![\"\"](\"\/dynBase\/images\/article_rect\/201206_11_Strasser_01.eps.jpg\")
<\/p>\nLes banques cantonales charg\u00e9es par la loi d\u2019un mandat de desserte de base sont des entreprises publiques soumises \u00e0 la surveillance prudentielle g\u00e9n\u00e9rale de l\u2019Autorit\u00e9 f\u00e9d\u00e9rale de surveillance des march\u00e9s financiers (Finma). Lors de la crise financi\u00e8re, elles ont consid\u00e9rablement contribu\u00e9 \u00e0 la stabilit\u00e9 de la place financi\u00e8re suisse, comme une sorte de \u00abtroisi\u00e8me force\u00bb. Pour qu\u2019il en reste ainsi, elles ont besoin d\u2019une marge de man\u0153uvre strat\u00e9gique et des fonds propres concomitants. \u00c9laborer une strat\u00e9gie des fonds propres est donc une t\u00e2che \u00e0 laquelle aucun canton ni conseil d\u2019administration ne saurait se soustraire. Le pr\u00e9sent article ne concerne pas la surveillance des banques cantonales par la Finma. Il s\u2019int\u00e9resse plut\u00f4t aux d\u00e9fauts de la surveillance exerc\u00e9e par les cantons ou par l\u2019organe directeur supr\u00eame.
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\nLa surveillance des banques cantonales recouvre trois notions diff\u00e9rentes:1. La surveillance prudentielle g\u00e9n\u00e9rale,<\/i> exerc\u00e9e par la Finma, \u00e0 laquelle les banques cantonales sont soumises depuis le 1er octobre 1999. Elles doivent toutes d\u00e9sormais b\u00e9n\u00e9ficier d\u2019une autorisation d\u2019exercer aux termes de la loi sur l\u2019Autorit\u00e9 f\u00e9d\u00e9rale de surveillance des march\u00e9s financiers et de la loi sur les banques. Les comp\u00e9tences de surveillance des march\u00e9s financiers \u00e9tant r\u00e9gl\u00e9es d\u00e9finitivement dans le droit f\u00e9d\u00e9ral, les cantons n\u2019ont plus la moindre marge de man\u0153uvre l\u00e9gislative en la mati\u00e8re.2. La surveillance exerc\u00e9e par les cantons en tant que propri\u00e9taires ou actionnaires majoritaires<\/i> de leur banque. Font en g\u00e9n\u00e9ral l\u2019objet de cette surveillance le mandat de prestations, la garantie d\u2019\u00c9tat et la situation des fonds propres et des risques.3. La surveillance exerc\u00e9e \u00e0 l\u2019interne par le conseil d\u2019administration ou de banque,<\/i> lequel assume les fonctions de direction supr\u00eame, contr\u00f4le et surveillance d\u00e9finies par le droit des soci\u00e9t\u00e9s anonymes.
<\/p>\nT\u00e2ches et statut particuliers des banques cantonales (art. 98, al. 1 Cst.)<\/h2>\n
\nEntreprises de droit public, les banques cantonales sont enti\u00e8rement ou majoritairement domin\u00e9es par leur canton. Elles sont n\u00e9es sur la base d\u2019un acte fondateur de droit public et sont tenues par le droit cantonal \u2013 \u00e0 une exception pr\u00e8s (Saint-Gall) \u2013 de remplir un cahier des charges. Le statut de soci\u00e9t\u00e9 anonyme aux termes des art. 620 ss., 762 ou 763 CO ne change rien \u00e0 cet \u00e9tat de fait. \u00c0 l\u2019exception des cantons de Vaud et de Berne (ce dernier depuis le 1er janvier 2013), les banques cantonales b\u00e9n\u00e9ficient d\u2019une garantie d\u2019\u00c9tat, laquelle est limit\u00e9e dans le canton de Gen\u00e8ve et le sera peut-\u00eatre dans celui de Saint-Gall. En tant qu\u2019\u00e9tablissement de droit public, les banques cantonales jouissent d\u2019un privil\u00e8ge d\u2019exon\u00e9ration fiscale, au niveau tant f\u00e9d\u00e9ral que cantonal. La r\u00e9duction \u00e0 12,5% du taux de fonds propres a \u00e9t\u00e9 abolie au 1er janvier 2010. En raison de leur mandat de prestations, de la garantie de l\u2019\u00c9tat et des rapports de propri\u00e9t\u00e9, les banques cantonales d\u00e9pendant de l\u2019\u00c9tat b\u00e9n\u00e9ficient d\u2019une attention particuli\u00e8re de la part du grand public et des m\u00e9dias, ce qui permet de les comparer aux soci\u00e9t\u00e9s cot\u00e9es, m\u00eame si elles n\u2019ont pas le statut juridique de soci\u00e9t\u00e9 anonyme cot\u00e9e en Bourse.Avec la soumission compl\u00e8te des banques cantonales \u00e0 la surveillance de la Finma (obligation d\u2019obtenir l\u2019autorisation d\u2019exercer comprise), la marge de man\u0153uvre l\u00e9gislative des cantons s\u2019est amoindrie, encore qu\u2019elle ait regagn\u00e9 en importance depuis la crise financi\u00e8re.
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\nMat\u00e9riellement, la surveillance des cantons porte d\u2019abord sur le mandat de prestations, \u00e0 savoir l\u2019obligation l\u00e9gale d\u2019assurer la desserte de base de la population. Comme l\u2019\u00c9tat est li\u00e9 \u00e0 son mandat l\u00e9gal, il ne peut pas r\u00e9agir, en tant que propri\u00e9taire, avec la m\u00eame souplesse qu\u2019un particulier (actionnaire), parce qu\u2019il ne dispose pas du moyen de pression que constituerait la vente de ses parts dans l\u2019entreprise. Si l\u2019on veut un exemple de contr\u00f4le et de surveillance particuli\u00e8rement complet, on pourra consulter les directives du 24 f\u00e9vrier 2005 concernant la r\u00e9alisation du mandat de prestations de la Banque cantonale de Zurich.Du point de vue du risque, la garantie d\u2019\u00c9tat li\u00e9e au mandat de prestations constitue le plus gros probl\u00e8me \u00e0 r\u00e9soudre pour les cantons. C\u2019est pourquoi le paragraphe 7 de la loi lucernoise sur la conversion et l\u2019art. 9 de la loi saint-galloise sur la banque cantonale exigent par exemple de la banque des rapports r\u00e9guliers sur la situation en mati\u00e8re de fonds propres et de risque, ainsi que sur les risques de responsabilit\u00e9 de l\u2019\u00c9tat d\u00e9coulant de sa garantie. Dans d\u2019autres cantons (Zurich, par exemple), le r\u00e8glement des indemnit\u00e9s vers\u00e9es aux membres du conseil de banque est une pr\u00e9rogative du Conseil d\u2019\u00c9tat. Pour les banques cantonales constitu\u00e9es en \u00e9tablissements de droit public, c\u2019est en g\u00e9n\u00e9ral au parlement cantonal qu\u2019il incombe de prendre acte des comptes et du rapport annuel, d\u2019en donner d\u00e9charge et de fixer le montant du capital de dotation ou de participation (Zurich, B\u00e2le-Ville, B\u00e2le-Campagne, etc.).L\u2019\u00e9lection des organes sup\u00e9rieurs de la banque est une comp\u00e9tence qui varie d\u2019un canton \u00e0 l\u2019autre. Dans quelques-uns, elle appartient \u00e0 l\u2019ex\u00e9cutif, dans d\u2019autres au l\u00e9gislatif. Pour les banques cantonales constitu\u00e9es en SA selon les art. 620 ss. CO, les droits et devoirs incombant au canton sont assum\u00e9s par le gouvernement (Berne, Lucerne, Saint-Gall, etc.).
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\nLa planification des fonds propres de la banque devrait \u00eatre un \u00e9l\u00e9ment cl\u00e9 de la surveillance cantonale. L\u2019instrument appropri\u00e9 est une strat\u00e9gie des fonds propres, qui doit \u00eatre \u00e9labor\u00e9e par le conseil d\u2019administration dans le respect des conditions-cadres fix\u00e9es par le canton. Les nouvelles prescriptions de la Conf\u00e9d\u00e9ration en mati\u00e8re de fonds propres ont donn\u00e9 davantage d\u2019importance \u00e0 leur planification et donc \u00e0 la strat\u00e9gie correspondante des banques cantonales, qui jouissaient jusqu\u2019ici d\u2019un taux de fonds propres extr\u00eamement favorable. Une autre raison d\u2019\u00e9laborer une strat\u00e9gie des fonds propres tient \u00e0 l\u2019\u00e9volution m\u00eame des budgets cantonaux.Toute strat\u00e9gie de d\u00e9veloppement et de croissance d\u2019une banque restera lettre morte si les fonds propres requis manquent. Pour s\u2019en procurer en toute autonomie, elle peut th\u00e9sauriser ses gains, mais le proc\u00e9d\u00e9 a \u00e9videmment ses limites. Si une banque cantonale a besoin de davantage de fonds propres, le canton doit \u00eatre pr\u00eat \u00e0 les lui fournir ou \u00e0 l\u2019autoriser \u00e0 s\u2019en procurer sur le march\u00e9 des capitaux. Le canton ne peut prendre une telle d\u00e9cision que s\u2019il a une vue exacte du rayon g\u00e9ographique et mat\u00e9riel envisag\u00e9, de la structure des rendements, du profil de risque et de l\u2019utilisation des fonds. Il convient \u00e9galement d\u2019\u00e9valuer la strat\u00e9gie de croissance et de se demander de combien de fonds propres la banque d\u2019un canton doit disposer librement pour pr\u00e9server sa libert\u00e9 d\u2019action strat\u00e9gique afin de pouvoir effectuer des investissements et exploiter les occasions qui se pr\u00e9sentent. Les int\u00e9r\u00eats fiscaux doivent passer ici au second plan, car l\u2019ex\u00e9cution du mandat de prestations est dans l\u2019int\u00e9r\u00eat public et elle n\u2019est pas motiv\u00e9e par la politique budg\u00e9taire. Enfin, la strat\u00e9gie en mati\u00e8re de fonds propres soul\u00e8ve aussi des questions concernant la compensation de la garantie d\u2019\u00c9tat et la r\u00e9partition des b\u00e9n\u00e9fices.
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\nLes t\u00e2ches cit\u00e9es ci-dessus sur la surveillance cantonale montrent que l\u2019\u00c9tat se r\u00e9serve diverses possibilit\u00e9s d\u2019exercer son influence. Encore faut-il qu\u2019il re\u00e7oive de sa banque les informations n\u00e9cessaires. Or la fourniture de renseignements de la banque au canton est limit\u00e9e par le secret bancaire, celui des affaires, les normes sanctionnant les d\u00e9lits d\u2019initi\u00e9s et les prescriptions sur la publicit\u00e9 ad hoc. La transmission de telles informations confidentielles n\u2019est possible que s\u2019il existe une base l\u00e9gale suffisante ou un autre motif justificatif, et que les repr\u00e9sentants du canton soient li\u00e9s par le secret de fonction. L\u2019influence de l\u2019\u00c9tat peut d\u2019ailleurs \u00eatre encore limit\u00e9e d\u2019une autre mani\u00e8re. Si, par son intervention, celui-ci se comporte comme un organe de sa banque cantonale, cela soul\u00e8ve la question de sa fonction exacte et des responsabilit\u00e9s concomitantes. Quant aux banques cantonales constitu\u00e9es en SA, il faut garder \u00e0 l\u2019esprit que leur conduite exige le respect du principe de parit\u00e9 inh\u00e9rent au droit de la soci\u00e9t\u00e9 anonyme, qui postule imp\u00e9rativement une s\u00e9paration des comp\u00e9tences entre l\u2019assembl\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale et le conseil d\u2019administration. Ce principe est cependant relativis\u00e9 dans la mesure o\u00f9 l\u2019\u00c9tat se r\u00e9serve des comp\u00e9tences essentielles du conseil d\u2019administration et o\u00f9 il intervient au-del\u00e0 de celles qui lui ont \u00e9t\u00e9 attribu\u00e9es par l\u2019assembl\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale. Il faudrait que l\u00e0-dessus, la transparence la plus large possible r\u00e8gne.
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\nOn retiendra d\u2019abord que la question de savoir qui est comp\u00e9tent pour surveiller les banques cantonales rel\u00e8ve de l\u2019autonomie des cantons et n\u2019est pas l\u2019affaire de la Finma; c\u2019est, en tous cas, l\u2019avis de cette derni\u00e8re. La th\u00e8se d\u00e9fendue par de nombreux auteurs selon laquelle la surveillance politique et le contr\u00f4le du propri\u00e9taire devraient \u00eatre confi\u00e9s de pr\u00e9f\u00e9rence au gouvernement cantonal, parce qu\u2019il serait mieux \u00e9quip\u00e9 que le parlement pour garantir un processus effi-cace de d\u00e9cision et de contr\u00f4le, ne peut \u00eatre prouv\u00e9e empiriquement. Rappelons que la grande majorit\u00e9 des banques cantonales \u00e0 avoir subi des crises \u00e9taient des banques \u00abgouvernementales\u00bb (Vaud, Soleure, Berne, etc.). Une autre affirmation impossible \u00e0 prouver est que l\u2019ex\u00e9cutif agirait de fa\u00e7on moins politique. La crainte, en particulier, que, lors de la r\u00e9partition des b\u00e9n\u00e9fices, le parlement ne mette plus de pression sur le conseil de banque ou d\u2019administration que le gouvernement ne peut \u00eatre d\u00e9montr\u00e9e, d\u2019autant que les tentatives (unilat\u00e9rales) de pression politique sont encore beaucoup plus concevables quand le directeur des finances cantonales, par exemple, si\u00e8ge en m\u00eame temps au conseil de banque. Il semble manifestement qu\u2019on ait compl\u00e8tement oubli\u00e9 les cas o\u00f9 le gouvernement \u2013 ou certains de ses membres \u2013 ont donn\u00e9 directement des instructions \u00e0 la banque dans les op\u00e9rations courantes.Il est incontest\u00e9 que formuler une strat\u00e9gie en mati\u00e8re de fonds propres n\u00e9cessite des connaissances sp\u00e9ciales non seulement de la part de la banque, mais aussi de celle du canton. Il importe donc peu, en fin de compte, que ce soit le gouvernement cantonal ou le parlement qui s\u2019en charge. Le facteur d\u00e9cisif est simplement que la repr\u00e9sentation du canton soit en mesure de traiter d\u2019\u00e9gal \u00e0 \u00e9gal avec le conseil de banque ou d\u2019administration et avec la direction en mati\u00e8re de fonds propres et de risque.Si l\u2019on compare les banques cantonales aux soci\u00e9t\u00e9s cot\u00e9es, en particulier du fait de la responsabilit\u00e9 du canton vis-\u00e0-vis des engagements de sa banque, la l\u00e9gitimation politique et la transparence en mati\u00e8re d\u2019influence constituent d\u2019autres crit\u00e8res importants. Que le politique exerce une influence sur une entreprise publique est l\u00e9gitime et l\u2019assise en sera plus large si la surveillance est assum\u00e9e par le parlement, \u00e0 condition toutefois que ce dernier dispose de l\u2019expertise n\u00e9cessaire, tout comme le Conseil d\u2019\u00c9tat, d\u2019ailleurs. Quelle est la meilleure solution? Impossible de g\u00e9n\u00e9raliser, seul compte le r\u00e9sultat.
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\nSelon l\u2019art. 3, al. 2, let. c LB, l\u2019autorisation pour une banque d\u2019exercer son activit\u00e9 n\u2019est accord\u00e9e que \u00ablorsque les personnes charg\u00e9es d\u2019administrer et de g\u00e9rer la banque jouissent d\u2019une bonne r\u00e9putation et pr\u00e9sentent toutes garanties d\u2019une activit\u00e9 irr\u00e9prochable\u00bb. En d\u2019autres termes, la r\u00e8gle \u00abfit and proper\u00bb vaut \u00e9galement de fa\u00e7on illimit\u00e9e pour les banques cantonales. Comme dans le cas de la surveillance cantonale, la composition du conseil de banque soul\u00e8ve la question de la l\u00e9gitimation politique. Il n\u2019y a donc rien \u00e0 objecter, de ce point de vue, \u00e0 une composition (\u00e9galement politique) du conseil de banque, pour autant que les crit\u00e8res de la l\u00e9gislation f\u00e9d\u00e9rale soient respect\u00e9s. Il n\u2019en va pas autrement de l\u2019\u00e9lection des juges: personne ne contestera s\u00e9rieusement les cours compos\u00e9es sur une base partisane si les juges \u00e9lus sont des professionnels ind\u00e9pendants \u00e0 la hauteur de leur t\u00e2che. Il ne faut pas oublier non plus que certaines banques de droit priv\u00e9 \u00abtoo big to fail\u00bb jouissent d\u2019une garantie effective de l\u2019\u00c9tat. Certes, apr\u00e8s la crise d\u2019UBS, la gouvernance de la banque a essuy\u00e9 des critiques, mais le syst\u00e8me de droit priv\u00e9 de nomination des administrateurs n\u2019a pas \u00e9t\u00e9 remis fonci\u00e8rement en question.
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\nCe constat autorise en fait \u00e0 se demander s\u2019il n\u2019y aurait pas un potentiel g\u00e9n\u00e9ral d\u2019am\u00e9lioration pour toutes les banques, et pas seulement pour les banques cantonales. Prenons une des le\u00e7ons de la crise financi\u00e8re \u00e0 titre dexemple: on reconna\u00eet g\u00e9n\u00e9ralement que, dans plusieurs cas, les risques ont \u00e9t\u00e9 mal rapport\u00e9s au conseil d\u2019administration. On d\u00e9plore en particulier que les informations sur les risques aient \u00e9t\u00e9 filtr\u00e9es avant d\u2019atteindre l\u2019organe de surveillance. Aussi r\u00e9clame-t-on \u00e0 juste titre que le \u00abChief Risk Officer\u00bb ait toujours un acc\u00e8s direct au conseil d\u2019administration. Il en va de m\u00eame du \u00abGeneral Counsel\u00bb, selon les directives du Comit\u00e9 de B\u00e2le. En d\u2019autres termes, les rapports concernant le profil de risque d\u2019une banque (y compris donc d\u2019une banque cantonale) doivent \u00eatre communiqu\u00e9s directement au conseil d\u2019administration, sans avoir \u00e9t\u00e9 filtr\u00e9s par la direction. Cette r\u00e8gle doit s\u2019appliquer \u00e0 tous les types de risque, y compris ceux de \u00abcompliance\u00bb (cf. art. 3, al. 2, let. c LB). Relevons encore \u00e0 ce propos les consid\u00e9rations de la Finma dans sa d\u00e9cision du 11.1.2010 (Bulletin Finma 1\/2010, p. 109): dans les relations d\u2019affaires, le comportement correct veut aussi [\u2026] que la banque et ses collaborateurs ne s\u2019exposent pas inutilement \u00e0 des risques juridiques ou de r\u00e9putation.Dans plusieurs banques cantonales, le fait de rapporter directement au conseil de banque les risques en mati\u00e8re de \u00abcompliance\u00bb n\u2019est pas encore la r\u00e8gle. Un sens mal compris de la hi\u00e9rarchie peut parfois y faire obstacle, ce qui n\u2019est pas pour corriger le poids excessif de la direction par rapport au conseil d\u2019administration quand il s\u2019agit de mettre en \u0153uvre une surveillance interne efficace de l\u2019entreprise.
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\nIl est l\u00e9gitime qu\u2019un canton exerce une influence politique sur sa banque si elle poss\u00e8de une assise large et transparente (dans les limites de la loi), comme dans une soci\u00e9t\u00e9 cot\u00e9e. Le dialogue entre banque et canton exige une base l\u00e9gale claire et doit \u00eatre prot\u00e9g\u00e9 par les clauses de secret correspondantes. Les rapports sur les risques doivent \u00eatre transmis directement au conseil d\u2019administration.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Les banques cantonales charg\u00e9es par la loi d\u2019un mandat de desserte de base sont des entreprises publiques soumises \u00e0 la surveillance prudentielle g\u00e9n\u00e9rale de l\u2019Autorit\u00e9 f\u00e9d\u00e9rale de surveillance des march\u00e9s financiers (Finma). Lors de la crise financi\u00e8re, elles ont consid\u00e9rablement contribu\u00e9 \u00e0 la stabilit\u00e9 de la place financi\u00e8re suisse, comme une sorte de \u00abtroisi\u00e8me force\u00bb. […]<\/p>","protected":false},"author":3767,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"om_disable_all_campaigns":false,"ep_exclude_from_search":false,"footnotes":""},"post__type":[83],"post_opinion":[],"post_serie":[],"post_content_category":[229,105],"post_content_subject":[231],"acf":{"seco_author":3767,"seco_co_author":null,"author_override":"","seco_author_post_ocupation_year":"","seco_author_post_occupation_de":"General Counsel, Z\u00fcrcher Kantonalbank","seco_author_post_occupation_fr":"General Counsel, Banque cantonale de Zurich","seco_co_authors_post_ocupation":null,"short_title":"","post_lead":"","post_hero_image_description":"","post_hero_image_description_copyright_de":"","post_hero_image_description_copyright_fr":"","post_references_literature":"","post_kasten":null,"post_notes_for_print":"","first_teaser_header_de":"","first_teaser_header_fr":"","first_teaser_text_de":"","first_teaser_text_fr":"","second_teaser_header_de":"","second_teaser_header_fr":"","second_teaser_text_de":"","second_teaser_text_fr":"","kseason_de":"","kseason_fr":"","post_in_pdf":150142,"main_focus":null,"serie_email":null,"frontpage_slider_bild":"","artikel_bild-slider":null,"legacy_id":"7908","post_abstract":"","magazine_issue":"20120601","seco_author_reccomended_post":null,"redaktoren":null,"korrektor":null,"planned_publication_date":null,"original_files":null,"external_release_for_author":"19700101","external_release_for_author_time":"00:00:00","link_for_external_authors":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/exedit\/54e19fe26e7cc"},"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/150139"}],"collection":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3767"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=150139"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/150139\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":189174,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/150139\/revisions\/189174"}],"acf:user":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3767"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=150139"}],"wp:term":[{"taxonomy":"post__type","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post__type?post=150139"},{"taxonomy":"post_opinion","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post_opinion?post=150139"},{"taxonomy":"post_serie","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post_serie?post=150139"},{"taxonomy":"post_content_category","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post_content_category?post=150139"},{"taxonomy":"post_content_subject","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post_content_subject?post=150139"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}