\n
\nL’OCDE a r\u00e9cemment publi\u00e9 des pr\u00e9visions en mati\u00e8re de politique financi\u00e8re OCDE, Perspectives \u00e9conomiques, n\u00b0 82, 2007.. Les chiffres montrent qu’un grand nombre de ses membres ont poursuivi leur processus de consolidation au cours de ces derni\u00e8res ann\u00e9es. Gr\u00e2ce notamment \u00e0 des recettes fiscales en forte hausse, les d\u00e9ficits structurels reculent depuis l’an 2000. La quote-part de l’\u00c9tat diminue aussi dans bon nombre de pays.
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\nSi on examine les donn\u00e9es concernant la Suisse, on constate que la Conf\u00e9d\u00e9ration, les cantons et les communes ont multipli\u00e9 les efforts au cours de la derni\u00e8re l\u00e9gislature (2004-2007). Alors qu’entre 1990 et 2003, la croissance consolid\u00e9e des d\u00e9penses se montait \u00e0 pr\u00e8s de 4% par an – un taux nettement sup\u00e9rieur \u00e0 la croissance \u00e9conomique et au rench\u00e9rissement -, elles n’ont, en revanche, augment\u00e9 que de 2% environ par an (Conf\u00e9d\u00e9ration: + 3,1%) entre 2004 et 2007, pour un rench\u00e9rissement de 1% et une croissance nominale du PIB de 3,8%. Au niveau f\u00e9d\u00e9ral, on mentionnera en particulier les programmes d’all\u00e8gement PAB 03 et PAB 04, qui ont contribu\u00e9 \u00e0 freiner l’augmentation des d\u00e9penses (voir graphique 1). Certains cantons et communes, dans des situations diverses, ont \u00e9galement assaini leur budget. Les collectivit\u00e9s ont peu \u00e0 peu combl\u00e9 leur d\u00e9ficit; en 2007, elles ont m\u00eame enregistr\u00e9 un exc\u00e9dent correspondant \u00e0 1,2% du PIB. On constate une \u00e9volution similaire pour la quote-part de l’\u00c9tat: l’environnement conjoncturel favorable l’a fait reculer de 35,9% du PIB en 2004 \u00e0 34,0% en 2007. De plus, comme la quote-part des recettes est rest\u00e9e stable, l’endettement a pu \u00eatre r\u00e9duit de 57,9% \u00e0 55,5% du PIB. L’OCDE estime que la tendance demeurera favorable en 2008 et 2009 et que le taux d’endettement reculera \u00e0 54,7%.\u00a0Au vu de ces bons chiffres, on peut se demander si la Suisse a restaur\u00e9 sa r\u00e9putation de stabilit\u00e9 en mati\u00e8re de politique financi\u00e8re et si elle a corrig\u00e9 les erreurs des ann\u00e9es nonante.\u00a0Si on examine l’\u00e9volution des d\u00e9penses helv\u00e9tiques au fil du temps, on constate clairement un effet de cliquet L’effet de cliquet a \u00e9t\u00e9 \u00e9voqu\u00e9 pour la premi\u00e8re fois par Peacock et Wiseman (1961) pour expliquer la tendance \u00e0 l’expansion des d\u00e9penses de l’\u00c9tat sur le long terme.. Si en temps de crise les d\u00e9penses de l’\u00c9tat augmentent, elles ne reviennent pas au niveau initial pendant la p\u00e9riode de haute conjoncture suivante. Cela signifie que la quote-part de l’\u00c9tat risque d’atteindre de nouveaux records au cours de la pr\u00e9sente l\u00e9gislature lorsque la conjoncture ralentira. Cela aura des cons\u00e9quences sur la charge fiscale.\u00a0Le bilan de la Suisse est, en outre, inf\u00e9rieur \u00e0 la moyenne en comparaison internationale. Une comparaison internationale de longue dur\u00e9e relativise l’am\u00e9lioration de la politique financi\u00e8re helv\u00e9tique pendant la derni\u00e8re l\u00e9gislature. La Suisse est le pays dont la quote-part de l’\u00c9tat a le plus augment\u00e9 depuis 1990, apr\u00e8s le Japon, le Portugal et la Cor\u00e9e du Sud. Elle figure \u00e9galement parmi les nations dont le taux d’endettement s’est le plus accru. Les nombreux efforts consentis au cours de la derni\u00e8re l\u00e9gislature n’ont pas permis de compenser l’\u00e9volution n\u00e9gative du d\u00e9but des ann\u00e9es nonante. La comparaison avec la Su\u00e8de est int\u00e9ressante. Ce pays est souvent cit\u00e9 en exemple pour d\u00e9montrer les cons\u00e9quences positives d’une quote-part de l’\u00c9tat \u00e9lev\u00e9e. Contrairement \u00e0 notre pays, les d\u00e9penses comme les recettes de l’\u00c9tat su\u00e9dois ont baiss\u00e9 depuis 1990. Ce qui s’est pass\u00e9 durant la derni\u00e8re l\u00e9gislature est parlant: la quote-part de l’\u00c9tat a diminu\u00e9 de 3,1 points (Suisse: -1,9 point), la quote-part fiscale de 0,8 point (Suisse: -0,4 point) et le taux d’endettement de 14,4 points (Suisse: -2,4 points). La croissance r\u00e9elle du PIB su\u00e9dois s’est situ\u00e9e, en moyenne, 0,9 point au-dessus de celle du PIB helv\u00e9tique. La quote-part des d\u00e9penses et des recettes sont encore nettement sup\u00e9rieures en Su\u00e8de \u00e0 ce qu’elle est en Suisse, m\u00eame si l’\u00e9cart se r\u00e9duit. Enfin, son taux d’endettement est actuellement inf\u00e9rieur de 9 points au taux helv\u00e9tique. Cela signifie que la Su\u00e8de conduit une politique financi\u00e8re plus durable et plus restrictive que celle de la Suisse, et ce depuis une bonne dizaine d’ann\u00e9es.\u00a0Bien que certaines assurances sociales affichent d\u00e9j\u00e0 des d\u00e9ficits structurels, rien n’a \u00e9t\u00e9 propos\u00e9 au cours de la l\u00e9gislature 2003-2007 pour faire face \u00e0 l’accroissement des d\u00e9penses r\u00e9sultant de l’\u00e9volution d\u00e9mographique. \u00c0 partir de 2015, l’AVS sera confront\u00e9e \u00e0 un d\u00e9faut de financement qui s’amplifiera rapidement. En 2017, la simple couverture des besoins courants n\u00e9cessiterait un rel\u00e8vement du taux de TVA de 0,5%. La tendance \u00e0 r\u00e9soudre les probl\u00e8mes de financement par des hausses d’imp\u00f4ts reste donc enti\u00e8re. Pour l’assurance-invalidit\u00e9 (AI), l’assurance-ch\u00f4mage (AC) et les allocations pour perte de gain (APG), un rel\u00e8vement des cotisations est d\u00e9j\u00e0 pr\u00e9vu \u00e0 partir de 2010. En ce qui concerne l’AI, la 5e r\u00e9vision de la loi a permis une l\u00e9g\u00e8re correction des d\u00e9penses. Des mesures sont \u00e9galement pr\u00e9vues dans l’AC. Ces am\u00e9nagements ne permettront, toutefois, pas de financer les autres d\u00e9penses.\u00a0Le financement durable et la p\u00e9rennit\u00e9 des assurances sociales sont les deux plus grands d\u00e9fis de politique financi\u00e8re que la Suisse doit relever. La situation n’est pas confortable: les d\u00e9penses sociales et les co\u00fbts de la sant\u00e9 ont augment\u00e9 dans une proportion largement sup\u00e9rieure \u00e0 la moyenne d\u00e8s les ann\u00e9es nonante. Toutefois, les co\u00fbts suppl\u00e9mentaires engendr\u00e9s par l’\u00e9volution d\u00e9mographique seront clairement perceptibles \u00e0 partir de 2015 seulement. Depuis les ann\u00e9es nonante, les co\u00fbts de l’\u00c9tat social ont pris l’ascenseur: tandis que le PIB a progress\u00e9 de 40% entre 1990 et 2004, les d\u00e9penses dans les secteurs social et de la sant\u00e9 ont plus que doubl\u00e9 (voir graphique 2). Aucun autre pays europ\u00e9en n’a enregistr\u00e9 une hausse comparable. Le taux des d\u00e9penses sociales de la Suisse s’est accru de 10 points depuis 1990 pour atteindre pr\u00e8s de 30% en 2004, un taux proche de celui des \u00c9tats-providence classiques (Su\u00e8de: 32,9%).\u00a0Cette \u00e9volution a notamment des cons\u00e9quences sur la structure des finances: en 2005, les pouvoirs publics ont consacr\u00e9 plus de 50% de l’ensemble de leurs d\u00e9penses \u00e0 la pr\u00e9voyance sociale et \u00e0 la sant\u00e9. Ces domaines ne repr\u00e9sentaient, en 1990, que 42% des d\u00e9penses (voir graphique 3). La diff\u00e9rence provient principalement de la forte croissance des d\u00e9penses de l’AI, de l’AC et du syst\u00e8me de sant\u00e9. Rien n’indique que cette tendance fl\u00e9chira. D\u00e9sormais, ce sont surtout les d\u00e9penses de l’AVS qui gonfleront, sous l’effet du vieillissement de la population, ainsi que les prestations compl\u00e9mentaires. La s\u00e9curit\u00e9 sociale continuera donc de prendre le pas sur d’autres groupes de t\u00e2ches importants pour la croissance \u00e9conomique. Une telle politique financi\u00e8re n’est pas durable, et elle pr\u00e9sage mal de la croissance \u00e9conomique future. Il existe une r\u00e9elle concurrence entre les diff\u00e9rents groupes de t\u00e2ches et les d\u00e9penses de pr\u00e9voyance sociale r\u00e9duisent \u00e0 vue d’oeil la marge de manoeuvre financi\u00e8re des autres domaines.
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\nLors de la votation du 22 juin 2001, le peuple a accept\u00e9 d’inscrire le frein \u00e0 l’endettement dans la Constitution. Il a ainsi signal\u00e9 son soutien \u00e0 un assainissement durable des finances de la Conf\u00e9d\u00e9ration. Il convient, en effet, de mettre un terme \u00e0 l’accroissement rapide de l’endettement, dont les ann\u00e9es nonante portent la responsabilit\u00e9 principale. Le frein \u00e0 l’endettement a, certes, fait ses preuves d\u00e8s les premi\u00e8res ann\u00e9es de son application: le d\u00e9ficit structurel a pu \u00eatre \u00e9limin\u00e9; le taux d’endettement de la Conf\u00e9d\u00e9ration, qui a atteint son niveau record en 2005 avec 28,1%, diminue depuis et il devrait avoisiner les 24,6% \u00e0 fin 2008. Le frein \u00e0 l’endettement poss\u00e8de toutefois un point faible. Les d\u00e9penses \u00e0 caract\u00e8re extraordinaire n’y sont pas soumises. Ainsi, il est possible que la dette continue de s’alourdir par leur faute alors que les finances sont \u00e9quilibr\u00e9es. Selon le rapport du Conseil f\u00e9d\u00e9ral relatif \u00e0 l’\u00e9volution de la dette Rapport du Conseil f\u00e9d\u00e9ral relatif \u00e0 l’\u00e9volution de la dette des administrations publiques, DFF, 2007., seul 40% de l’endettement suppl\u00e9mentaire r\u00e9sulte des d\u00e9ficits li\u00e9s au compte financier. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral propose d’introduire une r\u00e8gle compl\u00e9mentaire afin de mieux contr\u00f4ler l’endettement. Ses modalit\u00e9s pr\u00e9cises n’ont pas encore \u00e9t\u00e9 d\u00e9finies.\u00a0Une telle r\u00e8gle ne permettra pas, \u00e0 elle seule, de relever les d\u00e9fis \u00e0 long terme en vue de garantir le financement durable des assurances sociales. Aujourd’hui, le rapport entre les personnes \u00e0 la retraite et celles en \u00e2ge d’exercer une activit\u00e9 lucrative est de un \u00e0 quatre. Dans quinze ans, il sera de un \u00e0 trois et, dans trente ans de un \u00e0 deux environ. L’\u00e9volution dans les domaines de la pr\u00e9voyance-vieillesse, de la sant\u00e9 et de l’AI p\u00e8sera sur le budget f\u00e9d\u00e9ral. L’\u00e9volution d\u00e9mographique se traduira par une hausse des d\u00e9penses publiques \u00e0 long terme. \u00c0 l’instar du frein \u00e0 l’endettement actuellement en place, il faut cr\u00e9er des automatismes bas\u00e9s sur la situation financi\u00e8re des assurances sociales. En cas de d\u00e9rapage, les milieux politiques seraient tenus de corriger le tir. La mise en place d’une strat\u00e9gie est particuli\u00e8rement importante pour l’AVS qui absorbe d’ores et d\u00e9j\u00e0 pr\u00e8s de la moiti\u00e9 des d\u00e9penses sociales. Par ailleurs, on sait aujourd’hui que l’\u00e9volution d\u00e9mographique provoquera, \u00e0 moyen terme, une augmentation rapide des d\u00e9ficits. Une r\u00e8gle de durabilit\u00e9 obligerait les milieux politiques \u00e0 revoir le mode de financement de l’AVS et \u00e0 mettre en place un dispositif assurant sa p\u00e9rennit\u00e9. Il est imp\u00e9ratif de mettre en oeuvre des solutions avant que le fonds n’accumule plus de d\u00e9ficits et de dettes. Cela renforcerait la confiance dans notre principale assurance sociale et garantirait son financement sur le long terme. Il convient aussi d’instaurer une r\u00e8gle de durabilit\u00e9 ou de durcir les dispositions en vigueur pour l’AC, l’AI et les APG, afin d’\u00e9viter que ces trois assurances sociales fortement d\u00e9ficitaires ne retombent dans l’endettement.
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\nGraphique 1 \u00ab\u00c9volution des d\u00e9penses de la Conf\u00e9d\u00e9ration, 1990-2011\u00bb
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\nGraphique 2 \u00ab\u00c9volution du taux des d\u00e9penses sociales, 1990-2004\u00bb
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\nGraphique 3 \u00abD\u00e9penses consolid\u00e9es de la Conf\u00e9d\u00e9ration, des cantons, des communes et des assurances sociales\u00bb
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\nEncadr\u00e9 1: La Su\u00e8de n’est pas un exemple de facilit\u00e9 en mati\u00e8re de politique financi\u00e8re D’aucuns remettent en question la n\u00e9cessit\u00e9 de consolider le budget du c\u00f4t\u00e9 des d\u00e9penses, arguant que certains pays scandinaves atteindraient des taux de croissance \u00e9lev\u00e9s malgr\u00e9 un \u00c9tat social g\u00e9n\u00e9reux et un niveau d’imposition \u00e9lev\u00e9.Il est donc int\u00e9ressant d’\u00e9tudier l’exemple su\u00e9dois de pr\u00e8s. Comme le montrent les donn\u00e9es de l’OCDE, l’\u00e9conomie de ce pays a travers\u00e9 une crise grave au d\u00e9but des ann\u00e9es nonante: l’effondrement du march\u00e9 de l’immobilier, la hausse de l’endettement priv\u00e9, la crise bancaire, l’augmentation du taux de ch\u00f4mage et le ralentissement de la conjoncture mondiale ont affect\u00e9 les budgets publicsa. Entre 1990 et 1993, leur situation financi\u00e8re s’est radicalement d\u00e9t\u00e9rior\u00e9e passant d’un exc\u00e9dent financier de 3,4% du PIB \u00e0 un d\u00e9ficit de 11,3%b. Pendant cette p\u00e9riode, le taux des d\u00e9penses s’est aussi accru, passant de 61,3% \u00e0 72,4% du PIB. Parall\u00e8lement, la quote-part des recettes s’est inscrite en l\u00e9ger repli, de sorte que l’endettement est pass\u00e9 de 46,7% \u00e0 pr\u00e8s de 80% du PIB. Le pays a durci sa politique de consolidation apr\u00e8s le changement de gouvernement en 1994. Il est int\u00e9ressant de noter que les cabinets sociaux-d\u00e9mocrates d’Ingvar Carlsson, puis de G\u00f6ran Persson ont essentiellement consolid\u00e9 les finances avec des mesures ax\u00e9es sur les d\u00e9pensesc. La quote-part des recettes est rest\u00e9e relativement stable de 1995 \u00e0 2005. Ainsi, les taux de d\u00e9penses et d’endettement ont pu \u00eatre r\u00e9duits, respectivement, de plus de 10 points et de pr\u00e8s de 20 points. La Su\u00e8de doit ce r\u00e9sultat au programme de rigueur introduit par le gouvernement au printemps 1995.Ce pays a, en outre, fait un pas important pour la consolidation des finances publiques, en am\u00e9liorant leur transparence. De nombreux fonds, qui jusqu’au milieu des ann\u00e9es nonante disposaient d’une comptabilit\u00e9 s\u00e9par\u00e9e, ont \u00e9t\u00e9 int\u00e9gr\u00e9s au budget g\u00e9n\u00e9ral. Cette mesure a \u00e9t\u00e9 associ\u00e9e \u00e0 une autre modification institutionnelle majeure des processus budg\u00e9taires: le renforcement de la position du ministre des Finances et du Premier ministre au sein du cabinet. Pour ce faire, la Su\u00e8de est pass\u00e9e d’un mod\u00e8le ascendant, o\u00f9 le budget \u00e9tait construit sur la base de la somme des demandes des diff\u00e9rents minist\u00e8res, \u00e0 un mod\u00e8le descendantd. Aujourd’hui, sur mandat du gouvernement, le Parlement arr\u00eate le budget de l’ann\u00e9e ainsi que celui des trois exercices suivants d\u00e8s le mois de f\u00e9vrier. Le montant total est, ensuite, ventil\u00e9 entre 27 secteurs, sachant que le plafond de d\u00e9penses ne peut \u00eatre d\u00e9pass\u00e9 (Wagschal et Wenzelburger, 2006).<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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Les chiffres actuels ne doivent, cependant, pas faire oublier que le financement des budgets publics n'est pas assur\u00e9 sur la dur\u00e9e. Des mesures s'imposent pour emp\u00eacher que les domaines du social et de la sant\u00e9 \u00e9vincent les autres t\u00e2ches, et pour retrouver une marge de manoeuvre financi\u00e8re. Une planification \u00e0 plus long terme s'impose en particulier, afin de compenser l'augmentation des co\u00fbts induite par l'\u00e9volution d\u00e9mographique. 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