de pension<\/h2>\n
\nLes r\u00e9formes adopt\u00e9es dans les ann\u00e9es nonante et au d\u00e9but des ann\u00e9es 2000 mettaient g\u00e9n\u00e9ralement un accent important sur le d\u00e9veloppement d\u2019une pr\u00e9voyance compl\u00e9mentaire financ\u00e9e par capitalisation. Les syst\u00e8mes \u00e0 plusieurs piliers, comme celui existant en Suisse, \u00e9taient d\u2019ailleurs souvent cit\u00e9s en exemple. Ces r\u00e9formes \u00e9taient pr\u00e9sent\u00e9es comme un moyen de maintenir le revenu des personnes \u00e2g\u00e9es \u00e0 un niveau plus ou moins constant. La pr\u00e9voyance compl\u00e9mentaire devait compenser la r\u00e9duction des prestations fournies par les r\u00e9gimes publics. Cette strat\u00e9gie a \u00e9t\u00e9 plus ou moins explicite dans plusieurs pays. Ainsi, en Allemagne<\/i>, la r\u00e9forme de 2001 a introduit les fameuses \u00abRiester Renten\u00bb qui portent toujours le nom du ministre du Travail de l\u2019\u00e9poque, le social-d\u00e9mocrate Walter Riester. Il s\u2019agit de rentes individuelles priv\u00e9es, mais subventionn\u00e9es par l\u2019\u00c9tat \u00e0 travers des d\u00e9ductions fiscales ou des versements directs pour les bas revenus. La r\u00e9forme avait \u00e9t\u00e9 pr\u00e9sent\u00e9e comme \u00e9tant pratiquement neutre pour les assur\u00e9s, \u00e0 condition bien s\u00fbr qu\u2019ils souscrivent une \u00abRiester Rente\u00bb. Or, cette option n\u2019a pas rencontr\u00e9 le succ\u00e8s escompt\u00e9 et la proportion de m\u00e9nages en \u00e2ge actif disposant d\u2019un tel instrument stagne autour des 30\u201335% depuis 2008.L\u2019Italie<\/i> a connu un d\u00e9veloppement similaire avec l\u2019adoption d\u2019une loi encourageant les fonds de pension d\u2019entreprise et de branche ou l\u2019\u00e9quivalent des fondations collectives suisses (appel\u00e9es en Italie \u00abfonds de pension ouverts\u00bb). Dans ce cas aussi, il s\u2019agissait de compenser les baisses de rente du syst\u00e8me \u00e9tatique. Toutefois, apr\u00e8s un d\u00e9part assez rapide, le taux de couverture des fonds de pension reste tr\u00e8s limit\u00e9.Le livre blanc de l\u2019UE<\/i> mentionne toujours le d\u00e9veloppement d\u2019une pr\u00e9voyance compl\u00e9mentaire financ\u00e9e par capitalisation comme un objectif que devraient poursuivre les \u00c9tats membres. Ces derniers font, toutefois, preuve de moins d\u2019enthousiasme que dans les ann\u00e9es nonante et 2000. Les raisons sont compr\u00e9hensibles. D\u2019une part, les crises boursi\u00e8res de 2001\u20132002 et de 2008 ainsi que la baisse des taux d\u2019int\u00e9r\u00eat ont passablement r\u00e9duit les perspectives de rendement des capitaux investis par les fonds de pension. D\u2019autre part, les exp\u00e9riences faites notamment en Allemagne et en Italie ont montr\u00e9 qu\u2019il est illusoire d\u2019atteindre une couverture g\u00e9n\u00e9ralis\u00e9e avec ce type d\u2019instrument s\u2019il n\u2019est pas obligatoire comme le IIe pilier en Suisse. Or, l\u2019adoption d\u2019une obligation pour l\u2019employeur et l\u2019assur\u00e9 n\u2019est pas \u00e0 l\u2019ordre du jour dans ces pays. Une telle mesure serait sans doute tr\u00e8s controvers\u00e9e. Le IIe pilier suisse constitue, \u00e0 cet \u00e9gard, une exception en Europe occidentale.
<\/p>\nLa crise de la dette: un catalyseur<\/h2>\n
\nLa crise de la dette europ\u00e9enne a eu un impact substantiel sur les r\u00e9formes adopt\u00e9es ces derni\u00e8res ann\u00e9es, surtout en Europe du Sud. Comme nous avons pu le voir, plusieurs pays concern\u00e9s par le probl\u00e8me ont recul\u00e9 l\u2019\u00e2ge de la retraite. Des mesures d\u2019aust\u00e9rit\u00e9 draconiennes ont \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9es sous la pression des march\u00e9s internationaux, des agences de notation ou encore des institutions europ\u00e9ennes et du Fonds mon\u00e9taire international (FMI).L\u2019Italie<\/i> ne s\u2019est pas content\u00e9e de relever l\u2019\u00e2ge l\u00e9gal d\u2019ouverture des droits. Elle s\u2019est \u00e9galement engag\u00e9e dans une s\u00e9rie de r\u00e9formes visant \u00e0 contenir l\u2019ensemble de ses d\u00e9penses en mati\u00e8re de retraite. Elle a ainsi acc\u00e9l\u00e9r\u00e9 les mesures d\u00e9j\u00e0 adopt\u00e9es dans le pass\u00e9, mais pour lesquelles une p\u00e9riode de transition relativement longue avait \u00e9t\u00e9 pr\u00e9vue. Les (tr\u00e8s nombreuses) possibilit\u00e9s de d\u00e9part \u00e0 la retraite anticip\u00e9e ont \u00e9t\u00e9 r\u00e9duites, m\u00eame s\u2019il en existe toujours, ce qui limite l\u2019impact financier du rel\u00e8vement de l\u2019\u00e2ge de la retraite.La Gr\u00e8ce<\/i>, tr\u00e8s durement touch\u00e9e par la crise de la dette, a aussi radicalement r\u00e9form\u00e9 son syst\u00e8me de retraite, auparavant tr\u00e8s favorable aux assur\u00e9s. Les 13e et 14e rentes annuelles ont \u00e9t\u00e9 supprim\u00e9es en 2010 et remplac\u00e9es par un paiement annuel de 800 euros pour les pensions inf\u00e9rieures \u00e0 2500 euros\/mois. La Gr\u00e8ce a \u00e9galement ouvert la voie \u00e0 une r\u00e9vision plus fondamentale de tout le syst\u00e8me de retraite, qui, en modifiant la m\u00e9thode de calcul, aboutira \u00e0 r\u00e9duire les rente de 25 \u00e0 50%. De plus, la nouvelle loi introduit une \u00abclause de sauvegarde\u00bb qui limite \u00e0 2,5% du PIB l\u2019augmentation admissible de la charge globale des retraites, 2009 constituant la valeur de r\u00e9f\u00e9rence. Des mesures suppl\u00e9mentaires devront \u00eatre prises en cas de d\u00e9passement de ce seuil.Les pressions financi\u00e8res internationales et europ\u00e9ennes ont aussi forc\u00e9 l\u2019Espagne<\/i> et le Portugal \u00e0 entreprendre des r\u00e9formes radicales. L\u2019Espagne, comme on l\u2019a vu, a d\u00fb proc\u00e9der \u00e0 un rel\u00e8vement de l\u2019\u00e2ge de la retraite, alors que le Portugal<\/i> a adopt\u00e9 une s\u00e9rie de mesures d\u2019aust\u00e9rit\u00e9 allant de la suppression des 13e et 14e rentes annuelles au gel des retraites et \u00e0 la suppression de certains avantages pour les d\u00e9parts anticip\u00e9s.La plupart de ces r\u00e9formes ont plusieurs objectifs. \u00c0 court terme, il fallait \u00abcalmer\u00bb les march\u00e9s internationaux et les institutions europ\u00e9ennes, en montrant la d\u00e9termination des gouvernements \u00e0 s\u2019attaquer aux d\u00e9ficits publics. C\u2019est probablement pour cette raison que nombre d\u2019entre eux ont opt\u00e9 pour des mesures \u00e0 forte visibilit\u00e9. Il est, par contre, plus difficile d\u2019estimer l\u2019impact effectif de ces r\u00e9formes \u00e0 moyen terme. En effet, les syst\u00e8mes en vigueur dans les pays d\u2019Europe du Sud (entre autres) permettent en g\u00e9n\u00e9ral d\u2019acc\u00e9der \u00e0 la retraite apr\u00e8s un certain nombre d\u2019ann\u00e9es de cotisations et avantagent ainsi les carri\u00e8res longues. En Italie<\/i>, par exemple, une rente d\u2019anciennet\u00e9 reste accessible apr\u00e8s environ 42 ans de cotisations. En Allemagne<\/i>, les assur\u00e9s qui, \u00e0 65 ans, ont cotis\u00e9 45 ans peuvent partir avec une rente \u00e0 taux plein.
<\/p>\nVers une plus grande in\u00e9galit\u00e9?<\/h2>\n
\nIl est difficile dans cette p\u00e9riode de changement profond de voir les cons\u00e9quences \u00e0 long terme de la vague de r\u00e9formes dont les syst\u00e8mes de retraite sont l\u2019objet. Ce qui parait assez s\u00fbr, toutefois, est le fait que le paysage des retraites sera marqu\u00e9 par des in\u00e9galit\u00e9s croissantes. En effet, la plupart des r\u00e9formes adopt\u00e9es n\u2019auront pas le m\u00eame impact sur les diff\u00e9rentes populations d\u2019actifs. En particulier, il est fort probable que les travailleurs atypiques, tr\u00e8s nombreux surtout dans les pays d\u2019Europe du Sud (mais aussi en France et en Allemagne), seront davantage touch\u00e9s par ces r\u00e9ductions. En effet, comme le travail atypique n\u2019est g\u00e9n\u00e9ralement pas (ou bien moins) couvert par la s\u00e9curit\u00e9 sociale, ils ne pourront pas b\u00e9n\u00e9ficier des avantages pr\u00e9vus pour les carri\u00e8res longues. La pr\u00e9voyance compl\u00e9mentaire priv\u00e9e n\u2019est, par ailleurs, pas une solution cr\u00e9dible pour cette population. Les pays qui ont r\u00e9form\u00e9 leur syst\u00e8me de retraite de mani\u00e8re radicale doivent donc s\u2019attendre \u00e0 un renforcement des in\u00e9galit\u00e9s et \u00e0 un retour de la pauvret\u00e9 parmi les personnes \u00e2g\u00e9es, alors que ce probl\u00e8me avait \u00e9t\u00e9 ma\u00eetris\u00e9 de mani\u00e8re plus ou moins efficace par les r\u00e9gimes mis en place dans les ann\u00e9es d\u2019apr\u00e8s-guerre.
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\nGraphique 1: \u00abD\u00e9penses publiques et priv\u00e9es obligatoires pour les retraites dans quelques pays europ\u00e9ens, 1980\u20132009\u00bb
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\nGraphique 2: \u00abTaux d\u2019emploi des personnes \u00e2g\u00e9es de 55 \u00e0 64 ans dans quelques pays europ\u00e9ens, 2000\u20132012\u00bb
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\nEncadr\u00e9 1: Bibliographie
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