{"id":151244,"date":"2011-03-01T12:00:00","date_gmt":"2011-03-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2011\/03\/schaltegger-12\/"},"modified":"2023-08-24T00:54:41","modified_gmt":"2023-08-23T22:54:41","slug":"schaltegger-12","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2011\/03\/schaltegger-12\/","title":{"rendered":"Est-ce une bonne strat\u00e9gie de consolider les budgets en pleine crise de l\u2019endettement?"},"content":{"rendered":"<p>\u00c0 l\u2019instar des interventions \u00e9tatiques d\u00e9cid\u00e9es dans le sillage de la crise \u00e9conomique et financi\u00e8re, les programmes d\u2019\u00e9conomies sont sans pr\u00e9c\u00e9dents dans l\u2019histoire. Cet article cherche \u00e0 \u00e9valuer, dans une perspective \u00e9conomique, les politiques d\u2019aust\u00e9rit\u00e9 men\u00e9es en Europe, en se fondant sur l\u2019exp\u00e9rience de ces 40 derni\u00e8res ann\u00e9es. Deux questions cl\u00e9s se posent: Les strat\u00e9gies poursuivies sont-elles prometteuses? Quels sont les moments propices pour les mettre en place?&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nLa crise de l\u2019endettement public tient l\u2019Europe en haleine. La Gr\u00e8ce et l\u2019Irlande n\u2019auraient gu\u00e8re \u00e9t\u00e9 en mesure d\u2019\u00e9viter un d\u00e9faut de paiement sans l\u2019aide fournie par l\u2019UE, les pays de la zone euro et le FMI par le biais de cr\u00e9dits qui s\u2019\u00e9l\u00e8vent respectivement \u00e0 110 et 85 milliards d\u2019euros. Les sp\u00e9culations sur d\u2019\u00e9ventuelles difficult\u00e9s de paiement \u00e0 venir du Portugal, de l\u2019Espagne ou encore de l\u2019Italie enflamment les march\u00e9s. Entre 2007 et 2010, l\u2019endettement moyen des pays de l\u2019OCDE a augment\u00e9 de pr\u00e8s d\u2019un tiers, passant d\u2019une moyenne de 73 \u00e0 97% du PIB. D\u2019apr\u00e8s le FMI, la moiti\u00e9 de l\u2019augmentation de l\u2019endettement est imputable au recul des recettes fiscales provoqu\u00e9 par la baisse de la conjoncture, tandis que pr\u00e8s de 30% d\u00e9coulent des mesures de stabilisation adopt\u00e9es pendant la crise \u00e9conomique et financi\u00e8re de 2009. Enfin, le niveau des charges d\u2019int\u00e9r\u00eat, qui sont sup\u00e9rieures \u00e0 la croissance \u00e9cono-mique, expliquent aussi plus de 20% de la hausse de l\u2019endettement.Se focaliser sur l\u2019alourdissement de l\u2019endettement \u00e0 court terme provoqu\u00e9 par les politiques de stabilisation occulte le fait que de nombreux pays industrialis\u00e9s se trouvaient d\u00e9j\u00e0, pour diff\u00e9rentes raisons, dans une situation financi\u00e8re tendue avant la crise. Depuis son adh\u00e9sion \u00e0 la zone euro, la Gr\u00e8ce n\u2019a jamais men\u00e9 une politique financi\u00e8re durable, tandis que l\u2019Irlande et l\u2019Espagne p\u00e2tissent de l\u2019\u00e9clatement d\u2019une bulle immobili\u00e8re. Au cours de ces derni\u00e8res ann\u00e9es, le Portugal, la Gr\u00e8ce et l\u2019Italie ont vu leur comp\u00e9titivit\u00e9 baisser consid\u00e9rablement \u2013 en grande partie sous l\u2019effet d\u2019une forte hausse des co\u00fbts salariaux unitaires. De plus, l\u2019Irlande a surestim\u00e9 sa marge de man\u0153uvre financi\u00e8re lors du sauvetage des banques en automne 2008, lorsqu\u2019elle a donn\u00e9 aux \u00e9tablissements financiers affaiblis des garanties \u00e9quivalant \u00e0 plus de 250% du PIB.&#13;<\/p>\n<h2>Des causes diff\u00e9rentes pour des d\u00e9fis similaires<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nM\u00eame si la hausse de l\u2019endettement a des origines diff\u00e9rentes selon les pays, la majorit\u00e9 des \u00c9tats de l\u2019UE sont confront\u00e9s \u00e0 des questions similaires en ce qui concerne la fa\u00e7on de consolider leurs budgets de mani\u00e8re ad\u00e9quate. En effet, en l\u2019absence d\u2019une monnaie propre, ils doivent agir sur leur comp\u00e9titivit\u00e9 en r\u00e9duisant les prix, en baissant les salaires r\u00e9els et en consolidant les budgets publics. Un r\u00e9\u00e9chelonnement ou un refinancement de la dette, une faillite int\u00e9grale de l\u2019\u00c9tat ou la sortie de l\u2019union douani\u00e8re n\u2019y changerait rien.Comme le montre le <i>tableau 1<\/i>, la Gr\u00e8ce entend r\u00e9duire son d\u00e9ficit budg\u00e9taire de 13,6 \u00e0 3% du PIB d\u2019ici \u00e0 2014 par des mesures ax\u00e9es sur les recettes et les d\u00e9penses. Les deux principales d\u2019entre elles sont le rel\u00e8vement de la TVA de 19 \u00e0 23% et le report de l\u2019\u00e2ge de la retraite de 60 \u00e0 65 ans. L\u2019Irlande pr\u00e9voit aussi plusieurs hausses fiscales, mais renonce \u00e0 augmenter son imp\u00f4t sur les entreprises qui demeure \u00e0 12,5%, ce qui est bas en comparaison internationale. La majorit\u00e9 des mesures irlandaises sont, toutefois, ax\u00e9es sur les d\u00e9penses et touchent toutes les couches de la population. Cela vaut aussi pour l\u2019Espagne et le Portugal. La Grande-Bretagne a \u00e9galement adopt\u00e9 un programme de consolidation tr\u00e8s \u00e9tendu et constitu\u00e9 \u00e0 pr\u00e8s de 80% par des mesures ax\u00e9es sur les d\u00e9penses. Contrairement aux autres \u00c9tats consid\u00e9r\u00e9s, la Grande-Bretagne conserve la possibilit\u00e9 de renforcer sa comp\u00e9titivit\u00e9-prix en d\u00e9valuant la livre.&#13;<\/p>\n<h2>Des strat\u00e9gies prometteuses en mati\u00e8re d\u2019aust\u00e9rit\u00e9<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nAfin d\u2019isoler les facteurs de succ\u00e8s d\u00e9terminants d\u2019une consolidation budg\u00e9taire, il est int\u00e9ressant d\u2019examiner les exp\u00e9riences r\u00e9alis\u00e9es au cours des 40 derni\u00e8res ann\u00e9es. Bien qu\u2019une grande partie des d\u00e9penses soient d\u00e9finies l\u00e9galement et que des groupes d\u2019int\u00e9r\u00eat combattent les coupes budg\u00e9taires programm\u00e9es ou les hausses d\u2019imp\u00f4ts, les mesures d\u2019assainissement prises ces derni\u00e8res ann\u00e9es ont toujours atteint leur but. Le <i>tableau 2<\/i> pr\u00e9sente les consolidations budg\u00e9taires des pays industrialis\u00e9s dont le taux d\u2019endettement a le plus recul\u00e9. On y voit clairement qu\u2019un d\u00e9sendettement important n\u2019est possible que sur une p\u00e9riode relativement \u00e9tendue: \u00e0 l\u2019exception de la Norv\u00e8ge, les dettes ont \u00e9t\u00e9 r\u00e9duites en l\u2019espace de douze ans en moyenne. Les trois derni\u00e8res colonnes montrent comment ce processus a \u00e9t\u00e9 men\u00e9 \u00e0 bien. Il appara\u00eet que le d\u00e9sendettement r\u00e9sulte \u00e0 pr\u00e8s de 90% d\u2019am\u00e9liorations au niveau du bilan primaire (r\u00e9duction du d\u00e9ficit, r\u00e9alisation d\u2019exc\u00e9dents). La crois-sance \u00e9conomique n\u2019a jou\u00e9 un r\u00f4le d\u00e9terminant qu\u2019en Irlande, en Espagne et en Norv\u00e8ge. Contrairement aux \u00e9conomies \u00e9mergentes d\u2019Am\u00e9rique du Sud et d\u2019Asie, il est pratiquement impossible aux pays industrialis\u00e9s de b\u00e2tir une croissance sur fond d\u2019endettement.Nombre de gouvernements ne peuvent donc choisir qu\u2019entre r\u00e9duire les d\u00e9penses et relever les imp\u00f4ts \u2013 ou associer les deux, si l\u2019on met de c\u00f4t\u00e9 le seigneuriage. Or, le rel\u00e8-vement des imp\u00f4ts est aussi peu populaire que les coupes budg\u00e9taires; il peut, en outre, faire fuir des facteurs de production mobiles et provoquer une augmentation de la fraude fiscale et de l\u2019\u00e9conomie souterraine. Les gouvernements optent donc g\u00e9n\u00e9ralement pour une combinaison de ces deux mesures. Quelles sont les chances de succ\u00e8s de ces diff\u00e9rentes politiques d\u2019aust\u00e9rit\u00e9?&#13;<\/p>\n<h2>R\u00e9duction des d\u00e9penses ou augmentation des imp\u00f4ts<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nL\u2019assainissement financier est surtout efficace \u00e0 long terme lorsqu\u2019il intervient en majeure partie au niveau des d\u00e9penses (voir <i>graphique 1<\/i>). Outre de nombreux chercheurs ind\u00e9pendants, l\u2019OCDE et la Commission europ\u00e9enne parviennent \u00e9galement \u00e0 ce r\u00e9sultat&#13;<br \/>\nAlesina A. et Ardagna A., \u00abTales of Fiscal Adjustment\u00bb, Economic Policy, n\u00b0 21, 1998, pp. 205\u2013247; Zaghini A., \u00abFiscal Adjustments and Economic Performing: A Comparative Study\u00bb, Applied Economics, n\u00b0 33, 2001, pp. 613-624; OCDE, \u00abConsolidation budg\u00e9taire: les le\u00e7ons de l\u2019exp\u00e9rience\u00bb, Perspectives \u00e9conomiques de l\u2019OCDE, n\u00b0 81, Paris, 2007, OCDE; Commission europ\u00e9enne, \u00abPublic Finances in EMU 2007\u00bb, European Economy, n\u00b0 3, Luxembourg, 2007, Office des publications de l\u2019Union europ\u00e9enne.. Le type de d\u00e9penses concern\u00e9es joue \u00e9galement un r\u00f4le. Les consolidations r\u00e9ussies ont essentiellement mis\u00e9 sur une r\u00e9duction des charges de transfert et de personnel. En revanche, mieux vaut ne pas r\u00e9duire les d\u00e9penses d\u2019investissement&#13;<br \/>\nvon Hagen J., Hallett A.H. et Strauch R., \u00abBudgetary consolidation in Europe: Quality, Economic Conditions and Persistence\u00bb, Journal of the Japanese and International Economies, n\u00b0 16, 2002, pp. 512\u2013535; McDermott J. et Wescott R., An empirical analysis of fiscal adjustments, IMF Working Paper n\u00b0 59, 1996.. Enfin, les groupes vis\u00e9s par les r\u00e9ductions de d\u00e9-penses et les hausses d\u2019imp\u00f4ts sont importants. Une sym\u00e9trie des sacrifices entre les groupes d\u2019int\u00e9r\u00eat politiques accro\u00eet les chances d\u2019une mise en \u0153uvre rapide des mesures d\u2019assainissement. Une strat\u00e9gie de consolidation sera particuli\u00e8rement cr\u00e9dible si les moyens accord\u00e9s aux institutions gouvernementales sont \u00e9galement r\u00e9duits.&#13;<\/p>\n<h2>Conditions de d\u00e9part<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nL\u2019exp\u00e9rience a montr\u00e9 en outre qu\u2019un all\u00e8gement durable des finances publiques est plus ais\u00e9 \u00e0 mener \u00e0 bien lorsque la situation financi\u00e8re est particuli\u00e8rement grave: plus les d\u00e9ficits et les dettes sont \u00e9lev\u00e9s, plus il est n\u00e9cessaire d\u2019agir et plus il est probable que les r\u00e9formes seront significatives et efficaces (voir <i>graphique 2<\/i>). L\u2019assainissement des finances publiques a plus de chances de r\u00e9ussir si les mesures sont prises \u00e0 un moment o\u00f9 l\u2019\u00e9conomie mondiale est en bonne sant\u00e9 et o\u00f9 les taux d\u2019int\u00e9r\u00eat sont bas&#13;<br \/>\nHeylen F. et Everaert G., \u00abSuccess and failure of fiscal consolidation in the OECD: A multivariate analysis\u00bb, Public Choice, n\u00b0 105, 2000, pp. 103\u2013124; Alesina A. et Perotti R., Fiscal adjustments in OECD countries: Composition and macroeconomic effects, NBER Working Paper n\u00b0 5730, 1996.. Plusieurs consolidations budg\u00e9taires r\u00e9ussies ont, en outre, \u00e9t\u00e9 facilit\u00e9es par une d\u00e9valuation ant\u00e9rieure de la monnaie nationale \u2013 un instrument auquel les pays de la zone euro ne peuvent plus recourir.&#13;<\/p>\n<h2>Facteurs politiques<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nUn gouvernement stable et un nombre restreint de partis politiques sont autant de chances de r\u00e9ussite suppl\u00e9mentaires pour la consolidation budg\u00e9taire, car cela augmente la marge de man\u0153uvre et les int\u00e9r\u00eats particuliers \u00e0 prendre en compte sont moindres. Une structure f\u00e9d\u00e9raliste n\u2019est pas un obstacle, pour autant que les comp\u00e9tences soient clairement d\u00e9limit\u00e9es entre les diff\u00e9rents niveaux de gouvernance et que les ressources affect\u00e9es ne soient pas l\u2019objet d\u2019une interp\u00e9n\u00e9tration politique trop marqu\u00e9e. Elle peut m\u00eame accro\u00eetre les chances de r\u00e9ussite d\u2019une consolidation budg\u00e9taire&#13;<br \/>\nSchaltegger C.A. et Feld L.P., \u00abAre fiscal adjustments less successful in decentralized governments?\u00bb, European Journal of Political Economy, n\u00b0 25, 2009, pp. 115-123.. Celles-ci sont \u00e9galement plus importantes lorsque les r\u00e9formes interviennent juste apr\u00e8s un changement de pouvoir. On observe, en revanche, moins souvent des ajustements budg\u00e9taires en p\u00e9riode pr\u00e9-\u00e9lectorale&#13;<br \/>\nMierau J.O., Jong-A-Pin R. et de Haan J., \u00abDo political variables affect fiscal policy adjustment decisions? New empirical evidence\u00bb, Public Choice, n\u00b0 133, 2007, pp. 297\u2013319..&#13;<\/p>\n<h2>R\u00e8gles budg\u00e9taires et freins \u00e0 l\u2019endettement<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nDes exigences institutionnelles telles que des r\u00e8gles budg\u00e9taires ou un frein \u00e0 l\u2019endettement peuvent constituer des instruments efficaces pour limiter l\u2019endettement. Pour \u00eatre op\u00e9rationnelles, de telles r\u00e8gles doivent avant tout \u00eatre simples \u00e0 comprendre, \u00e0 mettre en \u0153uvre et \u00e0 surveiller. Elles doivent, par ailleurs, laisser aux gouvernements une certaine marge d\u2019appr\u00e9ciation, afin qu\u2019ils puissent r\u00e9agir de mani\u00e8re ad\u00e9quate aux situations exceptionnelles (p. ex.: catastrophes naturelles, graves r\u00e9cession). Le frein \u00e0 l\u2019endettement en vigueur en Suisse remplit ces crit\u00e8res et a d\u00e9j\u00e0 fait ses preuves par le pass\u00e9&#13;<br \/>\nFeld L.P. et Kirchg\u00e4ssner G., \u00abOn the Effectiveness of Debt Brakes: The Swiss Experience\u00bb, dans Sturm J. E.et Neck R. (\u00e9d.), Sustainability of Public Debt, Cambridge, USA, 2008, MIT Press, pp. 223\u2013255.. Dans d\u2019autres pays, en revanche, il est arriv\u00e9 que de telles limitations se r\u00e9v\u00e8lent peu cr\u00e9dibles ou qu\u2019une infraction aux r\u00e8gles en vigueur n\u2019ait pas \u00e9t\u00e9 sanctionn\u00e9e. Ces derni\u00e8res ann\u00e9es toutefois, les \u00c9tats ont \u00e9t\u00e9 toujours plus nombreux \u00e0 instaurer leurs propres r\u00e8gles. Alors qu\u2019en 1990, moins de dix \u00c9tats connaissaient de telles dispositions dans le monde, ce nombre \u00e9tait pass\u00e9 \u00e0 80 en 2009. Bien que certains de ces m\u00e9canismes pr\u00e9sentent des lacunes, ils ont globalement un effet positif sur le caract\u00e8re durable des finances publiques&#13;<br \/>\nFMI, Fiscal Rules \u2013 Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances, Washington. 2009, FMI..&#13;<\/p>\n<h2>Consolider le budget au bon moment<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nM\u00eame s\u2019il n\u2019y a gu\u00e8re de doute sur le fait que les budgets publics de nombreux \u00c9tats doivent \u00eatre assainis, la question du moment opportun pour une politique d\u2019aust\u00e9rit\u00e9 se pose. Selon une opinion tr\u00e8s r\u00e9pandue, une diminution des d\u00e9penses publiques ou une augmentation des imp\u00f4ts a un impact n\u00e9gatif sur le d\u00e9veloppement \u00e9conomique (\u00abeffet de Keynes\u00bb). Une consolidation budg\u00e9taire serait surtout dommageable pour le d\u00e9veloppement \u00e9conomique lors d\u2019une sous-utilisation des capacit\u00e9s de l\u2019\u00e9conomie et d\u2019un taux de ch\u00f4mage durablement \u00e9lev\u00e9.Ce point de vue contredit, toutefois, la th\u00e9orie de l\u2019\u00e9quivalence ricardienne, selon laquelle les acteurs \u00e9conomiques interpr\u00e8tent de nouvelles dettes comme de futures augmentations d\u2019imp\u00f4ts et \u00e9pargnent par cons\u00e9quent davantage sans attendre, afin d\u2019\u00eatre en mesure de faire face \u00e0 ces nouvelles charges. Les mesures prises en mati\u00e8re fiscale n\u2019auraient donc aucun impact sur la conjoncture.Une troisi\u00e8me approche va encore plus loin et postule qu\u2019une coupe dans les d\u00e9penses peut stimuler la conjoncture lorsque l\u2019endettement est particuli\u00e8rement dramatique et que le gouvernement pr\u00e9sente un programme cr\u00e9dible marquant une rupture avec le pass\u00e9 (\u00abeffets non keyn\u00e9siens\u00bb). L\u2019impact n\u00e9gatif d\u2019une r\u00e9duction des d\u00e9penses publiques est dans ce cas largement compens\u00e9 par une consommation priv\u00e9e accrue et un meilleur climat d\u2019investissement&#13;<br \/>\nSchaltegger C.A. et Weder M., Are Fiscal Adjustments Bad for Investment?, Crema Working Paper n\u00b0 2010\u201317, 2010.. Les exemples du Danemark (1983-1986) et de l\u2019Irlande (1987-1989) illustrent cette th\u00e9orie. Apr\u00e8s un changement de gouvernement, les deux \u00c9tats ont r\u00e9duit les d\u00e9penses publiques et augment\u00e9 substantiellement les imp\u00f4ts, ce qui a imm\u00e9diatement regonfl\u00e9 leur croissance, puisqu\u2019elle s\u2019affichait \u00e0 3,7% et 5,2%, des taux sup\u00e9rieurs \u00e0 ce qu\u2019ils \u00e9taient avant la crise et nettement au-dessus de la moyenne internationale&#13;<br \/>\nGiavazzi F. et Pagano M., \u00abCan Severe Fiscal Constraints be Expansionary? Tales of Two Small European Countries\u00bb, dans Blanchard O.J. et Fischer S. (\u00e9d.), National Bureau of Economic Research Annual, 1990, pp. 75\u2013116..&#13;<\/p>\n<h2>Des dettes \u00e9lev\u00e9es freinent la croissance<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nSuivant le niveau d\u2019endettement, les programmes de consolidation ne favorisent pas obligatoirement la r\u00e9cession. Pour qu\u2019il en soit ainsi, il faut \u00e9viter de s\u2019en tenir \u00e0 des effets d\u2019annonces et faire en sorte que l\u2019assainissement des finances publiques s\u2019accompagne d\u2019autres r\u00e9formes. En effet, une augmentation de la dette de 10% du PIB fait baisser la croissance du revenu par habitant de 0,2% par an en moyenne&#13;<br \/>\nKumar M.S. et Woo J., Public Debt and Growth, IMF Working Paper n\u00b0 174, 2010.. Une analyse portant sur vingt pays industrialis\u00e9s et sur les donn\u00e9es de 1790 \u00e0 2009 conclut qu\u2019\u00e0 partir d\u2019un taux d\u2019endettement de 90% du PIB, la croissance moyenne baisse d\u2019au moins un point de pourcentage. Une comparaison avec vingt-quatre pays \u00e9mergents montre que pour eux, le seuil critique se situe d\u00e9j\u00e0 \u00e0 60%&#13;<br \/>\nReinhart C.M. et Rogoff K.S., \u00abGrowth in a Time of Debt\u00bb, American Economic Review, n\u00b0 100(2), 2010, pp. 573\u2013578.. Le Japon, qui est le pays le plus endett\u00e9 de l\u2019OCDE (200% du PIB), a connu ces vingt derni\u00e8res ann\u00e9es une croissance moyenne de seulement 0,8% par an.\u00c0 l\u2019heure actuelle, les impulsions conjoncturelles induites par les programmes de consolidation sont entrav\u00e9es par les assainissements budg\u00e9taires auxquels de nombreux \u00c9tats doivent proc\u00e9der parall\u00e8lement. Dans ce contexte, les impulsions transfronti\u00e8res jouent plut\u00f4t un r\u00f4le secondaire. Une consolidation du budget est \u00e9galement indispen-sable parce que les pays industrialis\u00e9s de l\u2019OCDE subiront ces prochaines ann\u00e9es une pression croissante en mati\u00e8re de d\u00e9penses dans les domaines de la pr\u00e9voyance vieillesse, de la sant\u00e9, des infrastructures et de la protection de l\u2019environnement.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nGraphique 1: \u00abConsolidation budg\u00e9taire: d\u00e9penses et recettes au sein de l\u2019OCDE\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nGraphique 2: \u00abConsolidation budg\u00e9taire: taux dendettement et de change dans lOCDE\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nTableau 1: \u00abLe programme de consolidation dans certains pays\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nTableau 2: \u00abConsolidation du budget r\u00e9ussie dans les pays industrialis\u00e9s riches\u00bb<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>\u00c0 l\u2019instar des interventions \u00e9tatiques d\u00e9cid\u00e9es dans le sillage de la crise \u00e9conomique et financi\u00e8re, les programmes d\u2019\u00e9conomies sont sans pr\u00e9c\u00e9dents dans l\u2019histoire. Cet article cherche \u00e0 \u00e9valuer, dans une perspective \u00e9conomique, les politiques d\u2019aust\u00e9rit\u00e9 men\u00e9es en Europe, en se fondant sur l\u2019exp\u00e9rience de ces 40 derni\u00e8res ann\u00e9es. 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