Les collectivit\u00e9s publiques pos-s\u00e8dent des participations dans de nombreuses entreprises juridiquement autonomes. C\u2019est le cas notamment des cantons, dont beaucoup ne se sont dot\u00e9s des concepts et des bases juridiques n\u00e9cessaires \u00e0 leur gestion que r\u00e9cemment. Celle des risques, en particulier, repr\u00e9sente un d\u00e9fi majeur, dans la mesure o\u00f9, pour des raisons politiques, les cantons sont limit\u00e9s dans le choix de leurs strat\u00e9gies de diversification et de privatisation.
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\nPubli\u00e9e par Avenir Suisse en 2009, l\u2019\u00e9tude Les cantons en tant que holding<\/i>
\nMeister Urs, Les cantons en tant que holding \u2013 Regard sur les participations des cantons et la mani\u00e8re dont elles sont pilot\u00e9es; Monitoring des cantons, Avenir Suisse, Zurich, 2009. a donn\u00e9 pour la premi\u00e8re fois une vue d\u2019ensemble du volume, de la structure et de la gestion des participations cantonales. Fin 2008, le portefeuille consolid\u00e9 des cantons \u00e9tait constitu\u00e9 de quelque 1000 participations dans des entreprises juridiquement autonomes
\nLes offices, les \u00e9tablissements non autonomes, les caisses de pension, les fondations et les placements \u00e0 court terme d\u2019actifs liquides n\u2019entrent pas dans la d\u00e9finition des participations donn\u00e9e dans l\u2019\u00e9tude. Les participations dans les hautes \u00e9coles sp\u00e9cialis\u00e9es et les hautes \u00e9coles p\u00e9dagogiques sont pr\u00e9sent\u00e9es dans l\u2019\u00e9tude, mais ont \u00e9t\u00e9 exclues de l\u2019analyse consolid\u00e9e en raison des restructurations en cours.. Certaines d\u2019entre elles comptant toutefois plus d\u2019un canton parmi leurs propri\u00e9taires, le nombre effectif d\u2019entreprises concern\u00e9es s\u2019\u00e9levait \u00e0 environ 600. Les participations cantonales se r\u00e9partissaient comme suit:\u2212 190 dans les transports publics;\u2212 146 dans le secteur financier (principalement banques, assurances et coop\u00e9ratives de cr\u00e9dit et de cautionnement);\u2212 102 dans le domaine de l\u2019\u00e9nergie;\u2212 56 dans l\u2019\u00e9ducation;\u2212 42 dans le domaine de la sant\u00e9 (principalement h\u00f4pitaux);\u2212 447 dans d\u2019autres domaines (principalement agriculture).Les cantons sont propri\u00e9taires uniques dans environ 8 % des cas et actionnaires majoritaires dans la m\u00eame proportion. Fin 2007, lensemble des participations figurant \u00e0 leurs bilans repr\u00e9sentait quelque 8,3 milliards de francs. Toutefois, leur valeur de march\u00e9 est selon toute probabilit\u00e9 nettement sup\u00e9rieure, comme le montre l\u2019exemple de la participation du canton de Berne dans BKW FMB Energie SA, une grande entreprise \u00e9lectrique du r\u00e9seau d\u2019interconnexion suisse (voir graphique 1<\/i>). Fin 2007, la valeur de march\u00e9 du paquet d\u2019actions aux mains du canton (53 %) se chiffrait \u00e0 environ 4 milliards de francs. Fin 2011, elle avait chut\u00e9 \u00e0 moins de 1 milliard, sans pour autant affecter les comptes du canton, puisque cette participation n\u2019y est inscrite qu\u2019\u00e0 hauteur de sa valeur nominale, soit quelque 69 millions de francs.L\u2019analyse des portefeuilles cantonaux met en \u00e9vidence deux points importants:1. La plupart des cantons comptent un nombre tr\u00e8s \u00e9lev\u00e9 de participations minoritaires. Les possibilit\u00e9s pour l\u2019un d\u2019entre eux d\u2019exercer \u00e0 lui seul une influence dominante sur les entreprises sont donc limit\u00e9es. De plus, nombre de petites participations n\u00e9es pour des raisons historiques ne r\u00e9pondent plus \u00e0 un r\u00e9el besoin et ne n\u00e9cessitent plus de pilotage politique.2. Les grosses participations exposent aujourd\u2019hui les cantons \u00e0 des risques financiers croissants, car s\u2019ils rec\u00e8lent d\u2019importants potentiels de gains, les nouveaux mod\u00e8les d\u2019affaires et de croissance appliqu\u00e9s sur les march\u00e9s lib\u00e9ralis\u00e9s peuvent aussi entra\u00eener de lourdes pertes. Cela vaut en particulier pour les producteurs d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 et les banques cantonales: dans le premier cas, la d\u00e9valorisation des actions \u00e9mises par les entreprises li\u00e9es au r\u00e9seau d\u2019interconnexion entre 2008 et 2011 illustre parfaitement les risques que courent les cantons en cas de participations. Quant aux banques cantonales, les diff\u00e9rentes mesures d\u2019assainissement et de soutien mises en \u0153uvre pour sauver certaines d\u2019entre elles donnent une id\u00e9e des risques qu\u2019elles font peser sur les finances publiques (voir encadr\u00e9 1<\/i>
<\/p>\nBanques cantonales: un engagement \u00e0 risque pour les cantons<\/h3>\n
\nLes 24 banques cantonales font partie des participations financi\u00e8rement les plus importantes des cantons. En 2010, elles ont r\u00e9alis\u00e9 un b\u00e9n\u00e9-fice brut total de 4 milliards de francs, pour un bilan total consolid\u00e9 de 440 milliardsa. M\u00eame si elles conservent un fort ancrage local et r\u00e9gional, nombre de ces banques op\u00e8rent aussi sur les march\u00e9s internationauxb o\u00f9 elles sont expos\u00e9es \u2013 au m\u00eame titre que leurs concurrentes priv\u00e9es \u2013 \u00e0 la volatilit\u00e9 des taux d\u2019int\u00e9r\u00eat et au risque de change. Les banques cantonales ne sont pas non plus \u00e0 l\u2019abri des litiges juridiques internationaux, comme le montrent les actions que les \u00c9tats-Unis pourraient intenter contre certaines d\u2019entre elles pour leur pr\u00e9sum\u00e9e complicit\u00e9 de soustraction fiscale en faveur de citoyens am\u00e9ricains. Enfin, elles sont soumises aux impond\u00e9rables locaux: en cas de surchauffe du march\u00e9 immobilier, par exemple, le march\u00e9 hypoth\u00e9caire, o\u00f9 les banques cantonales ax\u00e9es sur le march\u00e9 int\u00e9rieur sont traditionnellement tr\u00e8s engag\u00e9es, repr\u00e9senterait un risque de concentration importantc.\u00c0 ce jour, les cantons ont presque toujours comptabilis\u00e9 leurs participations sur la base d\u2019une valeur nominale tr\u00e8s peu \u00e9lev\u00e9e, de sorte que les risques \u00e9conomiques support\u00e9s par les contribuables semblent \u00e0 premi\u00e8re vue limit\u00e9s. Or, mesurer ces risques de fa\u00e7on r\u00e9aliste n\u00e9cessiterait que l\u2019on se fonde sur la valeur de march\u00e9 des participations. Par ailleurs, hormis Gen\u00e8ve, Vaud et Berne, les cantons r\u00e9pondent explicitement, au plus tard lors de la liquidation, de tous les engagements ouverts de leur banque cantonale. Un coup d\u2019\u0153il sur la somme du bilan des banques et le budget annuel des cantons montre que ce risque de responsabilit\u00e9 est significatif et que sa r\u00e9alisation peut mettre les finances cantonales en grave p\u00e9ril (voir graphique 1<\/i>).Cette responsabilit\u00e9 des cantons produit, en outre, les m\u00eames effets qu\u2019une garantie du droit \u00e0 l\u2019existenced, si bien que plusieurs plans d\u2019as-sainissement, se chiffrant parfois en milliards de francs, se sont succ\u00e9d\u00e9 au cours des vingt derni\u00e8res ann\u00e9es: Berne (1993), Jura (1996), Gen\u00e8ve (2000), Valais (2000), Vaud (2001\/2002) et Glaris (2008) sont autant de cantons qui ont d\u00fb voler au secours de leur banque. Quant aux banques cantonales de Soleure (1995) et d\u2019Appenzell Rhodes-Ext\u00e9rieures (1996), elles n\u2019ont pu \u00eatre sauv\u00e9es qu\u2019au prix d\u2019une privatisation compl\u00e8tee. Soulignons encore que Gen\u00e8ve et Vaud ont d\u00fb soutenir leur banque bien que celle-ci ne b\u00e9n\u00e9ficiait pas d\u2019une garantie totale de l\u2019\u00c9tat.Il se peut enfin que la garantie explicite de l\u2019\u00c9tat augmente la propension au risque des banques cantonales, car elle am\u00e9liore leur notation de solvabilit\u00e9 et leur permet de lever des fonds sur les march\u00e9s interbancaire et obligataire \u00e0 de meilleures conditions. En 2011, Moody\u2019s a not\u00e9 la solidit\u00e9 financi\u00e8re intrins\u00e8que \u2013 autrement dit la solvabilit\u00e9 hors garantie de l\u2019\u00c9tat \u2013 des banques cantonales zurichoise et saintgalloise par un pi\u00e8tre C+, soit \u00e0 peine mieux qu\u2019UBS (C) et moins bien que CS (B). La garantie explicite de l\u2019\u00c9tat fait toutefois remonter leur notation effective de quatre \u00e0 cinq crans, \u00e0 respectivement Aaa et Aa1. Il est int\u00e9ressant de relever ici que la garantie explicite de l\u2019\u00c9tat accord\u00e9e \u00e0 ces deux banques cantonales se traduit par un rel\u00e8vement de la notation de leur solvabilit\u00e9 sup\u00e9rieur \u00e0 celui d\u00e9coulant de la garantie impli-cite dont b\u00e9n\u00e9ficient UBS et CS, avec pour corollaire une augmentation du risque d\u2019al\u00e9a moralf.
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\na Voir Union des banques cantonales suisses, Bilans et comptes de r\u00e9sultats des banques cantonales. \u00c9tat au 31 d\u00e9cembre 2010, 2011.b Selon les indications de la Banque cantonale de Zurich, un tiers environ de sa cr\u00e9ation de valeur pr\u00e9sente un \u00ablien avec l\u2019\u00e9tranger\u00bb. Voir Z\u00fcrcher Kantonalbank, Gesch\u00e4ftsbericht 2011, 2012, p. 29.c Voir Banque nationale suisse, Rapport sur la stabilit\u00e9 financi\u00e8re 2011, 2011, p. 26.d La garantie de l\u2019\u00c9tat accord\u00e9e aux banques cantonales peut \u00eatre limit\u00e9e ou illimit\u00e9e. Dans la plupart des cas, le canton r\u00e9pond des engagements de sa banque \u00e0 titre subsidiaire, apr\u00e8s qu\u2019elle a \u00e9t\u00e9 liquid\u00e9e. Dans les faits, cette responsabilit\u00e9 subsidiaire \u00e9quivaut \u00e0 une garantie du droit \u00e0 l\u2019existence, car les cantons pr\u00e9f\u00e8rent intervenir pour tenter d\u2019\u00e9viter la faillite. Voir Geiger Hans et Kr\u00e4uchi Beat, Umstrittene Staatsgarantie der Kantonalbanken. Moral-Hazard-Risiken und hohe Kosten, 2003, ainsi que Gut Ursula, Hat die Staatsgarantie eine neue Bedeutung erhalten? Conf\u00e9rence du 19 mars 2009 devant la Bank Kader Verein, 2009.e Voir Rodrigues Michel et B\u00fcchler Manfred, Kantonalbanken: Nicht jede Staatsgarantie bietet gleiche Sicherheit, Vontobel Credit Report, 10 mars 2008, pp. 7 s.f Banque nationale suisse, Rapport sur la stabilit\u00e9 financi\u00e8re 2011, 2011, p. 39. Hors garantie explicite ou implicite de l\u2019\u00c9tat, les notations de Moody\u2019s reculeraient de cinq crans pour la Banque cantonale de Zurich, de quatre pour celle de Saint-Gall, de trois pour UBS et de deux pour CS.et<\/i>graphique 2<\/i>).Compte tenu des charges administratives, des possibilit\u00e9s limit\u00e9es d\u2019exercer une influence ainsi que des risques inh\u00e9rents aux participations, les cantons se doivent de r\u00e9examiner leur portefeuille, sous l\u2019angle aussi bien de sa composition que de sa gestion.
<\/p>\nAdopter de nouvelles lois et directives<\/h2>\n
\nAu-del\u00e0 des questions soulev\u00e9es par le volume des portefeuilles de participations et par les risques qu\u2019ils comportent, l\u2019\u00e9tude d\u2019Avenir Suisse a mis en \u00e9vidence le manque de transparence et l\u2019absence d\u2019instruments et processus de gestion des participations. C\u2019est, par exemple, le cas en ce qui concerne l\u2019attribution de responsabilit\u00e9s claires quant \u00e0 l\u2019organisation de la gestion des participations, la s\u00e9paration des fonctions de propri\u00e9taire et d\u2019acqu\u00e9reur qui permet de pr\u00e9venir les conflits d\u2019int\u00e9r\u00eats, divers instruments de pilotage et de contr\u00f4le, ainsi qu\u2019une gestion des risques auxquels les participations exposent les finances publiques. En 2009, seuls les cantons de Vaud et de Zurich disposaient d\u2019une gestion int\u00e9grale des risques ainsi que d\u2019une base l\u00e9gale \u2013 partielle dans le cas de Zurich \u2013 pour la gestion de leurs participations
\nLe canton de Zurich ne disposait pas de loi distincte sur la gestion des participations. Celle-ci \u00e9tait r\u00e9gl\u00e9e dans une ordonnance de 2007 sur l\u2019organisation du Conseil d\u2019\u00c9tat et de l\u2019administration cantonale (Verordnung \u00fcber die Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung, VOG RR) et dans une loi de 2006 sur le contr\u00f4le et la comptabilit\u00e9 (Gesetz \u00fcber Controlling und Rechnungslegung, CRG).. Elles b\u00e9n\u00e9ficient de conditions-cadres dans d\u2019autres cantons, notamment ceux du Jura, d\u2019Argovie et de Lucerne, mais bas\u00e9es sur de simples directives.Les portefeuilles de participations des cantons n\u2019ont pas connu de changements majeurs \u00e0 ce jour, mais on n\u2019en a pas moins pris conscience de la n\u00e9cessit\u00e9 de les g\u00e9rer de mani\u00e8re syst\u00e9matique. Divers cantons ont donc adopt\u00e9 des lois ou des directives en la mati\u00e8re. La liste ci-dessous \u2013 non exhaustive \u2013 illustre l\u2019ampleur des r\u00e9formes en cours:\u2212 en 2009, le canton de B\u00e2le-Campagne \u00e9dicte une ordonnance sur le contr\u00f4le des participations;\u2212 en 2010, le canton de B\u00e2le-Ville \u00e9met des directives sur la gouvernance des entreprises publiques, qui fixent les modalit\u00e9s de gestion des participations;\u2212 en 2010 \u00e9galement, le Conseil d\u2019\u00c9tat du canton de Berne approuve un concept global de surveillance et de \u00abcontrolling\u00bb des participations, entreprises et institutions cantonales. Publi\u00e9 sous la forme d\u2019une directive, ce concept fixe le cadre dans lequel doit s\u2019inscrire la gestion des participations;\u2212 fin 2010, le canton des Grisons \u00e9dicte une ordonnance sur la mise en \u0153uvre de la gouvernance des entreprises publiques;\u2212 d\u00e9but 2012, le canton de Lucerne pr\u00e9sente un projet de loi sur la normalisation et la mise en \u0153uvre de la gouvernance d\u2019entreprise publique;\u2212 le canton de Zurich a aussi lanc\u00e9 un projet consacr\u00e9 \u00e0 la gouvernance des entreprises publiques et \u00e0 la gestion des participations.
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\nLes lois et les directives adopt\u00e9es par les cantons poursuivent toute une s\u00e9rie d\u2019objectifs. Il s\u2019agit d\u2019abord de cr\u00e9er davantage de transparence sur le volume des participations et de coordonner les objectifs de la politique avec ceux de la propri\u00e9t\u00e9 et des entreprises. Il y a lieu ensuite d\u2019estimer les risques entrepreneuriaux et financiers et de les r\u00e9duire au minimum. Enfin, il faut r\u00e9guli\u00e8rement r\u00e9examiner la n\u00e9cessit\u00e9 et la structure des engagements cantonaux et assurer que les rapports soient standardis\u00e9s.Alors que les objectifs en mati\u00e8re de transparence et de pr\u00e9sentation des comptes sont relativement simples \u00e0 atteindre, ceux relatifs \u00e0 la gestion des risques et \u00e0 l\u2019examen p\u00e9rio-dique des engagements des cantons constituent des d\u00e9fis de taille. Il s\u2019agit, en fin de compte, de savoir si le canton doit ou non poss\u00e9der des participations et, le cas \u00e9ch\u00e9ant, dans quelle mesure. Or, pour r\u00e9pondre \u00e0 cette question, il faut prendre \u00e9galement en consid\u00e9ration les int\u00e9r\u00eats politiques en jeu. Il n\u2019est pas rare en effet que les entreprises publiques soient consid\u00e9r\u00e9es comme des \u00abbonnes \u00e0 tout faire\u00bb. Ainsi, l\u2019engagement de l\u2019\u00c9tat doit non seulement garantir la s\u00e9curi-t\u00e9 de l\u2019approvisionnement et des prix bas, mais encore remplir ses caisses. Dans le m\u00eame temps, la strat\u00e9gie entrepreneuriale du canton doit lui permettre d\u2019atteindre les objectifs d\u00e9volus aux politiques r\u00e9gionale, industrielle et environnementale.Dans la pratique, satisfaire des exigences aussi vari\u00e9es et contradictoires n\u2019est gu\u00e8re possible, d\u2019autant que les entreprises publiques op\u00e8rent sur des march\u00e9s de plus en plus ouverts et concurrentiels. La d\u00e9finition des conditions-cadres, la fixation de la r\u00e9glementation et m\u00eame la formation des prix ont de plus en plus lieu au niveau national, si ce n\u2019est international: les cantons y font donc figure d\u2019entreprises comme les autres. Dans ce contexte, le secteur de l\u2019\u00e9nergie illustre bien combien il est d\u00e9sormais difficile pour les cantons de suivre une politique ind\u00e9pendante en mati\u00e8re, par exemple, d\u2019autosuffisance ou de mutation \u00e9nerg\u00e9tique. Si une entreprise \u00e9lectrique publique d\u00e9cidait, pour des raisons politiques, de ne miser que sur les \u00e9nergies renouvelables, il en r\u00e9sulterait une telle hausse des tarifs que ses clients changeraient tout simplement de fournisseur. Et si elle d\u00e9cidait au contraire de construire de nouvelles grandes centrales \u00e9lectriques, la rentabilit\u00e9 de ses investissements ne serait pas mieux assur\u00e9e, car la faible dynamique conjoncturelle en Europe et la surcapacit\u00e9 du parc \u00e9lectrique maintiennent les prix au plus bas, ne promettant aux producteurs qu\u2019amortissements et pertes.
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\nOutre les risques pesant sur les finances publiques, des raisons d\u2019ordre politique pr\u00eachent pour un r\u00e9examen de la pr\u00e9sence des cantons sur les march\u00e9s lib\u00e9ralis\u00e9s. Leur engagement pr\u00e9sente en effet des risques de distorsion de la concurrence, sous la forme par exemple d\u2019un traitement pr\u00e9f\u00e9rentiel des entreprises cantonales lors de l\u2019adjudication de march\u00e9s publics ou de l\u2019octroi de subventions. S\u2019il entend assurer la fourniture de prestations de base qui, en raison de leur non-rentabilit\u00e9, ne sont pas spontan\u00e9ment propos\u00e9es sur le march\u00e9 libre, l\u2019\u00c9tat devrait acqu\u00e9rir ou financer ces prestations sans influer sur le jeu de la libre concurrence. Il pourrait, par exemple, acheter certaines prestations pour les transports publics de proximit\u00e9 en proc\u00e9dant \u00e0 des appels d\u2019offres aupr\u00e8s de fournisseurs ind\u00e9pendants
\nMeister Urs, Mehr Markt f\u00fcr den Service public \u2013 warum die Schweizer Infrastrukturversorgung weniger Staat und mehr Wettbewerb braucht; Verlag Neue Z\u00fcrcher Zeitung, 2012.. Il est int\u00e9ressant de souligner que ces r\u00e9flexions d\u2019ordre politique sont \u00e9troitement li\u00e9es \u00e0 la question de la gestion des risques. Une r\u00e9duction des participations cantonales qui toucherait d\u2019abord les march\u00e9s soumis \u00e0 la concurrence profiterait d\u2019ailleurs aux finances publiques, car l\u2019intensification de la concurrence se traduit in\u00e9vitablement par une augmentation des risques d\u2019entreprise.Tout bien consid\u00e9r\u00e9, la diminution des participations est la strat\u00e9gie la plus simple et la plus directe de r\u00e9duction des risques, les cantons pouvant ensuite affecter le produit de la vente des participations \u00e0 l\u2019achat d\u2019emprunts s\u00fbrs ou \u00e0 la r\u00e9duction de leur dette. Une autre option consisterait \u00e0 davantage diversifier les portefeuilles de participations. Dans nombre de cantons, la grande difficult\u00e9 serait toutefois de trouver des majorit\u00e9s \u2013 tant dans les milieux politiques qu\u2019au sein de la population \u2013 favorables \u00e0 la vente d\u2019entreprises publiques comme les entreprises \u00e9lectriques, les banques cantonales ou les h\u00f4pitaux. Cette difficult\u00e9 est un des grands d\u00e9fis que la gestion des risques des cantons est appel\u00e9e \u00e0 relever.Au lieu de restructurer leur portefeuille de participations, les cantons pourraient aussi tenter d\u2019influer directement sur la strat\u00e9gie des entreprises, de mani\u00e8re \u00e0 \u00e9viter qu\u2019elles n\u2019op\u00e8rent des investissements ou n\u2019adoptent des mod\u00e8les d\u2019affaires trop risqu\u00e9s. Cette approche soul\u00e8ve toutefois d\u2019autres difficult\u00e9s:1. Les cantons devraient consacrer d\u2019importantes ressources \u00e0 l\u2019acquisition du savoir-faire et des comp\u00e9tences internes n\u00e9cessaires pour \u00e9valuer les strat\u00e9gies des entreprises.2. Les cantons risquent de porter atteinte \u00e0 la comp\u00e9titivit\u00e9 des entreprises. Si leur croissance est syst\u00e9matiquement frein\u00e9e par des interventions destin\u00e9es \u00e0 r\u00e9duire les risques, les entreprises ne peuvent plus tirer pleinement profit d\u2019\u00e9conomies d\u2019\u00e9chelle ou d\u2019effets de synergie.3. Tout canton obligeant ses entreprises \u00e0 n\u2019op\u00e9rer que sur le territoire cantonal ou national cr\u00e9e un risque suppl\u00e9mentaire, du fait qu\u2019il les emp\u00eache de se diversifier g\u00e9ographiquement.4. Il est douteux que les cantons parviennent effectivement \u00e0 influencer la strat\u00e9gie des entreprises, pour au moins deux raisons: d\u2019une part, leurs directives strat\u00e9giques risquent d\u2019\u00eatre \u00e9dulcor\u00e9es par le jeu des int\u00e9r\u00eats politiques divergents et, d\u2019autre part, les entreprises r\u00e9ussiront dans de nombreux cas \u00e0 se soustraire \u00e0 leur influence en invoquant la situation du march\u00e9. En Allemagne, par exemple, les entreprises \u00e9lectriques sont parvenues \u00e0 accro\u00eetre leur marge de man\u0153uvre et \u00e0 repousser les attentes politiques au nom de l\u2019intensification de la concurrence
\nVoir Edeling Thomas, St\u00f6lting Erhard et Wagner Dieter, \u00d6ffentliche Unternehmen zwischen Privatwirtschaft und \u00f6ffentlicher Verwaltung. VS Verlag f\u00fcr Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2004..
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\nDe nombreuses entreprises publiques ont profit\u00e9 jusqu\u2019ici de la position privil\u00e9gi\u00e9e qu\u2019elles occupent sur le march\u00e9 pour des raisons historiques, de lib\u00e9ralisations op\u00e9r\u00e9es sans grande conviction ainsi que de la rentabilit\u00e9 des \u00e9quipements productifs mis en place sous le r\u00e9gime du monopole. Les choses pourraient, cependant, changer dans les ann\u00e9es \u00e0 venir. Il appara\u00eet, par exemple, que d\u2019importants investissements devront \u00eatre op\u00e9r\u00e9s sur le march\u00e9 de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9, en Suisse comme \u00e0 l\u2019\u00e9tranger, en pr\u00e9vision notamment de la sortie du nucl\u00e9aire. Or, dans nombre de cas, les entreprises publiques ne seront pas \u00e0 m\u00eame de financer de tels investissements par leurs propres moyens, ni m\u00eame avec l\u2019apport de fonds de tiers, de sorte que les cantons pourraient subitement \u00eatre contraints de mettre des fonds propres suppl\u00e9mentaires \u00e0 leur disposition. Cela vaut aussi pour le \u00abdroit de retour\u00bb des centrales hydrauliques: ces prochaines ann\u00e9es, les cantons et les communes de montagne auront davantage de possibilit\u00e9s de s\u2019engager directement sur le march\u00e9 de l\u2019\u00e9nergie en reprenant les installations dont la concession expire. Il n\u2019en d\u00e9coulera cependant aucune garantie de revenus, car nombre d\u2019entre elles doivent \u00eatre r\u00e9nov\u00e9es, ce qui implique une certaine capacit\u00e9 de financement. Le regard du politique sur les participations de l\u2019\u00c9tat pourrait changer, car ce n\u2019est plus l\u2019\u00abargenterie\u00bb que l\u2019on vendrait, mais un achat suppl\u00e9mentaire qu\u2019effectuerait l\u2019acqu\u00e9reur.
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\nC\u2019est avec une acuit\u00e9 renouvel\u00e9e que l\u2019on peut se demander si, dans un tel contexte, les risques d\u2019entreprise doivent \u00eatre support\u00e9s par l\u2019\u00c9tat, autrement dit par les contribuables. En fin de compte, les milieux politiques devront admettre qu\u2019il est inopportun de financer des investissements sur des march\u00e9s ouverts \u00e0 la concurrence en \u00e9margeant aux budgets cantonaux. Cela fait peser de graves menaces sur les finances des cantons, surtout si les entreprises publiques profitent de leurs conditions de financement avantageuses pour suivre des strat\u00e9gies risqu\u00e9es. Il est donc indispensable de changer de syst\u00e8me: il est, en effet, plus judicieux que les cantons participent au r\u00e9sultat des entreprises par la perception d\u2019imp\u00f4ts et autres taxes, comme les redevances de concession, et laissent les investisseurs priv\u00e9s de tous bords assumer les risques d\u2019entreprise.
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\nGraphique 1: \u00ab\u00c9volution compar\u00e9e des cours de la Bourse des entreprises li\u00e9es au r\u00e9seau d\u2019interconnexion (BKW et Alpiq) et du Swiss Market Index (SMI)\u00bb
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\nGraphique 2: \u00abRapport entre le total des bilans des banques cantonales (ainsi que des deux grandes banques) et les d\u00e9penses consolid\u00e9es de leur canton (de la Conf\u00e9d\u00e9ration), en %, 2010\u00bb
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\nEncadr\u00e9 1: Banques cantonales: un engagement \u00e0 risque pour les cantons
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\nLes 24 banques cantonales font partie des participations financi\u00e8rement les plus importantes des cantons. En 2010, elles ont r\u00e9alis\u00e9 un b\u00e9n\u00e9-fice brut total de 4 milliards de francs, pour un bilan total consolid\u00e9 de 440 milliardsa. M\u00eame si elles conservent un fort ancrage local et r\u00e9gional, nombre de ces banques op\u00e8rent aussi sur les march\u00e9s internationauxb o\u00f9 elles sont expos\u00e9es \u2013 au m\u00eame titre que leurs concurrentes priv\u00e9es \u2013 \u00e0 la volatilit\u00e9 des taux d\u2019int\u00e9r\u00eat et au risque de change. Les banques cantonales ne sont pas non plus \u00e0 l\u2019abri des litiges juridiques internationaux, comme le montrent les actions que les \u00c9tats-Unis pourraient intenter contre certaines d\u2019entre elles pour leur pr\u00e9sum\u00e9e complicit\u00e9 de soustraction fiscale en faveur de citoyens am\u00e9ricains. Enfin, elles sont soumises aux impond\u00e9rables locaux: en cas de surchauffe du march\u00e9 immobilier, par exemple, le march\u00e9 hypoth\u00e9caire, o\u00f9 les banques cantonales ax\u00e9es sur le march\u00e9 int\u00e9rieur sont traditionnellement tr\u00e8s engag\u00e9es, repr\u00e9senterait un risque de concentration importantc.\u00c0 ce jour, les cantons ont presque toujours comptabilis\u00e9 leurs participations sur la base d\u2019une valeur nominale tr\u00e8s peu \u00e9lev\u00e9e, de sorte que les risques \u00e9conomiques support\u00e9s par les contribuables semblent \u00e0 premi\u00e8re vue limit\u00e9s. Or, mesurer ces risques de fa\u00e7on r\u00e9aliste n\u00e9cessiterait que l\u2019on se fonde sur la valeur de march\u00e9 des participations. Par ailleurs, hormis Gen\u00e8ve, Vaud et Berne, les cantons r\u00e9pondent explicitement, au plus tard lors de la liquidation, de tous les engagements ouverts de leur banque cantonale. Un coup d\u2019\u0153il sur la somme du bilan des banques et le budget annuel des cantons montre que ce risque de responsabilit\u00e9 est significatif et que sa r\u00e9alisation peut mettre les finances cantonales en grave p\u00e9ril (voir graphique 1<\/i>).Cette responsabilit\u00e9 des cantons produit, en outre, les m\u00eames effets qu\u2019une garantie du droit \u00e0 l\u2019existenced, si bien que plusieurs plans d\u2019as-sainissement, se chiffrant parfois en milliards de francs, se sont succ\u00e9d\u00e9 au cours des vingt derni\u00e8res ann\u00e9es: Berne (1993), Jura (1996), Gen\u00e8ve (2000), Valais (2000), Vaud (2001\/2002) et Glaris (2008) sont autant de cantons qui ont d\u00fb voler au secours de leur banque. Quant aux banques cantonales de Soleure (1995) et d\u2019Appenzell Rhodes-Ext\u00e9rieures (1996), elles n\u2019ont pu \u00eatre sauv\u00e9es qu\u2019au prix d\u2019une privatisation compl\u00e8tee. Soulignons encore que Gen\u00e8ve et Vaud ont d\u00fb soutenir leur banque bien que celle-ci ne b\u00e9n\u00e9ficiait pas d\u2019une garantie totale de l\u2019\u00c9tat.Il se peut enfin que la garantie explicite de l\u2019\u00c9tat augmente la propension au risque des banques cantonales, car elle am\u00e9liore leur notation de solvabilit\u00e9 et leur permet de lever des fonds sur les march\u00e9s interbancaire et obligataire \u00e0 de meilleures conditions. En 2011, Moody\u2019s a not\u00e9 la solidit\u00e9 financi\u00e8re intrins\u00e8que \u2013 autrement dit la solvabilit\u00e9 hors garantie de l\u2019\u00c9tat \u2013 des banques cantonales zurichoise et saintgalloise par un pi\u00e8tre C+, soit \u00e0 peine mieux qu\u2019UBS (C) et moins bien que CS (B). La garantie explicite de l\u2019\u00c9tat fait toutefois remonter leur notation effective de quatre \u00e0 cinq crans, \u00e0 respectivement Aaa et Aa1. Il est int\u00e9ressant de relever ici que la garantie explicite de l\u2019\u00c9tat accord\u00e9e \u00e0 ces deux banques cantonales se traduit par un rel\u00e8vement de la notation de leur solvabilit\u00e9 sup\u00e9rieur \u00e0 celui d\u00e9coulant de la garantie impli-cite dont b\u00e9n\u00e9ficient UBS et CS, avec pour corollaire une augmentation du risque d\u2019al\u00e9a moralf.
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\na Voir Union des banques cantonales suisses, Bilans et comptes de r\u00e9sultats des banques cantonales. \u00c9tat au 31 d\u00e9cembre 2010, 2011.b Selon les indications de la Banque cantonale de Zurich, un tiers environ de sa cr\u00e9ation de valeur pr\u00e9sente un \u00ablien avec l\u2019\u00e9tranger\u00bb. Voir Z\u00fcrcher Kantonalbank, Gesch\u00e4ftsbericht 2011, 2012, p. 29.c Voir Banque nationale suisse, Rapport sur la stabilit\u00e9 financi\u00e8re 2011, 2011, p. 26.d La garantie de l\u2019\u00c9tat accord\u00e9e aux banques cantonales peut \u00eatre limit\u00e9e ou illimit\u00e9e. Dans la plupart des cas, le canton r\u00e9pond des engagements de sa banque \u00e0 titre subsidiaire, apr\u00e8s qu\u2019elle a \u00e9t\u00e9 liquid\u00e9e. Dans les faits, cette responsabilit\u00e9 subsidiaire \u00e9quivaut \u00e0 une garantie du droit \u00e0 l\u2019existence, car les cantons pr\u00e9f\u00e8rent intervenir pour tenter d\u2019\u00e9viter la faillite. Voir Geiger Hans et Kr\u00e4uchi Beat, Umstrittene Staatsgarantie der Kantonalbanken. Moral-Hazard-Risiken und hohe Kosten, 2003, ainsi que Gut Ursula, Hat die Staatsgarantie eine neue Bedeutung erhalten? Conf\u00e9rence du 19 mars 2009 devant la Bank Kader Verein, 2009.e Voir Rodrigues Michel et B\u00fcchler Manfred, Kantonalbanken: Nicht jede Staatsgarantie bietet gleiche Sicherheit, Vontobel Credit Report, 10 mars 2008, pp. 7 s.f Banque nationale suisse, Rapport sur la stabilit\u00e9 financi\u00e8re 2011, 2011, p. 39. Hors garantie explicite ou implicite de l\u2019\u00c9tat, les notations de Moody\u2019s reculeraient de cinq crans pour la Banque cantonale de Zurich, de quatre pour celle de Saint-Gall, de trois pour UBS et de deux pour CS.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Les collectivit\u00e9s publiques pos-s\u00e8dent des participations dans de nombreuses entreprises juridiquement autonomes. C\u2019est le cas notamment des cantons, dont beaucoup ne se sont dot\u00e9s des concepts et des bases juridiques n\u00e9cessaires \u00e0 leur gestion que r\u00e9cemment. Celle des risques, en particulier, repr\u00e9sente un d\u00e9fi majeur, dans la mesure o\u00f9, pour des raisons politiques, les cantons […]<\/p>","protected":false},"author":3104,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"om_disable_all_campaigns":false,"ep_exclude_from_search":false,"footnotes":""},"post__type":[83],"post_opinion":[],"post_serie":[],"post_content_category":[229,105],"post_content_subject":[231],"acf":{"seco_author":3104,"seco_co_author":[3762,0],"author_override":"","seco_author_post_ocupation_year":"","seco_author_post_occupation_de":"Wissenschaftlicher Projektleiter, Avenir Suisse, Z\u00fcrich","seco_author_post_occupation_fr":"Chef de projet scientifique, Avenir Suisse, Zurich","seco_co_authors_post_ocupation":[{"seco_co_author":3762,"seco_co_author_post_occupation_year":"","seco_co_author_post_occupation_de":"Berater, Swiss Economics","seco_co_author_post_occupation_fr":"Conseiller, Swiss Economics"}],"short_title":"","post_lead":"","post_hero_image_description":"","post_hero_image_description_copyright_de":"","post_hero_image_description_copyright_fr":"","post_references_literature":"","post_kasten":null,"post_notes_for_print":"","first_teaser_header_de":"","first_teaser_header_fr":"","first_teaser_text_de":"","first_teaser_text_fr":"","second_teaser_header_de":"","second_teaser_header_fr":"","second_teaser_text_de":"","second_teaser_text_fr":"","kseason_de":"","kseason_fr":"","post_in_pdf":150117,"main_focus":null,"serie_email":null,"frontpage_slider_bild":"","artikel_bild-slider":null,"legacy_id":"7898","post_abstract":"","magazine_issue":"20120601","seco_author_reccomended_post":null,"redaktoren":null,"korrektor":null,"planned_publication_date":null,"original_files":null,"external_release_for_author":"19700101","external_release_for_author_time":"00:00:00","link_for_external_authors":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/exedit\/54e1998145570"},"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/150114"}],"collection":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3104"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=150114"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/150114\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":189176,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/150114\/revisions\/189176"}],"acf:user":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/users\/0"},{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3762"},{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3104"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=150114"}],"wp:term":[{"taxonomy":"post__type","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post__type?post=150114"},{"taxonomy":"post_opinion","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post_opinion?post=150114"},{"taxonomy":"post_serie","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post_serie?post=150114"},{"taxonomy":"post_content_category","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post_content_category?post=150114"},{"taxonomy":"post_content_subject","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post_content_subject?post=150114"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}