{"id":154498,"date":"2007-05-01T12:00:00","date_gmt":"2007-05-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2007\/05\/finger-6\/"},"modified":"2023-08-24T01:17:27","modified_gmt":"2023-08-23T23:17:27","slug":"finger-6","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2007\/05\/finger-6\/","title":{"rendered":"\u00c9tendue et possibilit\u00e9 de financement du service universel postal en cas d’ouverture totale du march\u00e9"},"content":{"rendered":"

Le service universel postal et son financement sont actuellement au centre d’un d\u00e9bat de soci\u00e9t\u00e9. Cette terminologie nouvelle ne recouvre, pourtant, que des choses d\u00e9j\u00e0 connues. Si le processus de lib\u00e9ralisation est en marche et que la Commission europ\u00e9enne plaide pour une ouverture totale du march\u00e9 postal, il faut admettre que, sauf dans certains cas, celle-ci ne peut se faire qu’au prix d’une red\u00e9finition du service universel, et donc de son adaptation aux exigences de la soci\u00e9t\u00e9 d’aujourd’hui. Cet article se concentre essentiellement sur l’Europe et ne traite de la Suisse qu’en cas de diff\u00e9rences notables avec l’Europe.\"\"
\n
\nLa Commission europ\u00e9enne distingue le service universel (voir encadr\u00e9 1 Le service universel, que ce soit dans le secteur postal ou ailleurs, est d’abord une cr\u00e9ation de langage: en effet, le terme de \u00abservice universel\u00bb est une invention de la Commission europ\u00e9enne et \u00e0 ce titre s’inscrit dans une r\u00e9flexion plus large portant sur l’avenir des services d’int\u00e9r\u00eat g\u00e9n\u00e9ral dans le contexte de la lib\u00e9ralisation des industries de r\u00e9seau en Europe. Ce terme apparut pour la premi\u00e8re fois dans le Livre vert sur les t\u00e9l\u00e9communications de 1987, mais il restait tr\u00e8s flou. Il fut pr\u00e9cis\u00e9 dans le Livre vert sur les services postaux de 1992, o\u00f9 il d\u00e9finit un droit d’acc\u00e8s aux services postaux de la part de tous les usagers, comprenant une \u00e9tendue minimum de services d’une qualit\u00e9 pr\u00e9d\u00e9finie et \u00e0 des prix abordables, et ceci ind\u00e9pendamment de leur lieu d’habitation. Le terme de service universel fut ensuite \u00e9largi, du moins dans son id\u00e9e, \u00e0 l’ensemble des industries de r\u00e9seau et devint le concept utilis\u00e9 par la Commission europ\u00e9enne pour \u00e0 la fois favoriser le d\u00e9veloppement \u00e9conomique de l’Union europ\u00e9enne et prot\u00e9ger les consommateurs. Plus pr\u00e9cis\u00e9ment, le service universel, dans le secteur postal et les autres industries de r\u00e9seau, est, d\u00e9sormais, d\u00e9fini \u00e0 travers un standard minimum applicable sur tout le territoire europ\u00e9en en ce qui concerne l’acc\u00e8s aux services, leur qualit\u00e9 et leur prix. \u00c0 ce titre, le service universel doit \u00eatre distingu\u00e9 des services d’int\u00e9r\u00eat g\u00e9n\u00e9ral qui, eux, refl\u00e8tent des objectifs de politiques publiques – \u00e9galement assign\u00e9s aux premiers op\u00e9rateurs des industries de r\u00e9seau -, tels que le d\u00e9veloppement r\u00e9gional, l’emploi, la solidarit\u00e9 et la s\u00e9curit\u00e9.) des services d’int\u00e9r\u00eat g\u00e9n\u00e9ral, l’un et l’autre ayant leur m\u00e9canisme de financement propre. Le service universel forme une base harmonis\u00e9e et garantie pour les consommateurs europ\u00e9ens. Sa responsabilit\u00e9 – tout comme celle de la lib\u00e9ralisation des secteurs – incombe \u00e0 la Commission, qui, \u00e0 son tour, stipule que, si le service universel n’est pas fourni par le march\u00e9, son financement devrait \u00eatre assur\u00e9 par le secteur. Les services d’int\u00e9r\u00eat g\u00e9n\u00e9ral rel\u00e8vent des politiques publiques nationales et doivent, \u00e0 ce titre, \u00eatre financ\u00e9s par les gouvernements respectifs via l’imp\u00f4t. Cette distinction est astucieuse, car elle clarifie les responsabilit\u00e9s respectives entre la Commission et les gouvernements nationaux, ainsi que les m\u00e9canismes de financement.\u00a0Malheureusement, aussi attrayante soit-elle conceptuellement, cette diff\u00e9renciation s’est assez rapidement heurt\u00e9e \u00e0 la r\u00e9alit\u00e9 historique et politique et est aujourd’hui en train d’\u00eatre viol\u00e9e par la Commission elle-m\u00eame. Pour ce qui est du secteur postal, deux observations s’imposent, l’une concernant le m\u00e9canisme de financement du service universel et l’autre la d\u00e9finition m\u00eame de cette notion. En effet, le m\u00e9canisme de financement adopt\u00e9 par la Commission europ\u00e9enne est relativement particulier au vu de ceux mis en place dans les autres secteurs. Il consiste \u00e0 accorder une certaine protection au monopole de l’op\u00e9rateur fournissant le service universel, afin de permettre son financement. Il faut \u00e9galement noter que la d\u00e9finition m\u00eame du service universel est pour l’essentiel une codification des pratiques des op\u00e9rateurs nationaux et n’est donc ni nouvelle (comme le voulait la Commission), ni m\u00eame tr\u00e8s diff\u00e9rente des services d’int\u00e9r\u00eat g\u00e9n\u00e9ral impos\u00e9s historiquement \u00e0 l’op\u00e9rateur public Voir Finger, Alyanak et Rossel (2005).. Il n’est donc pas \u00e9tonnant que, sans exception, la fourniture du service universel postal incombe encore aujourd’hui \u00e0 l’op\u00e9rateur historique (qui demeure public dans la plupart des cas). <\/p>\n

La lib\u00e9ralisation du secteur postal en Europe<\/h2>\n


\nDans un premier temps, la directive-cadre de 1997 (97\/67\/CE) d\u00e9finit, entre autres, l’\u00e9tendue du service universel (voir tableau 1) et la protection initiale du monopole pour le financer (350 grammes). Cette limitation doit financer le service universel et permettre l’ouverture du march\u00e9 \u00e0 la concurrence. L’id\u00e9e est \u00e0 nouveau astucieuse car en ouvrant le march\u00e9, la pression \u00e9tait mise sur les op\u00e9rateurs historiques pour qu’ils accroissent leur efficience. C’est dans la logique de cette id\u00e9e que la protection du monopole a graduellement \u00e9t\u00e9 abaiss\u00e9e dans l’amendement apport\u00e9 \u00e0 la directive-cadre en 2002, celui-ci devant se r\u00e9duire aux envois de 100 grammes maximum d\u00e8s le 1er janvier 2003 et de 50 grammes d\u00e8s le 1er janvier 2006. Si rien n’est fait, la directive-cadre expirera le 31 d\u00e9cembre 2008 tout comme la protection du monopole. Les op\u00e9rateurs postaux et la Commission europ\u00e9enne subissent donc, depuis 1997, une certaine pression, afin de trouver une solution durable au financement du service universel. Mentionnons aussi que la directive-cadre de 1997 demandait \u00e0 la Commission europ\u00e9enne de pr\u00e9parer un rapport avant la fin 2006 pour \u00e9valuer les cons\u00e9quences de l’\u00e9limination totale de la protection du monopole (voir plus bas).\u00a0Si cette protection s’abaisse graduellement pour arriver peut-\u00eatre \u00e0 z\u00e9ro en 2009, la Commission n’a rien fait du c\u00f4t\u00e9 du service universel. Comme on l’a d\u00e9j\u00e0 dit plus haut, le service universel est certes un concept innovant, mais son contenu l’est beaucoup moins. En fait, sa d\u00e9finition dans les pays membres est pour l’essentiel une codification des pratiques des op\u00e9rateurs historiques, qui r\u00e9sultent elles-m\u00eames des missions politiques impos\u00e9es aux op\u00e9rateurs nationaux; elles ne correspondent plus aux exigences d’une soci\u00e9t\u00e9 mobile et informatis\u00e9e. Cependant, comme il s’agissait de missions politiques nationales, la Commission n’osa pas y toucher: la d\u00e9finition (et l’\u00e9tendue du service universel) est donc rest\u00e9e en l’\u00e9tat. Tout au plus, l’\u00e9tude mandat\u00e9e par la Commission en vue de l’ouverture totale du march\u00e9 postal mentionne le fait que l’on pourrait, entre autres, adapter, voire r\u00e9duire, le service universel. Par cons\u00e9quent et au fur et \u00e0 mesure que le monopole se restreint, les op\u00e9rateurs historiques se trouvent de plus en plus coinc\u00e9s entre un service universel historiquement et politiquement d\u00e9fini et un financement qui n’est plus \u00e0 sa hauteur. La Poste suisse n’est pas dans une situation diff\u00e9rente. <\/p>\n

Les r\u00e9centes propositions de la Commission europ\u00e9enne<\/h2>\n


\nLe rapport portant sur les cons\u00e9quences de l’ouverture totale du march\u00e9 postal \u00e0 la concurrence, que la Commission europ\u00e9enne devait fournir avant fin 2006, fut confi\u00e9 \u00e0 PricewaterhouseCoopers (PwC) qui le rendit en mai 2006 PwC (2006),. Il conclut que l’ouverture totale du march\u00e9 postal est \u00abfaisable\u00bb, mais qu’il existe de grandes diff\u00e9rences entre les pays et qu’un certain nombre d’entre eux – ainsi que leurs op\u00e9rateurs postaux – auraient besoin de mesures d’accompagnement si la protection de monopole \u00e9tait r\u00e9duite \u00e0 z\u00e9ro. Toutefois, si l’on lit le rapport en d\u00e9tail, on constate que cette faisabilit\u00e9 n’est r\u00e9aliste que sous un certain nombre de conditions, dont une restructuration pr\u00e9alable des op\u00e9rateurs historiques et une adaptation de la d\u00e9finition m\u00eame du service aux conditions du march\u00e9 \u00abAdapting the USO to market conditions\u00bb, p.23, note 2.. En d’autres termes, le service universel dont parle PwC, et qui serait viable m\u00eame avec une ouverture totale du march\u00e9, n’est pas celui que connaissent la plupart des pays europ\u00e9ens, y compris la Suisse L’\u00e9tude PwC est tautologique, puisqu’elle utilise souvent, dans ses mod\u00e8les, ce service universel \u00abadapt\u00e9 aux conditions de march\u00e9\u00bb – essentiellement une construction th\u00e9orique – comme une justification de l’ouverture totale du march\u00e9, alors qu’il pourrait en \u00eatre l’aboutissement. Elle confond \u00e9galement, tr\u00e8s souvent, le service universel en tant que mission et responsabilit\u00e9 politique (USO ou \u00abUniversal Service Obligation\u00bb) avec l’op\u00e9rateur postal qui le fournit (USP ou \u00abUniversal Service Provider\u00bb). .\u00a0C’est justement \u00e0 ce \u00abservice universel id\u00e9alis\u00e9\u00bb que pense la Commission quand elle dit que \u00abl’ouverture des march\u00e9s en 2009 ne compromettra la fourniture du service universel dans aucun \u00c9tat membre, et il n’y a donc pas lieu de la retarder\u00bb Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement europ\u00e9en \u00e0 la suite de l’\u00e9tude prospective concernant l’impact sur le service universel de l’ach\u00e8vement du march\u00e9 int\u00e9rieur des services postaux en 2009, 18 octobre 2006, p.6.. En d’autres termes, la Commission recommande l’ouverture totale du march\u00e9, tout en admettant que certaines mesures d’accompagnement pourraient bien \u00eatre indispensables pour garantir le service universel. Les mesures les plus souvent mentionn\u00e9es par la Commission et par PwC sont les fonds et les subsides publics Notons que l’id\u00e9e de subsides contredit la construction m\u00eame du service universel par la Commission europ\u00e9enne, qui devait justement \u00eatre financ\u00e9 par le secteur., mais aussi la red\u00e9finition du service universel ou encore l’acc\u00e8s n\u00e9goci\u00e9 (non r\u00e9gul\u00e9) au r\u00e9seau de l’op\u00e9rateur historique, voire davantage de libert\u00e9s commerciales pour ce dernier. Malheureusement, l’\u00e9tude de PwC n’\u00e9value pas ces mesures d’accompagnement.\u00a0Il n’est donc pas \u00e9tonnant qu’un certain nombre d’op\u00e9rateurs historiques provenant en particulier des pays latins et d’Europe de l’Est aient commandit\u00e9 une \u00e9tude compl\u00e9mentaire Oxera (2007).. Celle-ci conclut que l’ouverture totale du march\u00e9 n’est pas forc\u00e9ment compatible avec le service universel tel qu’il est actuellement d\u00e9fini et que tous les m\u00e9canismes possibles de financement doivent \u00eatre envisag\u00e9s, y compris celui de la protection du monopole \u00e9cart\u00e9 d’embl\u00e9e par la Commission europ\u00e9enne. Oxera estime m\u00eame que, parmi tous ces m\u00e9canismes de financement possibles (voir tableau 2), la protection du monopole pourrait s’av\u00e9rer int\u00e9ressante dans certains cas, mais que le choix final du m\u00e9canisme de financement sera empirique et d\u00e9pendra des objectifs poursuivis et de la situation de chaque pays.\u00a0Tel est donc l’\u00e9tat actuel de la discussion en Europe. Si la Commission r\u00e9ussit \u00e0 faire aboutir sa proposition, la protection du monopole sera abolie le 31 d\u00e9cembre 2008; autrement, la directive n’\u00e9tant plus valide, l’incertitude dominera. Dans son dernier rapport, la Commission europ\u00e9enne pr\u00e9tend que l’ouverture totale du march\u00e9 postal ne mettra pas en danger le service universel, mais elle le voit d\u00e9j\u00e0 remodel\u00e9 et adapt\u00e9 aux conditions du march\u00e9. Celui-ci existe peut-\u00eatre dans un certain nombre de pays europ\u00e9ens ayant r\u00e9interpr\u00e9t\u00e9 \u00e0 leur compte l’article 3 de la directive 97\/67. Pour la majorit\u00e9 d’entre eux – c’est \u00e9galement valable pour la Suisse -, l’ouverture totale du march\u00e9 signifie la mise en danger du service universel et a fortiori de l’op\u00e9rateur historique. Ceci figure aussi dans le rapport PwC, qui rappelle notamment que des mesures d’accompagnement seront n\u00e9cessaires dans beau-coup de cas. Oxera y ajoute le financement par la protection du monopole. Malheureusement, ni la Commission ni PwC ni Oxera n’ont calcul\u00e9 le v\u00e9ritable co\u00fbt du service universel par pays, et encore moins les implications de chacune des mesures d’accompagnement propos\u00e9es, dont certaines sont particuli\u00e8rement irr\u00e9alistes (voir tableau 3). <\/p>\n

Qu’en est-il de la Suisse?<\/h2>\n


\nCette situation n’est pas diff\u00e9rente en Suisse, o\u00f9 le service universel est relativement plus d\u00e9velopp\u00e9 que dans les autres pays europ\u00e9ens: celui-ci g\u00e8re un r\u00e9seau postal dont la densit\u00e9 est unique ainsi que certains services financiers de base. Ces deux derni\u00e8res caract\u00e9risti-ques rench\u00e9rissent consid\u00e9rablement le service universel. Notre pays a toujours suivi la lib\u00e9ralisation du secteur postal europ\u00e9en, quoique avec un certain retard, si bien qu’aujourd’hui la protection du monopole concerne les envois de 100 grammes au lieu de 50 grammes dans les pays de l’Union europ\u00e9enne. De ce fait, la Suisse et sa poste sont exactement confront\u00e9es aux m\u00eames probl\u00e8mes que la plupart des pays europ\u00e9ens, \u00e0 savoir qu’une ouverture totale du march\u00e9 serait incompatible avec le maintien du service universel postal au niveau actuel. Il n’existe que deux solutions: si l’on veut continuer \u00e0 ouvrir le march\u00e9, il faut adapter le service universel (voir tableau 2); mais si l’on veut maintenir ce dernier \u00e0 son niveau actuel, il faut stopper l’ouverture du march\u00e9, car la plupart des mesures d’accompagnement sont irr\u00e9alistes (voir tableau 3).
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\nTableau 1 \u00abLe service universel postal d\u00e9fini par la directive 97\/67\/CE (art. 3)\u00bb
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\nTableau 2 \u00abPistes d\u2019adaptations possibles du service universel\u00bb
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\nTableau 3 \u00abAppr\u00e9ciation des principales mesures d’accompagnement lors d’une ouverture totale du march\u00e9\u00bb
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\nEncadr\u00e9 1: Le service universel postal Le service universel, que ce soit dans le secteur postal ou ailleurs, est d’abord une cr\u00e9ation de langage: en effet, le terme de \u00abservice universel\u00bb est une invention de la Commission europ\u00e9enne et \u00e0 ce titre s’inscrit dans une r\u00e9flexion plus large portant sur l’avenir des services d’int\u00e9r\u00eat g\u00e9n\u00e9ral dans le contexte de la lib\u00e9ralisation des industries de r\u00e9seau en Europe. Ce terme apparut pour la premi\u00e8re fois dans le Livre vert sur les t\u00e9l\u00e9communications de 1987, mais il restait tr\u00e8s flou. Il fut pr\u00e9cis\u00e9 dans le Livre vert sur les services postaux de 1992, o\u00f9 il d\u00e9finit un droit d’acc\u00e8s aux services postaux de la part de tous les usagers, comprenant une \u00e9tendue minimum de services d’une qualit\u00e9 pr\u00e9d\u00e9finie et \u00e0 des prix abordables, et ceci ind\u00e9pendamment de leur lieu d’habitation. Le terme de service universel fut ensuite \u00e9largi, du moins dans son id\u00e9e, \u00e0 l’ensemble des industries de r\u00e9seau et devint le concept utilis\u00e9 par la Commission europ\u00e9enne pour \u00e0 la fois favoriser le d\u00e9veloppement \u00e9conomique de l’Union europ\u00e9enne et prot\u00e9ger les consommateurs. Plus pr\u00e9cis\u00e9ment, le service universel, dans le secteur postal et les autres industries de r\u00e9seau, est, d\u00e9sormais, d\u00e9fini \u00e0 travers un standard minimum applicable sur tout le territoire europ\u00e9en en ce qui concerne l’acc\u00e8s aux services, leur qualit\u00e9 et leur prix. \u00c0 ce titre, le service universel doit \u00eatre distingu\u00e9 des services d’int\u00e9r\u00eat g\u00e9n\u00e9ral qui, eux, refl\u00e8tent des objectifs de politiques publiques – \u00e9galement assign\u00e9s aux premiers op\u00e9rateurs des industries de r\u00e9seau -, tels que le d\u00e9veloppement r\u00e9gional, l’emploi, la solidarit\u00e9 et la s\u00e9curit\u00e9.
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\nEncadr\u00e9 2: Bibliographie – Finger M., Alyanak I. et Rossel P., The Universal Postal Service in the Communications Era. Adapting to changing Markets and Customer Behavior, Lausanne, EPFL-CdM Working paper, 2005.- Oxera, Funding universal service obligations in the postal sector, 2007.- PricewaterhouseCoopers, The impact on Universal service of the Full Market accomplishment of the postal internal market in 2009, 2006.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Le service universel postal et son financement sont actuellement au centre d’un d\u00e9bat de soci\u00e9t\u00e9. Cette terminologie nouvelle ne recouvre, pourtant, que des choses d\u00e9j\u00e0 connues. Si le processus de lib\u00e9ralisation est en marche et que la Commission europ\u00e9enne plaide pour une ouverture totale du march\u00e9 postal, il faut admettre que, sauf dans certains cas, […]<\/p>","protected":false},"author":2988,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"om_disable_all_campaigns":false,"ep_exclude_from_search":false,"footnotes":""},"post__type":[83],"post_opinion":[],"post_serie":[],"post_content_category":[105],"post_content_subject":[],"acf":{"seco_author":2988,"seco_co_author":null,"author_override":"","seco_author_post_ocupation_year":"","seco_author_post_occupation_de":"Professor f\u00fcr Management von Netzwerkindustrien, Eidgen\u00f6ssische Technische Hochschule Lausanne (EPFL)","seco_author_post_occupation_fr":"Professeur en gestion des industries de r\u00e9seau, \u00c9cole polytechnique f\u00e9d\u00e9rale de Lausanne (EPFL)","seco_co_authors_post_ocupation":null,"short_title":"","post_lead":"","post_hero_image_description":"","post_hero_image_description_copyright_de":"","post_hero_image_description_copyright_fr":"","post_references_literature":"","post_kasten":null,"post_notes_for_print":"","first_teaser_header_de":"","first_teaser_header_fr":"","first_teaser_text_de":"","first_teaser_text_fr":"","second_teaser_header_de":"","second_teaser_header_fr":"","second_teaser_text_de":"","second_teaser_text_fr":"","kseason_de":"","kseason_fr":"","post_in_pdf":154501,"main_focus":null,"serie_email":null,"frontpage_slider_bild":"","artikel_bild-slider":null,"legacy_id":"9540","post_abstract":"","magazine_issue":null,"seco_author_reccomended_post":null,"redaktoren":null,"korrektor":null,"planned_publication_date":null,"original_files":null,"external_release_for_author":"19700101","external_release_for_author_time":"00:00:00","link_for_external_authors":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/exedit\/55d454d9ef609"},"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/154498"}],"collection":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/users\/2988"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=154498"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/154498\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":190056,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/154498\/revisions\/190056"}],"acf:user":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/users\/2988"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=154498"}],"wp:term":[{"taxonomy":"post__type","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post__type?post=154498"},{"taxonomy":"post_opinion","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post_opinion?post=154498"},{"taxonomy":"post_serie","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post_serie?post=154498"},{"taxonomy":"post_content_category","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post_content_category?post=154498"},{"taxonomy":"post_content_subject","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/wp-json\/wp\/v2\/post_content_subject?post=154498"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}