{"id":154066,"date":"2007-11-01T12:00:00","date_gmt":"2007-11-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2007\/11\/bureau-2\/"},"modified":"2023-08-24T01:14:30","modified_gmt":"2023-08-23T23:14:30","slug":"bureau-2","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2007\/11\/bureau-2\/","title":{"rendered":"L&#8217;agriculture dans les accords commerciaux bilat\u00e9raux de l&#8217;Union europ\u00e9enne"},"content":{"rendered":"<p>La question agricole est une pierre d&#8217;achoppement dans les n\u00e9gociations commerciales de la Suisse comme de l&#8217;Union Europ\u00e9enne (UE), que ce soit au niveau multilat\u00e9ral ou bilat\u00e9ral. Pourtant, la politique agricole n&#8217;a eu de cesse d&#8217;\u00e9voluer ces derni\u00e8res ann\u00e9es afin d&#8217;am\u00e9liorer la productivit\u00e9 et la comp\u00e9titivit\u00e9 de ce secteur. Comment ces r\u00e9formes internes influencent-elles la politique commerciale de l&#8217;UE? Quelle est la port\u00e9e effective des accords bilat\u00e9raux et dans quelle mesure ceux-ci influencent-ils r\u00e9ellement les flux commerciaux? L&#8217;analyse des pr\u00e9f\u00e9rences commerciales de l&#8217;UE et de leur \u00e9volution permet de tirer des \u00e9l\u00e9ments de comparaison utiles pour la Suisse.<img fetchpriority=\"high\" decoding=\"async\" class=\"article_rect\" src=\"\/dynBase\/images\/article_rect\/200711_07_Bureau_01.eps.jpg\" alt=\"\" width=\"370\" height=\"247\" \/>&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nLes accords commerciaux pr\u00e9f\u00e9rentiels ne couvrent pour l&#8217;instant qu&#8217;une faible part du commerce ext\u00e9rieur extra-europ\u00e9en de la Suisse. L&#8217;int\u00e9gration internationale croissante de ses partenaires europ\u00e9ens dans un r\u00e9seau de relations commerciales pr\u00e9f\u00e9rentielles ainsi que les incertitudes sur la n\u00e9gociation multilat\u00e9rale soul\u00e8vent la question de savoir s&#8217;il ne faudrait pas poursuivre plus activement dans la voie des accords bilat\u00e9raux. Ceux-ci pourraient, cependant, \u00eatre en contradiction avec la politique men\u00e9e dans des secteurs comme l&#8217;agriculture, qui repose sur une protection douani\u00e8re \u00e9lev\u00e9e. Une analyse d\u00e9taill\u00e9e des accords commerciaux bilat\u00e9raux de l&#8217;UE a \u00e9t\u00e9 men\u00e9e, afin que la Suisse puisse disposer d&#8217;\u00e9l\u00e9ments de comparaison et d&#8217;enseignements. Elle concerne les concessions tarifaires dans le secteur agricole et alimentaire et leurs cons\u00e9quences sur les flux d&#8217;importation et la politique men\u00e9e en ce domaine. Des estimations \u00e9conom\u00e9triques visent \u00e9galement \u00e0 appr\u00e9cier les cons\u00e9quences commerciales de tels accords bilat\u00e9raux.\u00a0Ces travaux montrent que de nombreux garde-fous ont \u00e9t\u00e9 mis en place par l&#8217;UE, soucieuse de ne pas ouvrir sans contr\u00f4le son march\u00e9 aux importations pr\u00e9f\u00e9rentielles. Les accords bilat\u00e9raux n&#8217;ont d&#8217;ailleurs gu\u00e8re eu de cons\u00e9quences visibles sur l&#8217;\u00e9volution de la Politique agricole commune (PAC). L&#8217;extrapolation de param\u00e8tres issus d&#8217;estimations \u00e9conom\u00e9triques sur l&#8217;UE montre que des concessions pr\u00e9f\u00e9rentielles plus ambitieuses seraient susceptibles d&#8217;accro\u00eetre substantiellement les flux d&#8217;importations suisses depuis des pays tels que le Chili, l&#8217;Afrique du Sud, le Mexique et, dans une certaine mesure, ceux du pourtour m\u00e9diterran\u00e9ens. Les produits les plus concern\u00e9s seraient les viandes, les fruits et l\u00e9gumes et leurs pr\u00e9parations, des produits tropicaux transform\u00e9s (caf\u00e9, th\u00e9, \u00e9pices), les graisses, les huiles et le vin.&#13;<\/p>\n<h2>Une inflexion r\u00e9cente de la politique commerciale de l&#8217;UE<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nLa politique commerciale de l&#8217;UE a longtemps \u00e9t\u00e9 orient\u00e9e par le cadre multilat\u00e9ral, l&#8217;int\u00e9gration des futurs membres de l&#8217;UE et les concessions tarifaires non r\u00e9ciproques \u00e0 des pays en d\u00e9veloppement. Les accords r\u00e9cents (Afrique du Sud, Chili, Mexique) et les nombreuses n\u00e9gociations engag\u00e9es montrent que le cadre bilat\u00e9ral fait d\u00e9sormais partie des priorit\u00e9s. Cette \u00e9volution s&#8217;explique par le sentiment de blocage des n\u00e9gociations dans le cadre du cycle de Doha, ainsi que par la volont\u00e9 de voir figurer dans les dispositions commerciales des clauses particuli\u00e8res (propri\u00e9t\u00e9 intellectuelle, crit\u00e8res environnementaux et sociaux, etc.) et d&#8217;int\u00e9grer le commerce \u00e0 un ensemble plus large de relations politiques, culturelles et de coop\u00e9ration. Ajoutons, enfin, le risque tr\u00e8s prosa\u00efque que court l&#8217;UE de se retrouver en reste face \u00e0 l&#8217;activisme des \u00c9tats-Unis en mati\u00e8re bilat\u00e9rale. Des n\u00e9gociations de ce type permettent \u00e9galement de conserver des exemptions importantes \u00e0 l&#8217;ouverture des fronti\u00e8res, particuli\u00e8rement dans le secteur agricole qui reste politiquement sensible au sein de l&#8217;UE.\u00a0L&#8217;examen d\u00e9taill\u00e9 d&#8217;une s\u00e9rie d&#8217;accords bilat\u00e9raux, avec la Turquie, la Jordanie, Isra\u00ebl, la Tunisie, le Maroc, l&#8217;Afrique du Sud, le Chili et le Mexique, montre que la protection de certains secteurs agricoles, comme la viande bovine, le sucre et dans une certaine mesure les produits laitiers, n&#8217;a \u00e9t\u00e9 qu&#8217;\u00e9gratign\u00e9e par les concessions tarifaires. La plupart du temps, ces produits, qui font l&#8217;objet d&#8217;une protection \u00e9lev\u00e9e aux fronti\u00e8res de l&#8217;UE, ont \u00e9t\u00e9 exclus des accords bilat\u00e9raux. Lorsqu&#8217;ils en font partie, ils ont \u00e9t\u00e9 soumis \u00e0 des plafonds quantitatifs ou \u00e0 des contingents tarifaires. L&#8217;UE a multipli\u00e9 les garde-fous pour l&#8217;ensemble des produits faisant l&#8217;objet d&#8217;une organisation commune de march\u00e9, afin de pr\u00e9venir un afflux massif d&#8217;importations. Ainsi, pour les fruits et l\u00e9gumes, la protection apport\u00e9e par le syst\u00e8me de prix d&#8217;entr\u00e9e est en g\u00e9n\u00e9ral maintenue en d\u00e9pit des concessions tarifaires; celles-ci sont d&#8217;ailleurs s\u00e9v\u00e8rement limit\u00e9es lors des p\u00e9riodes calendaires correspondant aux r\u00e9coltes europ\u00e9ennes.\u00a0N\u00e9anmoins, l&#8217;agriculture n&#8217;est pas exclue des accords commerciaux. L&#8217;UE a progressivement int\u00e9gr\u00e9 un grand nombre de produits dans les accords les plus anciens, tout particuli\u00e8rement ceux avec la Jordanie et la Turquie qui couvrent d\u00e9sormais l&#8217;essentiel des produits agricoles. Des n\u00e9gociations en cours pourraient permettre, \u00e0 br\u00e8ve \u00e9ch\u00e9ance, une telle couverture avec d&#8217;autres pays m\u00e9diterran\u00e9ens comme Isra\u00ebl et le Maroc. Pour les accords les plus r\u00e9cents comme ceux avec le Mexique et le Chili, une lib\u00e9ralisation progressive des \u00e9changes agricoles est pr\u00e9vue, avec un \u00e9ch\u00e9ancier sur dix ans. Enfin, dans certains cas, comme pour Isra\u00ebl, la lib\u00e9ralisation est jusqu&#8217;ici principalement men\u00e9e dans le cadre de contingents tarifaires, mais ceux-ci ouvrent un d\u00e9bouch\u00e9 important, en termes de volume, pour certains produits.\u00a0La nouvelle g\u00e9n\u00e9ration d&#8217;accords bilat\u00e9raux, dont l&#8217;accord avec le Chili est embl\u00e9matique, ne se limite pas au cadre tarifaire, mais inclut de nombreuses dispositions pour faciliter les \u00e9changes. C&#8217;est, par exemple, le cas de proc\u00e9dures normalis\u00e9es d&#8217;inspection, de contr\u00f4les administratifs simplifi\u00e9s et de certifications d\u00e9l\u00e9gu\u00e9es. Les accords avec le Chili et l&#8217;Afrique du Sud comprennent \u00e9galement des clauses tr\u00e8s d\u00e9taill\u00e9es de respect mutuel des appellations d&#8217;origine et de marques commerciales.&#13;<\/p>\n<h2>Une \u00e9valuation quantitative des accords de l&#8217;UE<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nLes accords europ\u00e9ens offrent une pr\u00e9f\u00e9rence tarifaire effective pour 50 \u00e0 80% des produits \u00e0 droit NPF non nul (voir tableau 1). Cette couverture, tr\u00e8s contrast\u00e9e entre chapitres, exclut largement les productions animales (en particulier bovine), les produits laitiers, une grande partie des c\u00e9r\u00e9ales ainsi que le sucre. Davantage de concessions tarifaires sont accord\u00e9es notamment pour des produits assez peu prot\u00e9g\u00e9s initialement, comme ceux ayant fait l&#8217;objet de transformation, les fleurs, les ol\u00e9agineux, les ovoproduits et le vin. Les fruits et l\u00e9gumes sont souvent couverts, m\u00eame si des restrictions calendaires sont syst\u00e9matiques. Pour les agrumes, les c\u00e9r\u00e9ales et certaines viandes, les contingentements sont souvent pr\u00e9f\u00e9r\u00e9s \u00e0 la simple \u00e9limination des droits de douane.\u00a0La marge pr\u00e9f\u00e9rentielle est la plus faible dans le secteur des viandes, produits laitiers et fruits et l\u00e9gumes. Si les accords \u00e9tudi\u00e9s offrent des droits de douane nettement inf\u00e9rieurs \u00e0 ceux propos\u00e9s sous la clause de la nation la plus favoris\u00e9e, la marge pr\u00e9f\u00e9rentielle par rapport au traitement dont b\u00e9n\u00e9ficient la plupart des pays en d\u00e9veloppement et en transition dans le cadre du Syst\u00e8me de pr\u00e9f\u00e9rences g\u00e9n\u00e9ralis\u00e9es est assez r\u00e9duite. Pour un certain nombre de pays qui b\u00e9n\u00e9ficiaient d\u00e9j\u00e0 de pr\u00e9f\u00e9rences dans le pass\u00e9, l&#8217;approfondissement contenu dans les accords bilat\u00e9raux r\u00e9cemment sign\u00e9s n&#8217;a souvent compens\u00e9 qu&#8217;en partie l&#8217;\u00e9rosion des pr\u00e9f\u00e9rences dont ils b\u00e9n\u00e9ficiaient au d\u00e9part, en raison de la baisse des droits de douane qui a accompagn\u00e9 le cycle d&#8217;Uruguay.\u00a0La couverture souvent moindre des accords euro-m\u00e9diterran\u00e9ens est compens\u00e9e par une marge pr\u00e9f\u00e9rentielle accrue sur les produits couverts, si bien que les conditions d&#8217;acc\u00e8s offertes sont en moyenne au moins aussi int\u00e9ressantes que celles propos\u00e9es dans le cadre des accords avec le Mexique, le Chili ou l&#8217;Afrique du Sud. \u00a0Certains produits ayant fait l&#8217;objet de concessions r\u00e9ciproques dans un cadre bilat\u00e9ral connaissent un d\u00e9veloppement significatif de leurs importations. C&#8217;est le cas par exemple de fruits et l\u00e9gumes, en particulier du Chili et du Maroc, de fruits (Chili, Turquie), d&#8217;huile d&#8217;olive (Tunisie) et de certaines viandes, m\u00eame si les quantit\u00e9s restent modestes (Chili). Les pr\u00e9f\u00e9rences commerciales occupent une place pr\u00e9pond\u00e9rante dans les exportations des pays ayant sign\u00e9 un accord bilat\u00e9ral avec l&#8217;UE, tout particuli\u00e8rement les pays m\u00e9diterrann\u00e9ens. Si l&#8217;on consid\u00e8re, pourtant, l&#8217;ensemble du secteur agricole, l&#8217;impact des accords bilat\u00e9raux avec l&#8217;UE reste modeste. Si plusieurs \u00e9l\u00e9ments convergent pour mettre en \u00e9vidence l&#8217;impact de l&#8217;accord avec le Chili sur les exportations de ce pays vers l&#8217;UE, les signes sont plus vagues pour Isra\u00ebl, le Maroc et l&#8217;Afrique du Sud, et aucune tendance claire ne se d\u00e9gage pour les autres. Les \u00e9volutions sont aussi tr\u00e8s contrast\u00e9es entre secteurs, le r\u00f4le de l&#8217;accord n&#8217;apparaissant significatif que dans quelques cas.&#13;<\/p>\n<h2>Les interactions entre les accords commerciaux et la PAC<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nLa PAC a \u00e9t\u00e9 profond\u00e9ment r\u00e9form\u00e9e ces quinze derni\u00e8res ann\u00e9es, sous la pression conjointe de facteurs internes et des accords commerciaux. La discipline de l&#8217;OMC a rendu n\u00e9cessaires de vastes r\u00e9formes de la politique agricole. Les plafonds de subvention aux exportations et les clauses de soutien interne ont en effet mis \u00e0 mal le syst\u00e8me d&#8217;intervention et de prix garantis de \u00abl&#8217;ancienne PAC\u00bb, que ce soit dans le secteur des viandes, des c\u00e9r\u00e9ales, de la poudre de lait ou du beurre. Les panels de l&#8217;OMC, et plus encore les concessions accord\u00e9es aux pays en d\u00e9veloppement, en particulier l&#8217;initiative \u00abTout sauf les armes\u00bb, ont jou\u00e9 un r\u00f4le d\u00e9terminant dans certaines r\u00e9formes, comme celles des bananes, du sucre et du riz. Ces pressions ne sont pas n\u00e9cessairement exog\u00e8nes. Il est possible que les concessions commerciales aient elles-m\u00eames servi \u00e0 faire passer des r\u00e9formes souhaitables pour des raisons internes. Le fait est que la politique commerciale &#8211; que son cadre soit multilat\u00e9ral ou unilat\u00e9ral &#8211; a fortement interagi avec la r\u00e9forme de la PAC.\u00a0Les accords bilat\u00e9raux semblent, en revanche, n&#8217;avoir jou\u00e9 qu&#8217;un r\u00f4le mineur dans la r\u00e9forme de la PAC. Ils se traduisent par des importations qui exercent une pression sur les organisations communes de march\u00e9 dans le secteur des fruits et l\u00e9gumes ou encore celui de l&#8217;huile d&#8217;olive, mais les principaux produits soumis \u00e0 de telles organisations de march\u00e9 ont \u00e9t\u00e9 exclus ou ont fait l&#8217;objet d&#8217;une lib\u00e9ralisation bilat\u00e9rale tr\u00e8s encadr\u00e9e.\u00a0Il est probable que le sucre et la viande bovine vont complexifier la n\u00e9gociation d&#8217;un accord bilat\u00e9ral entre l&#8217;UE et le Br\u00e9sil ou le Mercosur, tant la capacit\u00e9 du g\u00e9ant sud-am\u00e9ricain sur ces deux produits pourrait mettre \u00e0 mal la production europ\u00e9enne (qui de surcro\u00eet concerne un tr\u00e8s grand nombre d&#8217;exploitations familiales dans le cas de la viande bovine). Au-del\u00e0 de ce cas particulier, cependant, la suppression progressive du m\u00e9canisme d&#8217;intervention dans de nombreux secteurs et le passage \u00e0 des aides directes d\u00e9coupl\u00e9es ouvrent la voie \u00e0 des accords. Le nouveau syst\u00e8me \u00e9limine le conflit fondamental entre PAC et baisse des droits de douane, qui risquait de voir le m\u00e9canisme d&#8217;intervention inond\u00e9 par les achats publics de produits import\u00e9s. Dans des cas comme le sucre ou m\u00eame les c\u00e9r\u00e9ales et le lait, les r\u00e9formes internes ont, en outre, permis de rationaliser la production, ce qui accro\u00eet consid\u00e9rablement la comp\u00e9titivit\u00e9 du secteur face aux importations et facilite la conclusion de futurs accords commerciaux.&#13;<\/p>\n<h2>Les le\u00e7ons pour la Suisse<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nLa liste des produits agricoles consid\u00e9r\u00e9s comme sensibles par la Suisse est quelque peu diff\u00e9rente de celle de l&#8217;UE. Notre pays pr\u00e9l\u00e8ve des droits plus importants sur les animaux vivants, le lait, les c\u00e9r\u00e9ales, les ol\u00e9agineux, les produits transform\u00e9s, les boissons et une bonne partie des viandes. Les accords conclus par la Suisse couvrent en g\u00e9n\u00e9ral un nombre de produits plus limit\u00e9 que dans l&#8217;UE, excluant davantage de productions animales, c\u00e9r\u00e9ales, ol\u00e9agineux, fruits et l\u00e9gumes et produits transform\u00e9s. En revanche, les r\u00e9ductions de droits de douane accord\u00e9es aux produits concern\u00e9s sont proportionnellement plus importantes. \u00a0Une analyse \u00e9conom\u00e9trique cherchant \u00e0 isoler l&#8217;impact des accords bilat\u00e9raux sur les flux commerciaux a \u00e9t\u00e9 mise en oeuvre afin de disposer d&#8217;\u00e9l\u00e9ments quantitatifs. L&#8217;identification des effets est rendue difficile \u00e0 la fois par:\u00a0&#8211; le volume des produits concern\u00e9s, souvent limit\u00e9 au niveau fin pour les partenaires \u00e9tudi\u00e9s;\u00a0&#8211; le caract\u00e8re restreint des lib\u00e9ralisations effectives;\u00a0&#8211; le faible recul temporel.\u00a0\u00a0Les estimations sugg\u00e8rent, cependant, que, dans les secteurs fortement prot\u00e9g\u00e9s initialement, la baisse des droits de douane peut avoir des effets importants par rapport aux flux initiaux.\u00a0Les estimations effectu\u00e9es sur l&#8217;UE (\u00e9lasticit\u00e9s d&#8217;importation) ont \u00e9t\u00e9 utilis\u00e9es pour inf\u00e9rer les cons\u00e9quences possibles d&#8217;un approfondissement des accords bilat\u00e9raux existants pour la Suisse. Sans pr\u00e9juger des modalit\u00e9s que prendrait un tel approfondissement, des simulations ont \u00e9t\u00e9 men\u00e9es \u00e0 titre illustratif en partant de l&#8217;hypoth\u00e8se d&#8217;une suppression totale des droits de douane entre les partenaires. Des enjeux significatifs apparaissent dans certains cas, comme les viandes pour le Chili ou les boissons (vin) pour l&#8217;Afrique du Sud. Plus largement, une lib\u00e9ralisation serait susceptible d&#8217;accro\u00eetre substantiellement les importations suisses, notamment du Chili, de l&#8217;Afrique du Sud et du Mexique. Les produits les plus concern\u00e9s sont les viandes, les fruits et l\u00e9gumes et leurs pr\u00e9parations, le secteur du caf\u00e9, du th\u00e9 et des \u00e9pices, les huiles et le vin. En termes absolus, ces surplus d&#8217;importation simul\u00e9s restent, toutefois, limit\u00e9s si on les compare \u00e0 l&#8217;ensemble des produits agricoles entrant en Suisse et dans la mesure o\u00f9 les partenaires consid\u00e9r\u00e9s sont des fournisseurs de moindre importance qui b\u00e9n\u00e9ficient d\u00e9j\u00e0 d&#8217;un acc\u00e8s pr\u00e9f\u00e9rentiel. Les importations significatives sont, en outre, concentr\u00e9es sur des produits peu prot\u00e9g\u00e9s et sur des contingents pr\u00e9f\u00e9rentiels. Dans ces deux cas, il ne faut pas s&#8217;attendre \u00e0 ce qu&#8217;un accord de libre-\u00e9change provoque une forte augmentation des importations, sauf \u00e0 octroyer des contingents tarifaires pr\u00e9f\u00e9rentiels importants.\u00a0Les produits b\u00e9n\u00e9ficiant actuellement de contingents pr\u00e9f\u00e9rentiels ne sont pas trait\u00e9s dans les simulations pr\u00e9sent\u00e9es ici, mais le sort qui leur sera r\u00e9serv\u00e9 est potentiellement primordial en cas d&#8217;approfondissement des accords existants, en particulier pour le vin en provenance du Chili, les l\u00e9gumes import\u00e9s d&#8217;Isra\u00ebl, de la Jordanie, du Maroc, du Mexique et de la Turquie, ainsi que le vin, les viandes et les fruits d&#8217;Afrique du Sud. Les enjeux devraient, toutefois, rester limit\u00e9s \u00e0 quelques secteurs pour chaque partenaire, les \u00e9volutions potentiellement les plus importantes \u00e9tant \u00e0 attendre du Chili, du Mexique et de l&#8217;Afrique du Sud.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nTableau 1 \u00abDroit moyen et proportion de produits agricoles \u00e0 droit NPF non nul couverts par le r\u00e9gime commercial de l&#8217;UE, 2004\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nEncadr\u00e9 1: R\u00e9f\u00e9rences Seco, L&#8217;\u00e9volution de l&#8217;offre agricole de l&#8217;Union europ\u00e9enne dans ses accords commerciaux. Rapport final d&#8217;une \u00e9tude r\u00e9alis\u00e9e par Itaqa pour le compte du Secr\u00e9tariat d&#8217;\u00c9tat \u00e0 l&#8217;\u00e9conomie, ao\u00fbt 2007a. Seco, \u00c9valuation ex post des accords commerciaux bilat\u00e9raux r\u00e9ciproques de l&#8217;Union europ\u00e9enne dans l&#8217;agriculture. Rapport final d&#8217;une \u00e9tude r\u00e9alis\u00e9e par Itaqa pour le compte du Secr\u00e9tariat d&#8217;\u00c9tat \u00e0 l&#8217;\u00e9conomie, ao\u00fbt 2007b.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>La question agricole est une pierre d&#8217;achoppement dans les n\u00e9gociations commerciales de la Suisse comme de l&#8217;Union Europ\u00e9enne (UE), que ce soit au niveau multilat\u00e9ral ou bilat\u00e9ral. Pourtant, la politique agricole n&#8217;a eu de cesse d&#8217;\u00e9voluer ces derni\u00e8res ann\u00e9es afin d&#8217;am\u00e9liorer la productivit\u00e9 et la comp\u00e9titivit\u00e9 de ce secteur. 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