{"id":150124,"date":"2012-06-01T12:00:00","date_gmt":"2012-06-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2012\/06\/muelller-2\/"},"modified":"2023-08-24T00:47:00","modified_gmt":"2023-08-23T22:47:00","slug":"muelller-2","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2012\/06\/muelller-2\/","title":{"rendered":"T\u00e2ches, attributions et r\u00f4le du conseil d\u2019administration dans les entreprises cantonales et communales"},"content":{"rendered":"<p>Ces derni\u00e8res ann\u00e9es, les questions li\u00e9es au pilotage, au con-tr\u00f4le et \u00e0 la surveillance des entreprises publiques ont pris un relief particulier dans les cantons et les communes. C\u2019est notamment le cas pour les entreprises qui, aujourd\u2019hui, doivent agir en tenant compte davantage des r\u00e9alit\u00e9s du march\u00e9 \u2013 par exemple les compagnies \u00e9lectriques. On entend par entreprise publique toute soci\u00e9t\u00e9 dont les autorit\u00e9s sont le propri\u00e9taire majoritaire et qui assume g\u00e9n\u00e9ralement des t\u00e2ches publiques ou d\u2019int\u00e9r\u00eat public. Elle se situe le plus souvent \u00e0 l\u2019interface entre l\u2019\u00c9tat et le march\u00e9 et doit tenir compte des exigences de l\u2019un comme de l\u2019autre&#13;<br \/>\nLe pr\u00e9sent article s\u2019inspire de l\u2019ouvrage des auteurs: Public Corporate Governance \u2013 Handbuch f\u00fcr die Praxis, \u00e9d. Haupt, Berne, Vienne et Stuttgart, 2011..&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nSelon une \u00e9tude d\u2019Avenir Suisse datant de 2009, les cantons poss\u00e8dent un millier de participations dans des entreprises publiques, d\u2019une valeur sup\u00e9rieure \u00e0 8,3 milliards de francs (valeur comptable de 2007)&#13;<br \/>\nVoir l\u2019article d\u2019Urs Meister et d\u2019Ivo Scherrer, page 21 de ce num\u00e9ro.. Bien qu\u2019on ne dispose pas de chiffres comparables pour les villes et communes, on peut consid\u00e9rer qu\u2019elles d\u00e9tiennent \u00e9galement d\u2019importantes participations. Le pr\u00e9sent article passe en revue les attributions, les t\u00e2ches et le r\u00f4le de la direction strat\u00e9gique des entreprises publiques.&#13;<\/p>\n<h2>La gouvernance des entreprises publiques<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nComme les entreprises publiques ne peuvent pas fonctionner comme des soci\u00e9-t\u00e9s purement \u00e9conomiques et qu\u2019elles pr\u00e9tendent \u00e0 une l\u00e9gitimit\u00e9 particuli\u00e8re, leurs direction, pilotage, contr\u00f4le et surveillance sont plus complexes que pour leurs homo-logues du priv\u00e9. Le <i>graphique 1<\/i> pr\u00e9sente les divers \u00e9l\u00e9ments structurant la gouvernance des entreprises publiques. Une s\u00e9paration appara\u00eet entre le domaine politique et celui de l\u2019entreprise. Au plan politique, on distingue entre les t\u00e2ches du l\u00e9gislatif et celles de l\u2019ex\u00e9cutif. Pour l\u2019entreprise, la distinction s\u2019op\u00e8re entre le strat\u00e9gique et l\u2019op\u00e9rationnel. Dans la pratique, la direction strat\u00e9- gique de l\u2019entreprise (DSE) correspond au conseil d\u2019administration, au conseil de fondation ou au conseil de surveillance (c\u2019est le cas par exemple en Allemagne). La direction op\u00e9rationnelle se confond avec la direction g\u00e9n\u00e9rale de l\u2019entreprise.&#13;<\/p>\n<h2>Strat\u00e9gie du propri\u00e9taire<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nElle d\u00e9finit les grandes orientations et l\u2019\u00e9volution de l\u2019entreprise dans l\u2019optique du propri\u00e9taire. Elle permet \u00e0 l\u2019ex\u00e9cutif de se forger clairement une id\u00e9e de ses intentions. La strat\u00e9gie du propri\u00e9taire est d\u00e9finie par l\u2019ex\u00e9cutif en concertation avec la DSE, puis adopt\u00e9e et port\u00e9e \u00e0 la connaissance du Parlement. Le propri\u00e9taire \u00e9nonce ses objectifs \u00e0 l\u2019adresse de l\u2019entreprise au cours de ce processus.&#13;<\/p>\n<h2>Accord de prestations<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nCet accord d\u00e9taille les t\u00e2ches confi\u00e9es \u00e0 l\u2019entreprise et fournit des indicateurs qui permettent d\u2019en mesurer l\u2019avancement. En fonction de la situation initiale et de la d\u00e9finition qui est donn\u00e9e de l\u2019entreprise publique, laccord pr\u00e9cise aussi le financement des prestations \u00e0 offrir. Il est \u00e9labor\u00e9 conjointement par le d\u00e9partement concern\u00e9 et la DSE, puis soumis \u00e0 l\u2019ex\u00e9cutif. Par analogie avec l\u2019id\u00e9e que l\u2019on a d\u2019un budget, il convient de le faire approuver par le Parlement.&#13;<\/p>\n<h2>Surveillance<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nLa fonction de surveillance est assum\u00e9e \u00e0 divers niveaux. L\u2019observation directe de l\u2019\u00e9volution de l\u2019entreprise est l\u2019affaire de la DSE, qui porte entre autres la responsabilit\u00e9 de la strat\u00e9gie de l\u2019entreprise. En mati\u00e8re de surveillance, l\u2019ex\u00e9cutif est tenu de veiller \u00e0 la mise en \u0153uvre de ses objectifs de propri\u00e9taire, dans le respect des conditions-cadre et des grandes orientations fix\u00e9es. La haute surveillance incombe au l\u00e9gislatif, qui a la charge de contr\u00f4ler l\u2019ex\u00e9cutif dans l\u2019accomplissement de ses fonctions. Il peut confier cette t\u00e2che \u00e0 une commission, par exemple la commission de gestion.&#13;<\/p>\n<h2>La direction strat\u00e9gique de l\u2019entreprise<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nLa DSE exerce une fonction primordiale dans la gouvernance d\u2019entreprise. D\u2019une part, elle assiste l\u2019ex\u00e9cutif dans le pilotage strat\u00e9-gique; d\u2019autre part, elle d\u00e9fend les int\u00e9r\u00eats du propri\u00e9taire aupr\u00e8s de la direction g\u00e9n\u00e9rale. Ind\u00e9pendamment de la forme juridique de l\u2019entreprise, la DSE doit donc \u00eatre compos\u00e9e avec soin. Elle a la responsabilit\u00e9 de d\u00e9finir et de mettre en \u0153uvre la strat\u00e9gie de l\u2019entre-prise et de contr\u00f4ler l\u2019ex\u00e9cution, sans compter ses autres t\u00e2ches inali\u00e9nables, dont font partie la nomination, la surveillance et la conduite de la direction op\u00e9rationnelle de l\u2019entreprise (DOE), la gestion des risques, le contr\u00f4le g\u00e9n\u00e9ral et interne.&#13;<\/p>\n<h2>Contr\u00f4le<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nLes activit\u00e9s de contr\u00f4le d\u00e9pendent directement de la direction, ce qui les distingue fondamentalement de la surveillance. La DSE est responsable du contr\u00f4le interne de l\u2019entreprise, d\u00e9finit les objectifs de celle-ci et veille \u00e0 leur r\u00e9alisation.&#13;<\/p>\n<h2>Direction op\u00e9rationnelle<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nLa DOE met en \u0153uvre la strat\u00e9gie d\u2019entreprise et s\u2019assure de la bonne ex\u00e9cution des t\u00e2ches. Elle cr\u00e9e \u00e0 cette fin les conditions n\u00e9cessaires (architecture des processus, conditions organisationnelles, diagrammes de fonctions, etc.) Elle veille \u00e0 r\u00e9unir des informations factuelles \u00e0 l\u2019intention de la DES, afin qu\u2019elle puisse remplir ses fonctions de contr\u00f4le.Cet aper\u00e7u montre que les pouvoirs publics, en tant que propri\u00e9taires, chapeautent l\u2019entreprise et collaborent \u00e9troitement avec la DSE en ce qui concerne les prestations \u00e0 fournir, la direction, le contr\u00f4le et la surveillance.&#13;<\/p>\n<h2>Dimension de l\u2019organe strat\u00e9gique<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nDans l\u2019espace germanophone, on estime majoritairement que la DSE ne doit pas avoir une taille excessive. D\u2019apr\u00e8s les indications tir\u00e9es de la litt\u00e9rature sp\u00e9cialis\u00e9e (y compris le Rapport du Conseil f\u00e9d\u00e9ral sur le gouvernement d\u2019entreprise&#13;<br \/>\nRapport du Conseil f\u00e9d\u00e9ral de 2006, p. 38 ss.), l\u2019organe de direction strat\u00e9gique (composite) des entreprises publiques devrait comprendre sept \u00e0 neuf personnes au maximum.&#13;<\/p>\n<h2>Composition de l\u2019organe de direction strat\u00e9gique<\/h2>\n<p>&#13;<\/p>\n<h2>Exigences envers les membres et leur \u00e9lection<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nM\u00eame si cela n\u2019est pas prescrit par le droit des soci\u00e9t\u00e9s anonymes, il est particuli\u00e8rement indiqu\u00e9 pour les entreprises de droit public d\u2019\u00e9tablir un descriptif des postes de pr\u00e9sident et de secr\u00e9taire de la DSE. Pour le choix des membres de la DSE, on appliquera de pr\u00e9f\u00e9rence les crit\u00e8res que voici: \u2212 <i>aptitudes techniques:<\/i> connaissances professionnelles ou sectorielles compl\u00e9mentaires \u00e0 celles des autres membres de la DSE, connaissances de base n\u00e9cessaires \u00e0 la compr\u00e9hension et \u00e0 l\u2019interpr\u00e9tation des rapports financiers, bilans et comptes de r\u00e9sultats;\u2212 <i>connaissances entrepreneuriales:<\/i> identification aux objectifs sociaux, pens\u00e9e strat\u00e9gique et analytique, endurance et pers\u00e9v\u00e9rance;\u2212 <i>aptitudes sociales:<\/i> esprit d\u2019\u00e9quipe, sens critique, ind\u00e9pendance, objectivit\u00e9;\u2212 <i>qualit\u00e9s personnelles:<\/i> disponibilit\u00e9, rapidit\u00e9 de jugement, flexibilit\u00e9, int\u00e9grit\u00e9. Le choix des membres de la DSE appartient \u00e0 l\u2019ex\u00e9cutif. Les nominations par le l\u00e9gislatif entra\u00eenent une politisation inutile de l\u2019organisme et des choix \u00e0 effectuer, ce qui peut avoir un effet dissuasif pour des candidats de qualit\u00e9.&#13;<\/p>\n<h2>Constitution de la DSE<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nQuand une DSE comprend plus d\u2019une personne, il lui faut un <i>pr\u00e9sident,<\/i> lequel doit \u00eatre inscrit au registre du commerce. Les statuts peuvent pr\u00e9voir l\u2019\u00e9lection par l\u2019Assembl\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale du pr\u00e9sident, mais pas du vice-pr\u00e9sident ou du d\u00e9l\u00e9gu\u00e9. En l\u2019absence d\u2019une telle r\u00e8gle, la DSE nomme elle-m\u00eame son pr\u00e9sident. Le mode de r\u00e9partition des t\u00e2ches et des comp\u00e9tences peut \u00eatre fix\u00e9 dans le r\u00e8glement organique ou l\u2019organigramme.Il est possible ensuite de nommer un <i>d\u00e9l\u00e9gu\u00e9 de la DSE.<\/i> Si l\u2019on entend lui confier non seulement la repr\u00e9sentation de la soci\u00e9t\u00e9, mais encore toute ou partie de sa direction, les statuts doivent express\u00e9ment le pr\u00e9ciser. Le conseil d\u2019administration doit, en outre, imp\u00e9rativement \u00e9dicter un r\u00e8glement d\u2019organisation.En Suisse, contrairement au syst\u00e8me dual allemand (s\u00e9paration du conseil de surveillance et du Comit\u00e9), un membre de la DSE peut <i>simultan\u00e9ment faire partie<\/i> de la DOE. La stricte s\u00e9paration de la DSE et de la DOE n\u2019est exig\u00e9e que pour les banques et les caisses d\u2019\u00e9pargne. Ce devrait \u00eatre le cas dans les entreprises publiques. En effet, ce qui est juridiquement admissible n\u2019est pas toujours ce qu\u2019il y a de mieux. Pour une direction et un contr\u00f4le optimaux de l\u2019entreprise, le pr\u00e9sident de la DSE ne devrait pas exercer en m\u00eame temps la fonction de CEO.Une DSE peut, enfin, former des comit\u00e9s charg\u00e9s de l\u2019ex\u00e9cution des t\u00e2ches. Ceux que voici ont prouv\u00e9 leur utilit\u00e9 pratique:\u2212 le <i>comit\u00e9 d\u2019audit<\/i> (aussi nomm\u00e9 comit\u00e9 d\u2019analyse et de gestion des risques) qui ne contr\u00f4le pas lui-m\u00eame, mais est au contact imm\u00e9diat des instances v\u00e9rificatrices et veille au bon d\u00e9roulement de la r\u00e9vision;\u2212 le <i>comit\u00e9 de nomination et de r\u00e9mun\u00e9ration (ou d\u2019indemnisation)<\/i> qui fixe les honoraires des membres de la DSE et de la DOE et appuie le choix des candidats \u00e0 la DSE et \u00e0 la DOE.La r\u00e9partition des fonctions au sein de la DES doit, dans tous les cas, \u00eatre formellement r\u00e9pertori\u00e9e \u00e0 chaque d\u00e9but de mandat et demeurer conforme \u00e0 l\u2019inscription au registre du commerce.&#13;<\/p>\n<h2>Pr\u00e9sence de l\u2019ex\u00e9cutif au sein de la DSE<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nUn d\u00e9bat nourri cherche \u00e0 d\u00e9terminer, depuis des ann\u00e9es, si les membres d\u2019un ex\u00e9cutif peuvent ou doivent si\u00e9ger dans la DSE d\u2019une entreprise publique. Dans le rapport du Conseil f\u00e9d\u00e9ral sur le gouvernement d\u2019entreprise (2006 et 2009), le principe 9 pr\u00e9cise que les pouvoirs publics ne doivent \u00eatre repr\u00e9sent\u00e9s dans les DSE des entreprises publiques qu\u2019ils poss\u00e8dent par des personnes recevant des instructions que si leurs int\u00e9-r\u00eats ne peuvent pas \u00eatre d\u00e9fendus ad\u00e9quatement d\u2019une autre mani\u00e8re. Sur le plan f\u00e9d\u00e9ral, ce principe est consciencieusement appliqu\u00e9. Dans de nombreux cantons et communes, en revanche, des membres d\u2019ex\u00e9cutifs si\u00e8gent dans les DES; quant \u00e0 savoir s\u2019ils peuvent recevoir des instructions de l\u2019ex\u00e9cutif, la question n\u2019est pas toujours clairement tranch\u00e9e.Ce processus a ses avantages et ses inconv\u00e9nients. Citons, parmi les premiers: des voies d\u2019information rapides, des objectifs de propri\u00e9taire plus proche du terrain et une responsabilit\u00e9 visible. Au nombre des inconv\u00e9nients, relevons:\u2212 le risque de conflits d\u2019int\u00e9r\u00eats entre les divers r\u00f4les et obligations;\u2212 le risque de voir le membre de l\u2019ex\u00e9cutif dominer le groupe et supprimer ainsi les atouts que repr\u00e9sente la diversit\u00e9;\u2212 le fait que les probl\u00e8mes qui se posent \u00e0 l\u2019entreprise peuvent devenir (tr\u00e8s directement) politiques;\u2212 le risque de privil\u00e9gier l\u2019actionnaire majoritaire, par exemple par la livraison d\u2019informations en primeur.En tant que repr\u00e9sentant du propri\u00e9taire, l\u2019ex\u00e9cutif doit \u00e9tudier la question et se faire une opinion g\u00e9n\u00e9rale. Les auteurs recommandent que l\u2019ex\u00e9cutif, d\u2019une mani\u00e8re g\u00e9n\u00e9rale, n\u2019envoie pas de repr\u00e9sentant dans les DSE d\u2019entreprises publiques, mais qu\u2019il d\u00e9finisse dans des directives concr\u00e8tes les orientations de la strat\u00e9gie de propri\u00e9taire. Divers exemples ont montr\u00e9 que dans des situations de crise, les membres de l\u2019ex\u00e9cutif pr\u00e9sents dans la DSE ne s\u2019engagent ni en faveur de l\u2019autorit\u00e9 publique ni pour l\u2019entreprise afin d\u2019\u00e9viter les critiques de l\u2019une ou de l\u2019autre.&#13;<\/p>\n<h2>Exigences pratiques<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nL\u2019accompagnement de DSE dans le cadre de prestations de conseil permet de tirer ces quelques enseignements: \u2212 on constate que dans les entreprises publiques, la trajectoire politique d\u2019un candidat pressenti pour faire partie de la DSE joue jusqu\u2019ici un r\u00f4le plus important que le savoir-faire qu\u2019il peut apporter;\u2212 on ne trouve pas encore partout les comp\u00e9tences requises et on ne semble pas toujours les utiliser de fa\u00e7on coh\u00e9rente l\u00e0 o\u00f9 elles existent;\u2212 souvent, les membres de DSE ne sont pas conscients de la responsabilit\u00e9 (\u00e9galement personnelle) qu\u2019ils ont endoss\u00e9e en acceptant leur fonction;\u2212 il arrive trop souvent que les prescrip-tions de la DOE ne soient pas reprises ou le soient sans faire l\u2019objet d\u2019une analyse rigoureuse;\u2212 les opinions des ex\u00e9cutifs repr\u00e9sent\u00e9s dans les DSE ne sont pas \u00e9tudi\u00e9es de mani\u00e8re suffisamment critique et sont re\u00e7ues comme la position du propri\u00e9taire (on a, cependant, vu dans certains cas le repr\u00e9sentant du propri\u00e9taire mis en minorit\u00e9);\u2212 dans les entreprises publiques qui ont \u00e0 affronter des fournisseurs concurrents sur les march\u00e9s, la gestion des risques joue un r\u00f4le essentiel. Si la DSE assume cette t\u00e2che au profit des ex\u00e9cutifs, des am\u00e9liorations doivent lui \u00eatre apport\u00e9es.&#13;<\/p>\n<h2>Conclusion<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nEn Suisse, les entreprises publiques des cantons et des communes doivent empoigner plus r\u00e9solument la question des t\u00e2ches et des exigences impos\u00e9es aux membres des DSE. Ceux-ci doivent \u00eatre \u00e9valu\u00e9s soigneusement avant leur prise de fonction; ils doivent \u00eatre form\u00e9s de fa\u00e7on cibl\u00e9e et mieux pr\u00e9par\u00e9s \u00e0 leur mission. Cela peut se faire dans le cadre de formations \u00e0 l\u2019interne ou de s\u00e9minaires existants. Plus les entreprises publiques ont affaire aux r\u00e9alit\u00e9s du march\u00e9 dans leurs activit\u00e9s, plus les t\u00e2ches de leurs DSE sont exigeantes. On observe \u00e0 cet \u00e9gard un besoin d\u2019ajustement et de rattrapage consid\u00e9rable dans beaucoup d\u2019entreprises cantonales et communales.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nGraphique 1: \u00abGouvernance des entreprises majoritairement en mains publiques\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nEncadr\u00e9 1: T\u00e2ches et obligations de la Direction strat\u00e9gique de l\u2019entreprise&#13;<\/p>\n<h3>T\u00e2ches et obligations de la Direction strat\u00e9gique de l\u2019entreprise<\/h3>\n<p>&#13;<br \/>\nPour \u00eatre complet, mentionnons ici les attributions de la DSE qualifi\u00e9es d\u2019inali\u00e9nables dans l\u2019art. 716a CO, pour les entreprises de droit public comme pour les soci\u00e9t\u00e9s par actions: \u2212 exercer la haute direction de la soci\u00e9t\u00e9 (y compris en mati\u00e8re de responsabilit\u00e9 strat\u00e9gique et de gestion des risques); \u2212 fixer l\u2019organisation, y compris le pouvoir de repr\u00e9sentation; \u2212 assurer la planification et le contr\u00f4le financiers; \u2212 nommer et r\u00e9voquer les membres de la DOE;\u2212 exercer la haute surveillance sur la DOE; \u2212 \u00e9tablir le rapport de gestion, pr\u00e9parer et mener l\u2019assembl\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale;\u2212 informer le juge en cas de surendettement (pour les soci\u00e9t\u00e9s anonymes). S\u2019y ajoutent d\u2019autres t\u00e2ches comme les r\u00e9trospectives et les perspectives ou encore la gestion des rapports avec les acteurs sociaux.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Ces derni\u00e8res ann\u00e9es, les questions li\u00e9es au pilotage, au con-tr\u00f4le et \u00e0 la surveillance des entreprises publiques ont pris un relief particulier dans les cantons et les communes. C\u2019est notamment le cas pour les entreprises qui, aujourd\u2019hui, doivent agir en tenant compte davantage des r\u00e9alit\u00e9s du march\u00e9 \u2013 par exemple les compagnies \u00e9lectriques. 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