{"id":152086,"date":"2010-03-01T12:00:00","date_gmt":"2010-03-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2010\/03\/felder-2\/"},"modified":"2023-08-24T01:00:11","modified_gmt":"2023-08-23T23:00:11","slug":"felder-2","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2010\/03\/felder-2\/","title":{"rendered":"La lib\u00e9ralisation des march\u00e9s publics en Suisse et ses r\u00e9percussions sur le secteur de la construction"},"content":{"rendered":"<p>Cet article pr\u00e9sente les r\u00e9sultats d\u2019une expertise consacr\u00e9e aux r\u00e9percussions de la lib\u00e9ralisation des march\u00e9s publics sur le secteur de la construction en Suisse entre 1990 et 2006. Elle quantifie les effets des crit\u00e8res d\u2019adjudication qui entravent la concurrence en \u00e9tudiant la fronti\u00e8re d\u2019efficience (\u00abData Envelopment Analysis\u00bb, DEA) des entreprises de construction, en s\u2019appuyant sur la statis-tique de la valeur ajout\u00e9e. On constate que l\u2019introduction de directives sur les soumissions favorisant la concurrence a d\u00e9bouch\u00e9 sur une diminution des prix d\u2019adjudication. Malgr\u00e9 les am\u00e9liorations qui ont \u00e9t\u00e9 apport\u00e9es dans les proc\u00e9dures d\u2019adjudication, il est encore possible de progresser sur la voie de la lib\u00e9ralisation. <img fetchpriority=\"high\" decoding=\"async\" class=\"article_rect\" src=\"\/dynBase\/images\/article_rect\/201003_06_Felder_01.eps.jpg\" alt=\"\" width=\"370\" height=\"247\" \/>&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nLes march\u00e9s publics sont un secteur important de l\u2019\u00e9conomie suisse. Le montant total des d\u00e9penses que la Conf\u00e9d\u00e9ration, les cantons et les communes consacrent \u00e0 des travaux de construction et \u00e0 l\u2019acquisition de biens et de services avoisine les 34 milliards de francs (2003), ce qui correspond \u00e0 environ 25% des d\u00e9penses publiques totales et \u00e0 8% du produit int\u00e9rieur brut&#13;<br \/>\nVoir <a href=\"http:\/\/www.dff.admin.ch\">http:\/\/www.dff.admin.ch<\/a>, rubriques \u00abDocumentation\u00bb, \u00abFaits et chiffres\u00bb, \u00abFeuilles d\u2019information\u00bb, \u00abConstruction et logistique\u00bb, \u00abR\u00e9vision du droit des march\u00e9s publics de la Conf\u00e9d\u00e9ration\u00bb.. Les cantons et les communes repr\u00e9sentent la plus grande part des march\u00e9s publics (80%), les derniers 20% revenant \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration&#13;<br \/>\nVoir Conf\u00e9rence suisse des directeurs des travaux publics, de l\u2019am\u00e9nagement du territoire et de l\u2019environnement (DTAP), R\u00e9vision totale de la loi f\u00e9d\u00e9rale sur les march\u00e9s publics: prise de position des cantons, 25 septembre 2008; disponible sur Internet \u00e0 l\u2019adresse: <a href=\"http:\/\/www.dtap.ch\">http:\/\/www.dtap.ch<\/a>.. Les d\u00e9penses pour les travaux publics s\u2019\u00e9l\u00e8vent \u00e0 la moiti\u00e9 environ du volume total des adjudications.&#13;<\/p>\n<h2>La mutation des march\u00e9s publics<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nPendant des d\u00e9cennies, dans de nombreux cantons suisses, l\u2019adjudication des commandes publiques a \u00e9t\u00e9 consid\u00e9r\u00e9e comme un instrument de politique \u00e9conomique. L\u2019\u00e9conomicit\u00e9 des acquisitions n\u2019\u00e9tait pas la principale pr\u00e9occupation; il s\u2019agissait surtout de prot\u00e9ger et de promouvoir l\u2019\u00e9conomie locale. Les march\u00e9s publics \u00e9taient marqu\u00e9s par le protectionnisme et un manque de concurrence, ce qui avait des r\u00e9percussions non n\u00e9gligeables sur la structure de certaines branches et sur les prix des travaux. Le secteur suisse de la construction a \u00e9t\u00e9 particuli\u00e8rement touch\u00e9 parce que les travaux publics \u00e9taient nettement surrepr\u00e9sent\u00e9s dans l\u2019ensemble des demandes de constructions. Dans les cantons qui \u00e9mettaient des directives protectionnistes en mati\u00e8re d\u2019adjudication et qui soutenaient les prix, le secteur de la construction pr\u00e9sentait des surcapacit\u00e9s. Il p\u00e8se, en outre, des soup\u00e7ons sur le prix des adjudications qui aurait pu subir des majorations. Pour la premi\u00e8re fois, <i>Felder (1994)<\/i>&#13;<br \/>\nFelder S., \u00abAuswirkungen der \u00f6ffentlichen Vergabepolitik auf den Wettbewerbspreis in der Bauwirtschaft\u00bb, Revue suisse d\u2019\u00e9conomie et de statistique, 1994, vol. 130 (2), p. 171\u2013191. a pu calculer, dans les ann\u00e9es quatre-vingt, l\u2019\u00e9cart de prix entre les entreprises situ\u00e9es dans des cantons favorisant la concurrence et ceux qui ne le faisaient pas. \u00c0 cette \u00e9poque, on \u00e9valuait cette diff\u00e9rence \u00e0 6,3%. Un changement fondamental a eu lieu en Suisse, depuis le milieu des ann\u00e9es nonante, dans le secteur des march\u00e9s publics. Le droit y aff\u00e9rant a \u00e9t\u00e9 lib\u00e9ralis\u00e9 en plusieurs \u00e9tapes et harmonis\u00e9 entre les cantons.L\u2019expertise effectu\u00e9e \u00e0 l\u2019attention du Secr\u00e9tariat d\u2019\u00c9tat \u00e0 l\u2019\u00e9conomie (Seco)&#13;<br \/>\nVoir <a href=\"http:\/\/www.goek.wiwi.uni-due\">http:\/\/www.goek.wiwi.uni-due<\/a>.de, rubrique \u00abPublikationen\u00bb. et r\u00e9sum\u00e9e ici montre l\u2019\u00e9volution et les changements de nature juridique et \u00e9conomique survenus dans le domaine de la passation des march\u00e9s depuis 1990. Elle quantifie les effets des crit\u00e8res d\u2019adjudication qui entravent la concurrence pendant la p\u00e9riode allant de 1990 \u00e0 2006. Les facteurs limitant la concurrence dont on a tenu compte sont le <i>crit\u00e8re d\u2019adjudication<\/i> (adjudication au prix le plus avantageux face \u00e0 un crit\u00e8re plus faible), les <i>restrictions subies par les entreprises extra-cantonales dans leur acc\u00e8s au march\u00e9<\/i> et <i>l\u2019influence des associations sur les march\u00e9s publics<\/i>. L\u2019attribution des mandats publics cantonaux au d\u00e9but et \u00e0 la fin de la p\u00e9riode examin\u00e9e figure dans le <i>tableau 1<\/i>.&#13;<\/p>\n<h2>Influence de la lib\u00e9ralisation et de l\u2019harmonisation<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nSur la voie de la lib\u00e9ralisation du droit des march\u00e9s publics au niveau de la Conf\u00e9d\u00e9ration et des cantons, les obstacles protectionnistes au commerce et les crit\u00e8res d\u2019adjudication contraires au principe de la concurrence ont \u00e9t\u00e9 supprim\u00e9s. Les \u00e9valuations effectu\u00e9es dans l\u2019enqu\u00eate sur l\u2019effet des r\u00e8gles d\u2019adjudication sur le prix des travaux de construction r\u00e9v\u00e8lent une diff\u00e9rence entre les p\u00e9riodes se situant avant et apr\u00e8s la r\u00e9forme des ordonnances cantonales sur les march\u00e9s publics. En consid\u00e9rant tous les cantons, on peut faire une distinction entre les p\u00e9riodes 1990\u20131999 et 2000\u20132006 (voir <i>tableau 2<\/i>). Ce r\u00e9sultat m\u00e9rite d\u2019\u00eatre mentionn\u00e9 parce que l\u2019ann\u00e9e 1996 marque le d\u00e9but de l\u2019harmonisation des mandats publics cantonaux. Avant les r\u00e9formes, le crit\u00e8re d\u2019adjudication non comp\u00e9titif (adjudication \u00e0 un prix appropri\u00e9) augmentait le prix des travaux de construction de 4,8% en moyenne. Ensuite, l\u2019effet du prix d\u2019une adjudication non comp\u00e9titive est descendu \u00e0 1,1%. Le gonflement des prix des crit\u00e8res d\u2019adjudication non comp\u00e9titifs diminue avec l\u2019harmonisation des mandats publics et la cr\u00e9ation d\u2019un cadre pour le march\u00e9 int\u00e9rieur.Le protectionnisme et l\u2019influence des associations sur le prix des travaux de construction ont des effets inverses pendant les deux p\u00e9riodes mentionn\u00e9es. Avant les r\u00e9formes, le protectionnisme, incarn\u00e9 par une pr\u00e9f\u00e9rence accord\u00e9e explicitement aux soumissionnaires locaux, avait des cons\u00e9quences n\u00e9gatives sur le prix des travaux (\u20137,7%). Apr\u00e8s la r\u00e9forme, ce m\u00eame protectionnisme \u2013 qui appara\u00eet en cas de seuils \u00e9lev\u00e9s lors des adjudications restreintes et de proc\u00e9dures de gr\u00e9 \u00e0 gr\u00e9 \u2013 augmente le prix des travaux de 4,1%. L\u2019influence des associations a augment\u00e9 de 1,9% le prix des travaux au cours de la premi\u00e8re p\u00e9riode (par le moyen des offres indicatives) et l\u2019a r\u00e9duit de 1,5% durant la seconde p\u00e9riode (par la non-reconnaissance des listes extra-cantonales). Dans l\u2019ensemble, l\u2019influence des associations a recul\u00e9 apr\u00e8s l\u2019harmonisation des ordonnances sur les mandats publics.On ne peut pas interpr\u00e9ter les coefficients ind\u00e9pendamment les uns des autres. Pendant la premi\u00e8re p\u00e9riode, l\u2019\u00e9cart de prix entre les cantons comp\u00e9titifs et non comp\u00e9titifs peut s\u2019expliquer surtout par le crit\u00e8re d\u2019adjudication. Durant la seconde p\u00e9riode, c\u2019est le crit\u00e8re du protectionnisme (ne pas rester en dessous des valeurs seuils pour l\u2019adjudication restreinte et la proc\u00e9dure de gr\u00e9 \u00e0 gr\u00e9 conform\u00e9ment \u00e0 l\u2019AIMP&#13;<br \/>\nAccord intercantonal sur les march\u00e9s publics.). Effectivement, dans le cadre de l\u2019harmonisation des adjudications publiques entre les cantons, les valeurs seuils pour l\u2019adjudication restreinte et la proc\u00e9dure de gr\u00e9 \u00e0 gr\u00e9 ont \u00e9t\u00e9 relev\u00e9es.La pr\u00e9f\u00e9rence accord\u00e9e aux soumissionnaires locaux n\u00e9cessite une explication particuli\u00e8re puisque son effet sur le prix est de \u20137,7%. Le r\u00e9sultat obtenu pour cette premi\u00e8re p\u00e9riode est d\u00fb \u00e0 la conjoncture d\u00e9favorable qui a persist\u00e9 au d\u00e9but des ann\u00e9es nonante en for\u00e7ant la concurrence sur les prix dans le secteur de la construction des cantons qui, justement, ne sont pas concurrentiels; en effet, s\u2019il n\u2019y a pas de concurrence, on a tendance \u00e0 maintenir des surcapacit\u00e9s; par cons\u00e9quent, on attendait une plus grande adaptation des structures pendant la transition vers la nouvelle demande et la nouvelle concurrence.Si l\u2019on consid\u00e8re l\u2019ensemble des trois crit\u00e8res d\u2019adjudication, les prix restent trop \u00e9lev\u00e9s de 3,8% apr\u00e8s 1999 en raison de crit\u00e8res dadjudication ne laissant pas suffisamment de place \u00e0 la concurrence. Par rapport \u00e0 l\u2019enqu\u00eate portant sur les ann\u00e9es quatre-vingt, on note, entre 2000 et 2006, un recul de 40% (passant de 6,3% \u00e0 3,8%) de l\u2019effet sur le prix des march\u00e9s publics non concurrentiels. L\u2019\u00e9cart important de prix qui persiste montre, cependant, que les co\u00fbts des march\u00e9s publics cantonaux pourraient continuer \u00e0 baisser si l\u2019on favorisait syst\u00e9matiquement la concurrence.&#13;<\/p>\n<h2>R\u00e9percussions sur le secteur de la construction en Suisse<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nL\u2019expertise a aussi port\u00e9 sur l\u2019\u00e9tat relatif des carnets de commande du secteur de la construction dans les cantons entre 1990 et 2006. On a remarqu\u00e9 que les r\u00e8gles cantonales de passation des march\u00e9s exer\u00e7aient un effet en ce domaine pour les entreprises de construction \u00e9tablies. Dans les p\u00e9riodes de demande croissante, l\u2019activit\u00e9 augmente moins vite dans les cantons pratiquant des prix d\u2019adjudication comp\u00e9titifs \u2013 en raison d\u2019une plus faible disponibilit\u00e9 des capacit\u00e9s et dun effet plus rapide sur le prix \u2013 que dans ceux o\u00f9 le prix joue un r\u00f4le moins important lors de l\u2019adjudication.Les estimations confirment, d\u2019ailleurs, le r\u00e9sultat de l\u2019\u00e9tude pr\u00e9c\u00e9dente selon laquelle la dimension de l\u2019entreprise n\u2019est pas d\u00e9terminante pour l\u2019efficacit\u00e9 des entreprises de construction. En effet, dans ce secteur, les entreprises de petite et de moyenne importance peuvent produire tout aussi efficacement, m\u00eame si elles se situent dans d\u2019autres segments de march\u00e9.Apr\u00e8s 2001, le niveau moyen d\u2019inefficacit\u00e9 est nettement inf\u00e9rieur \u00e0 ce qu\u2019il \u00e9tait durant les ann\u00e9es nonante (voir <i>graphique 1<\/i>). L\u2019harmonisation des march\u00e9s publics a \u00e9t\u00e9 un des \u00e9l\u00e9ments qui ont permis de d\u00e9velopper la concurrence, ce qui a eu des cons\u00e9quences tr\u00e8s positives sur l\u2019efficacit\u00e9 des entreprises. Il existe, cependant, encore un vaste potentiel de diminution de l\u2019inefficacit\u00e9 moyenne des entreprises en renfor\u00e7ant la pression de la concurrence.&#13;<\/p>\n<h2>Conclusion<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nAu vu des r\u00e9sultats obtenus, on peut dire qu\u2019en Suisse la lib\u00e9ralisation des march\u00e9s publics est une r\u00e9ussite. On peut partir du principe que leur ouverture aux soumissionnaires ext\u00e9rieurs, l\u2019introduction d\u2019ordonnances en mati\u00e8re d\u2019adjudication davantage propices \u00e0 la concurrence et l\u2019harmonisation partielle du droit des march\u00e9s publics au niveau cantonal ont fortement contribu\u00e9 \u00e0 supprimer les \u00e9carts de prix entre les cantons. Les r\u00e9formes ont eu lieu d\u2019abord dans l\u2019int\u00e9r\u00eat des contribuables parce que des prix plus bas lors de l\u2019adjudication d\u00e9chargent les finances publiques. Comme le montrent les analyses portant sur l\u2019efficacit\u00e9 des entreprises, les r\u00e9formes ont eu des cons\u00e9quences favorables sur l\u2019\u00e9conomie en g\u00e9n\u00e9ral.Quels que soient les succ\u00e8s de la lib\u00e9ralisation des march\u00e9s publics, il reste quelques points critiques et des am\u00e9liorations sont encore possibles. Le droit suisse des march\u00e9s publics est extr\u00eamement complexe malgr\u00e9 les efforts consentis en vue de son harmonisation et il est \u00e0 l\u2019origine de co\u00fbts \u00e9lev\u00e9s pour les soumissionnaires et les adjudicateurs. De plus, il est parfois incoh\u00e9rent parce que certaines d\u00e9marches sont autoris\u00e9es au niveau de la Conf\u00e9d\u00e9ration et interdites au niveau des cantons. Du point de vue de la politique de la concurrence, le manque d\u2019utilisation de la marge de man\u0153uvre juridique pour les adjudications et les valeurs seuils est inqui\u00e9tant. Alors que les conventions internationales permettent l\u2019adjudication exclusive au prix le plus bas, les cantons ont g\u00e9n\u00e9ralement recours \u00e0 cette option seulement pour les produits standardis\u00e9s. En outre, tr\u00e8s peu de cantons ont profit\u00e9 de la possibilit\u00e9 de baisser les valeurs seuils au-dessous des dispositions de l\u2019AIMP. On peut aussi critiquer le fait que les soumissionnaires locaux obtiennent la plus grande partie des volumes adjug\u00e9s. Ceux provenant d\u2019autres cantons ne l\u2019emportent que rarement et les entreprises \u00e9trang\u00e8res encore plus rarement. Ce ph\u00e9nom\u00e8ne pourrait dissimuler des probl\u00e8mes lors de l\u2019application effective des nouvelles r\u00e8gles de droit. \u00c0 cela s\u2019ajoute que les possibilit\u00e9s d\u2019acquisition en ligne ne sont pas encore pleinement utilis\u00e9es: presque tous les cantons figurent sur le portail <a href=\"http:\/\/www.simap.ch\">http:\/\/www.simap.ch<\/a>, mais souvent il manque des informations importantes dans les appels d\u2019offres. En fin de compte, la lib\u00e9ralisation des march\u00e9s publics rec\u00e8le encore un fort potentiel.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nGraphique 1: \u00ab\u00c9volution de l\u2019efficacit\u00e9 moyenne entre 1990 et 2006\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nTableau 1: \u00ab\u00c9valuation des crit\u00e8res cantonaux d\u2019adjudication en 1990 et en 2006\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nTableau 2: \u00abEffet sur les prix des crit\u00e8res d\u2019adjudication entravant la concurrence\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nEncadr\u00e9 1: L\u2019\u00e9tude de la fronti\u00e8re d\u2019efficienceL\u2019\u00e9tude de la fronti\u00e8re d\u2019efficience (\u00abData Envelopment Analysis\u00bb, DEA) a permis d\u2019\u00e9valuer l\u2019efficacit\u00e9 des entreprises de construction. Il s\u2019agit d\u2019une m\u00e9thode qui se d\u00e9marque nettement des proc\u00e9d\u00e9s param\u00e9triques de la r\u00e9gression ou de l\u2019\u00e9talonnage (\u00abbenchmarking\u00bb). \u00c0 partir des donn\u00e9es \u00e0 disposition, on calcule un indice pour toutes les entreprises de construction qui doivent \u00eatre compar\u00e9es et qui se caract\u00e9risent par l\u2019efficacit\u00e9 et l\u2019inefficacit\u00e9. L\u2019id\u00e9e d\u2019une relation entre la production et les intrants (moyens utilis\u00e9s pour la production), li\u00e9e intuitivement au concept d\u2019efficacit\u00e9, demeure.L\u2019ensemble des entreprises de construction efficientes d\u00e9crivent une enveloppe dans le \u00abnuage de donn\u00e9es\u00bb de toutes les entreprises, que l\u2019on appelle fronti\u00e8re d\u2019efficience. L\u2019\u00e9valuation des entreprises inefficaces repose sur la comparaison de leurs donn\u00e9es avec cette enveloppe.La DEA peut s\u2019appliquer \u00e0 maints probl\u00e8mes; elle est utilis\u00e9e pour l\u2019\u00e9talonnage dans de nombreux domaines de la science, de l\u2019\u00e9conomie et de la politique. Dans notre expertise, nous avons utilis\u00e9 la m\u00e9thode DEA orient\u00e9e vers la production qui analyse avec quel facteur celle-ci peut \u00eatre augment\u00e9e. La DEA ne mesure pas l\u2019efficacit\u00e9 absolue des entreprises, mais la compare avec celles des leaders du march\u00e9. En tant qu\u2019outil de mesure de l\u2019efficacit\u00e9 relative, elle ne peut pas voir si l\u2019entreprise la plus efficace gaspille aussi des ressources \u00e0 cause d\u2019une r\u00e9glementation lacunaire.L\u2019expertise a eu recours \u00e0 la statistique de la valeur ajout\u00e9e de l\u2019Office f\u00e9d\u00e9ral de la statistique (OFS), qui contient les chiffres du bilan et du compte de r\u00e9sultat de divers secteurs \u00e9conomiques. L\u2019utilisation de ces valeurs nominales dans la DEA est similaire \u00e0 celle des intrants dans le cas o\u00f9 les m\u00eames prix seraient valables pour toutes les entreprises. Si certaines entreprises sont privil\u00e9gi\u00e9es lors de l\u2019adjudication des march\u00e9s publics et que le prix n\u2019est plus le crit\u00e8re d\u00e9cisif, elles peuvent alors r\u00e9aliser un b\u00e9n\u00e9fice suppl\u00e9mentaire. Par cons\u00e9quent, ces entreprises sembleraient plus efficaces que celles qui agissent dans un environnement concurrentiel. Cette \u00abefficacit\u00e9 de fa\u00e7ade\u00bb a \u00e9t\u00e9 calcul\u00e9e dans l\u2019expertise en analysant la fronti\u00e8re d\u2019efficacit\u00e9 et utilis\u00e9e pour d\u00e9terminer les \u00e9carts de prix entre les cantons concurrentiels et non concurrentiels.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Cet article pr\u00e9sente les r\u00e9sultats d\u2019une expertise consacr\u00e9e aux r\u00e9percussions de la lib\u00e9ralisation des march\u00e9s publics sur le secteur de la construction en Suisse entre 1990 et 2006. 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