{"id":151189,"date":"2011-04-01T12:00:00","date_gmt":"2011-04-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2011\/04\/vaterlaus-4\/"},"modified":"2023-08-24T00:53:47","modified_gmt":"2023-08-23T22:53:47","slug":"vaterlaus-4","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2011\/04\/vaterlaus-4\/","title":{"rendered":"S\u00e9parer au plan r\u00e9glementaire le r\u00e9seau de l\u2019exploitation des chemins de fer?"},"content":{"rendered":"<p>La s\u00e9paration du r\u00e9seau et de l\u2019exploitation des chemins de fer entre des soci\u00e9t\u00e9s juridiquement distinctes doit-elle \u00eatre prescrite? Les pays europ\u00e9ens apportent des r\u00e9ponses diff\u00e9rentes \u00e0 cette question. Les exemples nationaux les plus connus en faveur du mod\u00e8le de s\u00e9paration sont le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Su\u00e8de. Comme exemples de pays qui appliquent le mod\u00e8le d\u2019int\u00e9gration, citons l\u2019Autriche, l\u2019Allemagne et la Suisse. Des mesures moins r\u00e9ductrices de la libert\u00e9 entrepreneuriale permettent aussi de garantir sur un march\u00e9 ferroviaire ouvert un acc\u00e8s transparent au r\u00e9seau non discriminatoire pour les tiers.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nL\u2019un des accords bilat\u00e9raux conclus entre la Suisse et l\u2019Union europ\u00e9enne (UE) con-cerne les transports terrestres&#13;<br \/>\n<a href=\"http:\/\/www.admin.ch\/ch\/f\/rs\/i7\/0\">http:\/\/www.admin.ch\/ch\/f\/rs\/i7\/0<\/a><a href=\"http:\/\/.740.72.fr.pdf\">http:\/\/.740.72.fr.pdf<\/a>.. Il interdit notamment la discrimination dans l\u2019acc\u00e8s au r\u00e9seau, suivant la directive 91\/440\/CEE, et dans la r\u00e9partition des capacit\u00e9s d\u2019infrastructure. Cet accord engageait la Suisse \u00e0 transposer en droit national les paquets ferroviaires 1 et 2 de l\u2019UE.\u00c0 l\u2019automne 2010, la Commission europ\u00e9enne a pr\u00e9sent\u00e9 une proposition de refonte&#13;<br \/>\n<a href=\"http:\/\/www.ec.europa.eu\/transport\/rail\/market\/\">http:\/\/www.ec.europa.eu\/transport\/rail\/market\/<\/a> market_en.htm. du premier paquet ferroviaire. La s\u00e9paration du r\u00e9seau et de l\u2019exploitation n\u2019en fait pas partie, mais il y a lieu de supposer, compte tenu de l\u2019actuelle politique d\u2019ouverture du march\u00e9 de l\u2019UE, que les mod\u00e8les de s\u00e9paration seront favoris\u00e9s.Au moment d\u2019\u00e9valuer la qualit\u00e9 des instruments de r\u00e9gulation, comme la s\u00e9paration verticale, il faut consid\u00e9rer les conditionscadres du pays et de la branche de m\u00eame que les objectifs politiques g\u00e9n\u00e9raux. La question se pose notamment de savoir comment la Suisse pourrait se positionner face \u00e0 la probl\u00e9matique de la r\u00e9gulation (int\u00e9gration ou s\u00e9paration du r\u00e9seau et de l\u2019exploitation).&#13;<\/p>\n<h2>Objectifs et conditions-cadres des secteurs en r\u00e9seau<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nLes secteurs en r\u00e9seau comme les chemins de fer ou l\u2019approvisionnement en \u00e9lectricit\u00e9 pr\u00e9sentent un monopole dans au moins un domaine de la valeur ajout\u00e9e. La r\u00e9glementation du domaine monopolistique et l\u2019ouverture \u00e0 la concurrence dans le domaine non-monopolistique suit deux objectifs: l\u2019efficacit\u00e9 et la r\u00e9partition (voir <i>graphique 1<\/i>). L\u2019ouverture du march\u00e9 vise, d\u2019une part, un meilleur rapport prix-prestations pour les clients. Des objectifs d\u2019efficacit\u00e9 doivent \u00eatre atteints en termes d\u2019allocation, de production et de dynamisme. D\u2019autre part, on ne saurait descendre en dessous d\u2019un niveau d\u00e9termin\u00e9 de prestations (service universel). Les services sp\u00e9cifiques devraient \u00eatre disponibles \u00e0 des prix accessibles. C\u2019est en ce sens que des objectifs de r\u00e9partition sont formul\u00e9s.Si l\u2019on compare les objectifs d\u2019efficacit\u00e9 et de r\u00e9partition formul\u00e9s sur le papier dans la phase pr\u00e9paratoire de l\u2019ouverture des march\u00e9s des secteurs en r\u00e9seau, ceux-ci apparaissent tr\u00e8s semblables dans les diff\u00e9rents pays. On peut donc se demander pourquoi il ne serait pas possible d\u2019ouvrir, dans diff\u00e9rents pays, plusieurs secteurs en r\u00e9seau \u00e0 la concurrence (p. ex. les t\u00e9l\u00e9communications, l\u2019\u00e9nergie ou les chemins de fer) en recourant \u00e0 des mesures de r\u00e9gulation comparables.L\u2019effet des instruments de r\u00e9gulation d\u00e9pend des conditions-cadres sp\u00e9cifiques. Par exemple, la topographie ou la structure d\u00e9mographique des pays est diff\u00e9rente, de sorte que le m\u00eame instrument ne produira pas forc\u00e9ment les m\u00eames r\u00e9sultats dans un secteur donn\u00e9 si on l\u2019applique dans un pays A ou B. Le standard de d\u00e9veloppement technologique ou les structures de la demande diff\u00e8rent \u00e9galement d\u2019un secteur \u00e0 l\u2019autre, si bien que le m\u00eame instrument ne conduira pas n\u00e9cessairement aux m\u00eames effets suivant qu\u2019il concerne un secteur A ou B. De plus, en raison des diff\u00e9rences dans les pr\u00e9f\u00e9rences politiques et dans les possibilit\u00e9s d\u2019exercer une influence, le m\u00eame r\u00e9sultat de r\u00e9gulation n\u2019est pas compatible avec les conditionscadres de tous les pays ou dans tous les secteurs en r\u00e9seau. Les conditions-cadres politiques font que les objectifs d\u2019efficacit\u00e9 et de r\u00e9partition sont diff\u00e9remment pond\u00e9r\u00e9s suivant les endroits.&#13;<\/p>\n<h2>Objectifs et conditions-cadres du secteur ferroviaire en Suisse<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nLe r\u00f4le jou\u00e9 par le souverain fait partie des conditions-cadres de la politique d\u2019ouverture du march\u00e9 ferroviaire suisse. Jamais il n\u2019y a eu en Suisse de votation populaire concernant l\u2019ouverture du march\u00e9 des t\u00e9l\u00e9communications. C\u2019est le Parlement qui a d\u00e9lib\u00e9r\u00e9 sur la question et qui a statu\u00e9. La loi sur le march\u00e9 de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 (LME) \u2013 la premi\u00e8re \u00e0 proposer l\u2019ouverture de ce march\u00e9 \u2013 a fait l\u2019objet d\u2019un r\u00e9f\u00e9rendum&#13;<br \/>\n<a href=\"http:\/\/www.admin.ch\/ch\/f\/\/pore\/va\/\/20020922\">http:\/\/www.admin.ch\/ch\/f\/\/pore\/va\/\/20020922<\/a>. qui l\u2019a rejet\u00e9e en 2002, ce qui a oblig\u00e9 \u00e0 en repenser le concept.La politique suisse des transports \u2013 et donc l\u2019ouverture du march\u00e9 dans le secteur ferroviaire \u2013 a \u00e9t\u00e9 accompagn\u00e9e de votations populaires par le pass\u00e9. Le peuple a, par exemple, vot\u00e9 en 1992 pour la NLFA&#13;<br \/>\n<a href=\"http:\/\/www.admin.ch\/ch\/f\/\/pore\/va\/\/19920927\">http:\/\/www.admin.ch\/ch\/f\/\/pore\/va\/\/19920927<\/a>.. En 1994, il sexprimait en faveur de l\u2019initiative des Alpes&#13;<br \/>\n<a href=\"http:\/\/www.admin.ch\/ch\/f\/\/pore\/va\/\/19940220\">http:\/\/www.admin.ch\/ch\/f\/\/pore\/va\/\/19940220<\/a>., qui visait le transfert du trafic transalpin des marchandises de la route au rail. L\u2019acceptation par le peuple de cette initiative a ancr\u00e9 dans la Constitution le transfert de la route au rail (article constitutionnel sur la protection des Alpes, art. 84 Cst.), qui constitue le principal objectif de politique des transports suisse. La votation de 1998 sur le fonds de financement des projets d\u2019infrastructure des transports publics (fonds FTP)&#13;<br \/>\n<a href=\"http:\/\/www.admin.ch\/ch\/f\/\/pore\/va\/\/19981129\">http:\/\/www.admin.ch\/ch\/f\/\/pore\/va\/\/19981129<\/a>. concernait les grands projets ferroviaires (Rail 2000, raccordements aux LGV, etc.).&#13;<\/p>\n<h2>La r\u00e9glementation des objectifs de r\u00e9partition<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nSi l\u2019on consid\u00e8re globalement les votations populaires concernant la politique des transports, les objectifs de r\u00e9partition (comme le service universel et le transfert de la route au rail) apparaissent tr\u00e8s importants. Outre les directives d\u00e9coulant des votations mentionn\u00e9es ci-dessus, on utilise des instruments, comme la r\u00e9glementation sp\u00e9cifique des sillons, pour atteindre les objectifs de r\u00e9partition. Les prix des sillons sont calcul\u00e9s en Suisse sur la base des co\u00fbts marginaux standard. Ainsi, les secteurs d\u2019infrastructure ne peuvent couvrir qu\u2019environ un quart de leurs co\u00fbts d\u2019exploitation et d\u2019entretien de r\u00e9seau. Il convient, toutefois, d\u2019y ajouter les subventions dont b\u00e9n\u00e9ficie le transport ferroviaire des marchandises pour promouvoir le transfert de la route au rail.En Suisse, les prestations du service universel dans le secteur ferroviaire doivent \u00eatre fournies \u00e0 des conditions \u00e9conomiques. Deux outils sont importants \u00e0 cet \u00e9gard: les <i>conventions de prestations<\/i> et le <i>principe de commande et d\u2019indemnisation<\/i>&#13;<br \/>\nArt. 49 ss de la loi f\u00e9d\u00e9rale sur les chemins de fer (LCdF).. La Conf\u00e9d\u00e9ration et les CFF concluent des conventions de prestations qui pr\u00e9voient les moyens n\u00e9cessaires \u00e0 indemniser les co\u00fbts non couverts et \u00e0 garantir les pr\u00eats d\u2019investissement. Le principe de commande et d\u2019indemnisation pour le trafic r\u00e9gional signifie que les d\u00e9ficits ne peuvent plus \u00eatre couverts a posteriori. La Conf\u00e9d\u00e9-ration et les cantons commandent les pres-tations offertes aupr\u00e8s des CFF, de La Poste et des autres entreprises de transport ferroviaire \u00e0 un prix convenu \u00e0 l\u2019avance selon un compte pr\u00e9visionnel. Ce syst\u00e8me d\u2019indemnisation des co\u00fbts non couverts planifi\u00e9s renforce la responsabilit\u00e9 de l\u2019entreprise. L\u2019efficacit\u00e9 est aussi prise en compte dans les objectifs de r\u00e9partition.&#13;<\/p>\n<h2>La r\u00e9glementation des objectifs d\u2019efficacit\u00e9<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nLes mesures les plus importantes pour atteindre les objectifs d\u2019efficacit\u00e9 de l\u2019ouverture du march\u00e9 ferroviaire concernent la nondiscrimination dans l\u2019acc\u00e8s au r\u00e9seau, n\u00e9cessaire pour que la concurrence s\u2019exerce sur le rail. La s\u00e9paration comptable et organisationnelle entre le r\u00e9seau et l\u2019exploitation est r\u00e9glement\u00e9e par la loi f\u00e9d\u00e9rale sur les chemins de fer (LCdF)&#13;<br \/>\n<a href=\"http:\/\/www.admin.ch\/ch\/f\/rs\/7\/742\">http:\/\/www.admin.ch\/ch\/f\/rs\/7\/742<\/a><a href=\"http:\/\/.101.fr.pdf\">http:\/\/.101.fr.pdf<\/a>.. L\u2019art. 64, al. 1, LCdF pr\u00e9voit par exemple que l\u2019entreprise ferroviaire doit s\u00e9parer l\u2019infrastructure, sur le plan de l\u2019organisation, du reste de l\u2019entreprise, et la rendre ind\u00e9pendante. Cette disposition implique que le secteur infrastructures de l\u2019entreprise ferroviaire est responsable de ses r\u00e9sultats et donc que l\u2019utilisation des subventions est transparente.Conform\u00e9ment \u00e0 la <i>doctrine des installations essentielles (\u00abessential facilities doctrine\u00bb),<\/i> dans l\u2019entreprise qui construit et entretient une infrastructure, les services de transport sur cette infrastructure peuvent aussi \u00eatre propos\u00e9s en concurrence avec des tiers. L\u2019art. 62, al. 1, LCdF cite les installations d\u2019infrastructure pour lesquelles l\u2019acc\u00e8s au r\u00e9seau doit \u00eatre garanti. La r\u00e9glementation concernant l\u2019efficacit\u00e9 est, par ailleurs, mentionn\u00e9e dans la LCdF en r\u00e9f\u00e9rence au trafic des voyageurs, qui peut faire l\u2019objet d\u2019un appel d\u2019offres. L\u2019ouverture du march\u00e9 du transport des marchandises, une autre mesure importante pour atteindre les objectifs d\u2019efficacit\u00e9, a \u00e9t\u00e9 \u00e9mise en 1999 suite \u00e0 la r\u00e9forme des chemins de fer 1.&#13;<\/p>\n<h2>Les autorit\u00e9s de r\u00e9gulation ferroviaires: un mod\u00e8le marqu\u00e9 par l\u2019histoire<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nIl faut savoir que la r\u00e9glementation visant les objectifs d\u2019efficacit\u00e9 et de r\u00e9partition dans le secteur ferroviaire \u00e9mane d\u2019un mod\u00e8le d\u2019autorit\u00e9 qui s\u2019est constitu\u00e9 au fil du temps. S\u2019agissant du niveau de valeur ajout\u00e9e des infrastructures ferroviaires, l\u2019Office f\u00e9d\u00e9ral des transports (OFT) est responsable des t\u00e2ches de coordination li\u00e9es au d\u00e9veloppement de celles-ci, \u00e0 l\u2019autorisation d\u2019acc\u00e8s au r\u00e9seau, \u00e0 la fixation du prix des sillons, aux directives pr\u00e9vues par la convention de prestations \u00e0 l\u2019attention des CFF et au contr\u00f4le de ces derni\u00e8res. C\u2019est dans ce cadre que l\u2019Office f\u00e9d\u00e9ral pr\u00e9pare des lois en mati\u00e8re de transport; il est tout \u00e0 la fois r\u00e9gulateur, autorit\u00e9 de surveillance, propri\u00e9taire et commanditaire. La soci\u00e9t\u00e9 Sillon Suisse SA, un autre organe de surveillance important, est charg\u00e9e de r\u00e9gler les conflits de sillons sur les r\u00e9seaux \u00e0 voie normale, de les attribuer, d\u2019approuver les horaires du r\u00e9seau et d\u2019analyser les p\u00e9nuries.On clarifie actuellement, dans le cadre de la r\u00e9forme des chemins de fer 2, dans quelle mesure le mod\u00e8le des autorit\u00e9s est compatible avec les concepts d\u00e9velopp\u00e9s par l\u2019UE. Cette \u00e9tude concerne \u00e9galement la fonction de la Commission d\u2019arbitrage, actuellement comp\u00e9tente en mati\u00e8re de recours concernant l\u2019acc\u00e8s au r\u00e9seau et la surveillance de Sillon Suisse SA, qui n\u2019a \u00e0 ce stade encore jamais \u00e9t\u00e9 saisie pour cause de discrimination. Ce point contribue \u00e9galement \u00e0 ce que, au-del\u00e0 de la pratique de la s\u00e9paration comptable et organisationnelle des secteurs, le mod\u00e8le de structure ferroviaire ne constitue pas une priorit\u00e9 dans la r\u00e9glementation du march\u00e9 ferroviaire.&#13;<\/p>\n<h2>De tr\u00e8s bons r\u00e9sultats commerciaux en comparaison internationale<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nLes instruments de r\u00e9gulation ne sont pas un but en soi: il doivent servir \u00e0 r\u00e9aliser les objectifs vis\u00e9s. S\u2019agissant des r\u00e9sultats commerciaux, il faut relever les succ\u00e8s obtenus dans le transport ferroviaire des marchandises, soumis \u00e0 la concurrence, et souligner la qualit\u00e9 de l\u2019offre du trafic ferroviaire des voyageurs. Le libre acc\u00e8s au r\u00e9seau pour les acteurs nationaux du transport ferroviaire des marchandises a eu pour effet que des concurrents comme BLS Cargo, Crossrail, TX Logistique, Rail4Chem et DB Schenker Suisse SA d\u00e9tiennent d\u00e9sormais une part de march\u00e9 d\u2019environ un tiers du transport des marchandises, et m\u00eame quelque 50% du trafic transalpin des marchandises (en tonnes-kilom\u00e8tres). En ce qui concerne la qualit\u00e9 de l\u2019offre du trafic des voyageurs, on est frapp\u00e9 par la densit\u00e9 du r\u00e9seau, des interconnexions et la ponctualit\u00e9 tr\u00e8s \u00e9lev\u00e9e en comparaison internationale. La satisfaction de la client\u00e8le est, en outre, g\u00e9n\u00e9ralement \u00e9lev\u00e9e, du fait qu\u2019il n\u2019existe qu\u2019un seul syst\u00e8me tarifaire dans tout le pays pour tout le transport public ferroviaire. Les graphiques 2 \u00e0 4 pr\u00e9sentent, aux fins de documentation, des pays qui ont une offre de trafic mixte comparable \u00e0 la Suisse. On y trouve aussi des pays qui, comme le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Su\u00e8de, ont s\u00e9par\u00e9 les infrastructures de l\u2019exploitation en deux entit\u00e9s juridiques distinctes.La densit\u00e9 des r\u00e9seaux allemand et hollandais est \u00e9lev\u00e9e et comparable \u00e0 celle du r\u00e9seau suisse (voir <i>graphique 2<\/i>). Les donn\u00e9es de 2009 relatives \u00e0 ce dernier correspondent aux r\u00e9seaux des CFF et de BLS. Compte tenu des autres exploitants d\u2019infrastructures et du r\u00e9seau \u00e0 voie \u00e9troite, les valeurs d\u2019ensemble sont un peu plus grandes. Le trafic des voyageurs pr\u00e9sente en Suisse, \u00e0 l\u2019instar des Pays-Bas, une succession tr\u00e8s rapide des convois en raison de la densit\u00e9 de la cadence. Quant au transport des marchandises, le nombre de trains par kilom\u00e8tre de sillon est en Suisse aussi \u00e9lev\u00e9 qu\u2019en Autriche ou en Allemagne (voir <i>graphique 3<\/i>).La ponctualit\u00e9 est \u00e9valu\u00e9e en cat\u00e9gories (plus ou moins de cinq minutes de retard). Le <i>graphique 4<\/i> indique, par exemple, qu\u2019en Italie un train local ou r\u00e9gional sur dix a, en moyenne, plus de cinq minutes de retard; en Suisse, c\u2019est un train sur 24. La ponctualit\u00e9 dans ce pays est donc 2,5 fois meilleure qu\u2019en Italie.La densit\u00e9 de la cadence contraint pour ainsi dire \u00e0 la ponctualit\u00e9, \u00e0 la construction on\u00e9reuse d\u2019ouvrages d\u2019art comme les sauts de mouton (croisement de lignes \u00e0 deux niveaux diff\u00e9rents) et \u00e0 l\u2019installation de sys-t\u00e8mes de s\u00e9curit\u00e9 absolument fiables. Les conditions topographiques exigent par endroits des constructions co\u00fbteuses. De ce fait, la qualit\u00e9 de l\u2019offre en Suisse entra\u00eene des co\u00fbts en cons\u00e9quence. En Suisse, les investissements de l\u2019\u00c9tat dans les infrastructures ferroviaires \u2212 y compris la construction des tunnels, etc. \u2212 \u00e9taient d\u2019environ 280 euros par t\u00eate d\u2019habitant en 2008 (contre 140 euros en Grande-Bretagne et env. 100 euros en Su\u00e8de et aux Pays-Bas)&#13;<br \/>\n<a href=\"http:\/\/www.allianz-pro-schiene.de\/infrastruktur\/\">http:\/\/www.allianz-pro-schiene.de\/infrastruktur\/<\/a> europavergleich-schieneninvestitionen..&#13;<\/p>\n<h2>Conclusion<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nEn r\u00e9sum\u00e9, il faut \u00e9valuer de mani\u00e8re diff\u00e9renci\u00e9e les mesures de r\u00e9gulation sp\u00e9cifiques \u00e0 l\u2019ouverture des march\u00e9s ferroviaires. La conception concr\u00e8te des instruments de r\u00e9gulation \u2013 r\u00e9glementation des positions dominantes sur le march\u00e9, acc\u00e8s au r\u00e9seau, garantie de non-discrimination, prescriptions de transparence, appels d\u2019offres publics et conception du service de base \u2013 d\u00e9pend des conditions-cadres sp\u00e9cifiques au secteur dans le pays consid\u00e9r\u00e9 et des objectifs propres \u00e0 ce dernier. \u00c0 cet \u00e9gard, on note que les objectifs d\u2019efficacit\u00e9 rev\u00eatent une moindre importance que ceux qui concernent la r\u00e9partition dans le secteur ferroviaire en Suisse, contrairement aux autres domaines en r\u00e9seau. La volont\u00e9 d\u00e9mocratique d\u2019investir dans des infrastructures ferroviaires de haute qualit\u00e9 est plus forte en Suisse que dans le reste de l\u2019Europe. Par cons\u00e9quent, la motivation de contrecarrer cette disposition y est faible.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nGraphique 1: \u00abLe choix des instruments d\u00e9pend des conditions-cadres et des objectifs\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nGraphique 2: \u00abDensit\u00e9 du r\u00e9seau ferroviaire de divers pays europ\u00e9ens, 2007\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nGraphique 3: \u00abUtilisation du r\u00e9seau ferroviaire en 2009\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nGraphique 4: \u00abPonctualit\u00e9 des trains de voyageurs locaux et r\u00e9gionaux en 2009\u00bb<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>La s\u00e9paration du r\u00e9seau et de l\u2019exploitation des chemins de fer entre des soci\u00e9t\u00e9s juridiquement distinctes doit-elle \u00eatre prescrite? Les pays europ\u00e9ens apportent des r\u00e9ponses diff\u00e9rentes \u00e0 cette question. Les exemples nationaux les plus connus en faveur du mod\u00e8le de s\u00e9paration sont le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Su\u00e8de. 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