En ao\u00fbt 2011, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a refus\u00e9 d\u00e9laborer une disposition constitutionnelle sur le service universel, estimant que celui-ci est d\u00e9j\u00e0 suffisamment r\u00e9glement\u00e9. Il est vrai qu\u2019aujourd\u2019hui ses objectifs sont clairement d\u00e9limit\u00e9s dans les domaines des t\u00e9l\u00e9communications, de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 ou de la poste. C\u2019est moins le cas dans les transports publics (TP), qui suivent plusieurs objectifs \u2013 desserte de base, transfert du trafic et politique de la place \u00e9conomique \u2013 sans que ceux-ci soient d\u00e9finis concr\u00e8tement. La gestion, la r\u00e9alisation de ces objectifs et le contr\u00f4le des r\u00e9sultats n\u2019en sont, d\u00e8s lors, que plus difficiles. Le pr\u00e9sent article montre les cons\u00e9quences de ce flottement et propose des voies pour trouver une d\u00e9finition explicite du service universel
\nPeter M., Bertschmann-Aeppli D., Zandonella R., von Stokar T. et Wanner K., Produktivit\u00e4t und Finanzierung der Verkehrsinfrastrukturen, Grundversorgung mit \u00f6ffentlichen Verkehr, \u00e9tude sur mandat du Secr\u00e9tariat d\u2019\u00c9tat \u00e0 l\u2018\u00e9conomie SECO, Strukturberichterstattung n\u00b0 48\/2, Berne, 2011.. ![\"\"](\"\/dynBase\/images\/article_rect\/201110_10_Bertschmann_01.eps.jpg\")
<\/p>\n
\nAucune d\u00e9finition g\u00e9n\u00e9rale n\u2019est satisfaisante pour d\u00e9crire les besoins de base que les pouvoirs publics devraient satisfaire en mati\u00e8re de service universel. L\u2019\u00e9tendue de ce dernier d\u00e9pend du contexte social et, par cons\u00e9quent, elle est soumise aux changements qui se manifestent dans ce domaine. La politique doit d\u00e9finir ce qu\u2019est le service universel. Du point de vue \u00e9conomique, on ne peut gu\u00e8re en d\u00e9terminer le niveau optimal, mais il est possible de savoir si lobjectif vis\u00e9 est atteint de mani\u00e8re efficace.
<\/p>\n
\nLa Constitution f\u00e9d\u00e9rale mentionne le service universel dans son article 43a, alin\u00e9a 4, qui stipule que les prestations de base doivent \u00eatre accessibles \u00e0 tous dans une mesure comparable. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral est plus concret dans son rapport sur le service public<\/i> de 2004, dans lequel il d\u00e9finit ce terme, qui est souvent synonyme de \u00abservice public\u00bb: le service public comprend une offre de services de base de qualit\u00e9, d\u00e9finis selon des crit\u00e8res politiques, comprenant des biens et des prestations d\u2019infrastructure, accessibles \u00e0 toutes les cat\u00e9gories de la population et offerts dans toutes les r\u00e9gions du pays \u00e0 des prix abordables et selon les m\u00eames principes<\/i>
\nVoir Conseil f\u00e9d\u00e9ral (2004)..Le terme sera compris de fa\u00e7on plus restrictive suivant la th\u00e9matique du service universel. Il s\u2019agit d\u2019abord de prestations g\u00e9n\u00e9r\u00e9es dans des secteurs o\u00f9 la production a longtemps parl\u00e9 en faveur d\u2019un monopoliste; d\u2019une part, l\u2019individualisation des offres de cette nature est soumise \u00e0 des limites \u00e9tant donn\u00e9 son caract\u00e8re collectif; d\u2019autre part, on parle de prestations sur lesquelles r\u00e8gne un consensus, la population ayant droit \u00e0 un service public minimal. Il est donc n\u00e9cessaire de fixer politiquement l\u2019\u00e9tendue de l\u2019offre et de savoir qui devra contribuer \u00e0 son financement et \u00e0 quelle hauteur. <\/i>
<\/p>\nGestion globale et non d\u00e9taill\u00e9e des transports publics<\/h2>\n
\nLe rapport du Conseil f\u00e9d\u00e9ral mentionn\u00e9 ci-dessus n\u2019indique pas ce que comprend l\u2019offre des TP en mati\u00e8re de desserte de base par la route et le rail, ni pour l\u2019extension de l\u2019infrastructure, ni pour la densit\u00e9 de l\u2019offre. Le service universel des TP est compris de mani\u00e8re tr\u00e8s variable dans le d\u00e9bat politique. Il comprend souvent tout ce qui peut \u00eatre offert sans couverture des co\u00fbts. Dans cette perspective, on omet le fait que l\u00e9largissement des TP ne sert que rarement \u00e0 offrir \u00e0 la population la mobilit\u00e9 de base dont elle a besoin. Les co\u00fbts qui ne sont pas couverts sont souvent le r\u00e9sultat d\u2019offres qui poursuivent d\u2019autres buts politiques, les arguments portant sur l\u2019environnement en faisant, par exemple, partie. Ainsi, dans les ann\u00e9es quatre-vingt, sous la pression du ph\u00e9nom\u00e8ne du d\u00e9p\u00e9rissement des for\u00eats, on a densifi\u00e9 les horaires des TP et r\u00e9duit les tarifs selon des consid\u00e9rations \u00e9cologiques. L\u2019\u00e9largissement de l\u2019offre est, de m\u00eame, souvent exig\u00e9 en vue d\u2019augmenter l\u2019attrait de la position g\u00e9ographique locale et r\u00e9gionale.
<\/p>\n
\nL\u2019infrastructure routi\u00e8re et ferroviaire et l\u2019exploitation des TP jouent un r\u00f4le important pour le service universel et la mobilit\u00e9. Cependant, la logique de la r\u00e9gulation n\u2019est pas la m\u00eame pour l\u2019infrastructure routi\u00e8re, l\u2019infrastructure ferroviaire et l\u2019exploitation des TP.Pour l\u2019infrastructure routi\u00e8re,<\/i> les comp\u00e9tences sont clairement r\u00e9parties depuis 2008 entre la Conf\u00e9d\u00e9ration, les cantons et les communes en raison de la R\u00e9forme de la p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re et de la r\u00e9partition des t\u00e2ches entre la Conf\u00e9d\u00e9ration et les cantons (RPT):<\/i> la Conf\u00e9d\u00e9ration est responsable des routes nationales et les cantons et communes des autres routes. La Conf\u00e9d\u00e9ration participe aux co\u00fbts de l\u2019infrastructure routi\u00e8re en possession des cantons et communes par le biais de la p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re et ind\u00e9pendamment de projets concrets. \u00c0 l\u2019exception des imp\u00f4ts cantonaux sur les v\u00e9hicules \u00e0 moteur, la plupart des redevances et des imp\u00f4ts des usagers de la route vont directement \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration.Il n\u2019existe pas de r\u00e9partition claire des r\u00e9seaux et de la prestation de transport dans l\u2019infrastructure ferroviaire et l\u2019exploitation des TP.<\/i> Les comp\u00e9tences sont du ressort \u00e0 la fois de la Conf\u00e9d\u00e9ration et des cantons. Par cons\u00e9quent, le financement se r\u00e9f\u00e8re toujours \u00e0 des objets concrets tels que le financement de l\u2019extension d\u2019un r\u00e9seau ou l\u2019exploitation d\u2019une offre sp\u00e9cifique de transport. La Conf\u00e9d\u00e9ration et les cantons commandent les prestations de transport public et compensent les co\u00fbts pr\u00e9vus non couverts.Sur le fond, le principe de la commande en vigueur actuellement dans les TP est largement accept\u00e9, porte ses fruits et pr\u00e9sente de nombreux avantages. Si, en vertu de ce principe, les entreprises de transport se trouvent en concurrence directe ou indirecte (par \u00e9talonnage) pour les commandes mises au concours, leur sens de l\u2019initiative se renforce et, contrairement \u00e0 la couverture de d\u00e9ficit du pass\u00e9, elles sont incit\u00e9es \u00e0 augmenter leur efficacit\u00e9. De m\u00eame, le principe de la commande encourage une gestion des affaires publiques responsable, dans laquelle les pouvoirs publics doivent mettre en \u00e9vidence l\u2019offre qu\u2019ils veulent voir mise \u00e0 disposition. La gestion se fait par le processus politique et est compl\u00e9t\u00e9e par une fonction de contr\u00f4le des pouvoirs publics (appels d\u2019offres publics, \u00e9talonnage de diff\u00e9rentes entreprises de transports, etc.).
<\/p>\n\u2026 mais ses incitations comportent aussi des risques<\/h2>\n
\nDans le domaine routier, le r\u00e9seau des routes nationales a \u00e9t\u00e9 d\u00e9fini en 1960 et il est en voie de construction depuis lors. Il n\u2019y a pas de plan semblable pour le r\u00e9seau ferroviaire principal
\nDans le cadre de la r\u00e9forme des chemins de fer 2, la Conf\u00e9d\u00e9ration a cherch\u00e9 \u00e0 instaurer une division nette entre le r\u00e9seau principal et le r\u00e9seau secondaire signifiant une \u00e9galit\u00e9 de traitement r\u00e9glementaire entre les CFF et les ETC, mais ses plans ont \u00e9chou\u00e9 au Parlement.; en revanche, divers fonds ont d\u00e9j\u00e0 \u00e9t\u00e9 mis en place pour financer les projets que la politique consid\u00e8re comme prioritaires. Les d\u00e9penses n\u00e9cessaires \u00e0 l\u2019entretien du r\u00e9seau \u00e9tendu tendent \u00e0 \u00eatre sous-estim\u00e9es
\nCes effets pervers sont abord\u00e9s dans les discussions men\u00e9es actuellement sur les propositions li\u00e9es au financement et \u00e0 l\u2019am\u00e9nagement de l\u2019infrastructure ferroviaire (FAIF).. De plus, les constructions sont financ\u00e9es par des fonds fix\u00e9s par la politique, tandis que l\u2019entretien du r\u00e9seau ne l\u2019est pas, du moins jusqu\u2019ici.La pr\u00e9f\u00e9rence donn\u00e9e \u00e0 l\u2019\u00e9largissement du r\u00e9seau par rapport au maintien de la qualit\u00e9 est amplifi\u00e9e par la commande du trafic r\u00e9gional fond\u00e9e sur la demande. Sans commande des pouvoirs publics, de nombreuses parties du trafic r\u00e9gional seraient d\u00e9ficitaires. Lors de leur engagement dans l\u2019exploitation des TP, les pouvoirs publics s\u2019inspirent davantage de la demande de la population que des co\u00fbts
\nPlus la demande est \u00e9lev\u00e9e, plus le nombre de paires de courses que cofinance la Conf\u00e9d\u00e9ration est \u00e9lev\u00e9 (jusqu\u2019\u00e0 concurrence d\u2019une somme totale par ann\u00e9e). Si la demande minimale de 32 personnes par jour est atteinte sur une ligne, la Conf\u00e9d\u00e9ration soutient une offre minimale de quatre paires de courses des TP. Selon la pratique actuelle, la Conf\u00e9d\u00e9ration ne finance pas plus de 100 paires de courses par jour sur une ligne; cela signifie une cadence au quart d\u2019heure de 5h \u00e0 24h et de 7,5 minutes aux heures de pointe (6h).. Les usagers des TP ne devant pas supporter l\u2019int\u00e9gralit\u00e9 des co\u00fbts, la demande est g\u00e9n\u00e9ralement plus \u00e9lev\u00e9e que ce qui serait souhaitable \u00e9conomiquement parlant. Certes, les prix des sillons pour l\u2019utilisation de l\u2019infrastructure seront d\u00e9terminants apr\u00e8s que la r\u00e9forme aura \u00e9t\u00e9 mise sous toit (Faif). Cependant, le mandant (un canton p. ex.) ne doit pas assumer l\u2019ensemble des co\u00fbts et pourra \u00eatre pouss\u00e9 \u00e0 signaler une demande excessive au plan \u00e9conomique si lon se r\u00e9f\u00e8re \u00e0 la v\u00e9rit\u00e9 des co\u00fbts
\nCe risque est att\u00e9nu\u00e9 en raison des quotes-parts des cantons, soit la part des co\u00fbts qui ne sont pas support\u00e9s par la Conf\u00e9d\u00e9ration, mais par les cantons eux-m\u00eames.. Si des travaux d\u2019extension on\u00e9reux sont indispensables en raison de la consommation trop \u00e9lev\u00e9e de transport, qui ne seraient pas n\u00e9cessaires en cas d\u2019imputation compl\u00e8te des co\u00fbts, le probl\u00e8me financier empirera.On pourrait limiter le risque de l\u2019augmentation de la demande et de l\u2019offre qui se stimulent mutuellement dans les TP et, par cons\u00e9quent, la hausse des besoins financiers des pouvoirs publics si le service universel, et \u00e9ventuellement d\u2019autres objectifs, \u00e9taient d\u00e9crits explicitement, et si les co\u00fbts qui en d\u00e9coulent devenaient visibles pour les pouvoirs publics et la population. Il faut faire une distinction en particulier entre les co\u00fbts qui font partie des t\u00e2ches de la Conf\u00e9d\u00e9ration (service universel, environnement) et ceux qui sont plut\u00f4t de la responsabilit\u00e9 r\u00e9gionale des cantons et des communes (attrait de la position g\u00e9ographique locale).
<\/p>\n
\nNous d\u00e9finirons le service universel selon les trois approches ci-dessous:\u2013 Objectif d\u2019accessibilit\u00e9 (Variante 1):<\/i> on fixe la dur\u00e9e n\u00e9cessaire pour atteindre le ou les prochains centres avec les TP. L\u2019accessibilit\u00e9 peut \u00eatre d\u00e9finie par le temps de parcours jusqu\u2019au prochain centre selon l\u2019horaire, par le temps de parcours moyen depuis la d\u00e9cision d\u2019entreprendre un d\u00e9placement jusqu\u2019\u00e0 l\u2019arriv\u00e9e (y compris le temps d\u2019attente moyen au lieu de d\u00e9part jusqu\u2019\u00e0 la prochaine correspondance), par la structure du centre d\u2019une r\u00e9gion ou par le biais d\u2019indices plus complexes.\u2013 Mobilit\u00e9 de base (Variante 2):<\/i> on d\u00e9finit une fourchette du nombre de liaisons (par exemple jusqu\u2019\u00e0 18 par jour) dans laquelle se situe l\u2019offre de service universel. On peut fixer le nombre pr\u00e9cis des liaisons pour une localit\u00e9 en fonction des habitants, de la distance jusqu\u2019au prochain centre ou d\u2019indices plus complexes. Le temps n\u00e9cessaire pour atteindre le centre n\u2019est pas la priorit\u00e9 contrairement \u00e0 l\u2019objectif d\u2019accessibilit\u00e9.\u2013 Infrastructure de base (Variante 3): cette d\u00e9finition du service universel ne comprend que la mise \u00e0 disposition d\u2019une infrastructure de transport. L\u2019objectif consiste \u00e0 r\u00e9guler l\u2019infrastructure de transport comme un monopole naturel. L\u2019exploitation des TP sur l\u2019infrastructure \u00e0 disposition doit couvrir ses frais. Les entreprises de transport doivent payer les co\u00fbts marginaux d\u00e9coulant de l\u2019utilisation de l\u2019infrastructure. Ainsi, une mobilit\u00e9 de base est garantie pour les personnes qui peuvent utiliser le trafic individuel motoris\u00e9. Afin de permettre aux jeunes et aux personnes souffrant d\u2019un handicap physique de b\u00e9n\u00e9ficier d\u2019une mobilit\u00e9 de base avec l\u2019infrastructure normale, chaque commune re\u00e7oit un montant fixe pour chaque personne concern\u00e9e; elle peut soit commander des TP soit remettre l\u2019argent aux personnes en question sous la forme de bons pour le taxi par exemple.Les trois variantes d\u00e9bouchent sur un service universel dans les transports publics qui serait nettement plus bas que l\u2019offre actuelle. Il ne faut pas en d\u00e9duire pour autant qu\u2019il faille r\u00e9duire drastiquement l\u2019offre globale. La Conf\u00e9d\u00e9ration, les cantons et les communes sont libres de commander des prestations suppl\u00e9mentaires de TP en raison de consid\u00e9rations environnementales ou politicor\u00e9gionales. Il ne faut pas remettre en question l\u2019instrument qu\u2019est la commande, qui est bien implant\u00e9 et qui s\u2019est av\u00e9r\u00e9 efficace jusqu\u2019ici. La formulation explicite de l\u2019objectif du service universel (de quelque forme qu\u2019elle soit) permet une meilleure gestion politique et un contr\u00f4le des r\u00e9sultats; selon la d\u00e9finition de l\u2019accessibilit\u00e9 ou de la mobilit\u00e9 de base, cette formulation indique clairement que la totalit\u00e9 des d\u00e9penses des pouvoirs publics en faveur des TP ne peut pas \u00eatre mise sur le compte de l\u2019objectif du service universel. <\/i>
<\/p>\nAnalyse d\u2019impact \u00e0 partir de l\u2019exemple du canton de Thurgovie<\/h2>\n
\n\u00c0 partir de l\u2019exemple du canton de Thurgovie, on a analys\u00e9 l\u2019impact des d\u00e9finitions du service universel. Le tableau 1<\/i> montre les objectifs du service universel de la variante 1 (objectif d\u2019accessibilit\u00e9) et de la variante 2 (mobilit\u00e9 de base). Dans la variante 3 (infrastructure de base), on ne propose que les prestations de transport public rentables sur le march\u00e9 en fonction des conditions de base de cette m\u00eame variante; les pouvoirs publics ne commandent aucune prestation de transport pour couvrir le service universel.Le graphique 1<\/i> montre que les diff\u00e9rentes d\u00e9finitions du service universel d\u00e9bouchent sur une offre plus restreinte qu\u2019actuellement avec des co\u00fbts r\u00e9duits pour les pouvoirs publics. Les courses-kilom\u00e8tres offertes sont inf\u00e9rieures d\u2019au moins 56% et les co\u00fbts du service universel d\u2019au moins 38%. Les exemples de calcul montrent que les co\u00fbts des TP incombant aux pouvoirs publics se situeraient nettement sous le niveau actuel si la desserte de base \u00e9tait d\u00e9finie selon le principe de la mobilit\u00e9 minimale (variantes 1 \u00e0 3). Ce r\u00e9sultat peut servir de base de discussion pour d\u00e9terminer si les autres objectifs des pouvoirs publics en mati\u00e8re de TP (environnement, politique r\u00e9gionale, attrait de la position g\u00e9ographique locale) justifient la diff\u00e9rence de co\u00fbts et les disparit\u00e9s dans l\u2019offre de transport. On peut, en outre, d\u00e9terminer plus facilement si ces co\u00fbts additionnels doivent \u00eatre imput\u00e9s aux cantons et aux communes ou \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration.
<\/p>\nConclusion et mesures d\u2019accompagnement<\/h2>\n
\nPour un d\u00e9bat plus transparent sur le th\u00e8me du service universel et de la rentabilit\u00e9 des transports publics, il faudrait d\u00e9finir exactement la desserte de base dans les TP. Avec des mesures d\u2019accompagnement qui vont dans la direction de la v\u00e9rit\u00e9 des co\u00fbts, on pourrait atteindre et contr\u00f4ler les objectifs du service universel avec davantage d\u2019efficacit\u00e9. Des prix conformes au principe du paiement par l\u2019utilisateur pour l\u2019infrastructure et l\u2019exploitation sont l\u2019\u00e9l\u00e9ment central des mesures d\u2019accompagnement. Les efforts consentis aujourd\u2019hui pour transformer les prix des sillons en prix en fonction des capacit\u00e9s vont dans la bonne direction; le niveau atteint n\u2019est, toutefois, pas encore conforme au principe du paiement par l\u2019utilisateur. Si l\u2019on dispose d\u2019une d\u00e9finition explicite du service universel, en parall\u00e8le aux mesures d\u2019accompagnement, on diminue les risques du syst\u00e8me actuel: en effet, l\u2019offre d\u00e9finie en fonction de la demande produit des tarifs au niveau r\u00e9gional qui ne couvrent pas les co\u00fbts et entra\u00eene une offre de TP qui se renforce d\u2019elle-m\u00eame. Ce faisant, on soutiendrait les efforts consentis en mati\u00e8re de politique environnementale et d\u2019am\u00e9nagement du territoire pour neutraliser le mitage et rapprocher l\u2019habitat et le travail. Des objectifs transparents dans le service universel aident aussi \u00e0 mettre en \u00e9vidence les synergies et les conflits dans d\u2019autres domaines d\u2019ordre politique et \u00e0 les aborder activement. Il faudrait aussi renforcer le contr\u00f4le et l\u2019\u00e9talonnage lors de la commande de TP. Pour mieux discuter des objectifs du service universel et les v\u00e9rifier, il faut une d\u00e9finition claire du r\u00e9seau ferroviaire \u2013 principal et secondaire \u2013 comme elle existe pour la route.
\n
\nGraphique 1: \u00abExemple du canton de Thurgovie en 2010: les trois d\u00e9finitions de la desserte de base compar\u00e9es \u00e0 aujourd\u2019hui\u00bb
\n
\nTableau 1: \u00abHypoth\u00e8ses en mati\u00e8re de liaisons de transport public avec les trois variantes du service universel\u00bb
\n
\nEncadr\u00e9 1: Bibliographie
<\/p>\n
\n\u2212 Conseil f\u00e9d\u00e9ral, Rapport du Conseil f\u00e9d\u00e9ral \u00abLe service public dans le domaine des infrastructures\u00bb,<\/i> 23 juin 2004.\u2212 Conseil f\u00e9d\u00e9ral, Rejet d\u2019une norme g\u00e9n\u00e9rale sur le service universel dans la Constitution,<\/i> communiqu\u00e9 du D\u00e9partement f\u00e9d\u00e9ral de justice et police, 17 ao\u00fbt 2011.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
En ao\u00fbt 2011, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a refus\u00e9 d\u00e9laborer une disposition constitutionnelle sur le service universel, estimant que celui-ci est d\u00e9j\u00e0 suffisamment r\u00e9glement\u00e9. Il est vrai qu\u2019aujourd\u2019hui ses objectifs sont clairement d\u00e9limit\u00e9s dans les domaines des t\u00e9l\u00e9communications, de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 ou de la poste. 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