![\"\"](\"\/dynBase\/images\/article_rect\/200609_09_Rentsch_01.eps.jpg\")
<\/p>\nLa politique agricole (PA) de 1992 n’a pas chang\u00e9 la paysannerie malgr\u00e9 ses r\u00e9formes successives: le paysan d\u00e9pend de l’\u00c9tat et son travail est r\u00e9gul\u00e9 par lui. On peut en prendre pour exemple la PA 2007, qui comporte sept nouvelles ordonnances totalisant 500 pages. Nombreux sont les paysans qui r\u00e9alisent plus de la moiti\u00e9 de leurs revenus gr\u00e2ce aux subventions, pudiquement baptis\u00e9es \u00abpaiements directs\u00bb. Les milieux \u00e9conomiques comprennent de moins en moins pourquoi le lobby paysan d\u00e9fend bec et ongles un r\u00e9gime qui les subordonne \u00e0 l’\u00c9tat alors qu’ils pourraient appara\u00eetre comme des entrepreneurs modernes et libres.
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\nLa politique agricole suisse (PA) 2011 laisse entrevoir quelques lueurs d’espoir indiscutables, si l’on en juge d’apr\u00e8s les id\u00e9aux du lib\u00e9ralisme et de la concurrence. La Conf\u00e9d\u00e9ration entend diminuer ses subventions de soutien au march\u00e9 et aux prix. Comme pour la viande, les contingents d’importation devraient \u00eatre mis aux ench\u00e8res. La suppression du contingent laitier est m\u00eame en avance sur le programme. La r\u00e9forme envisag\u00e9e du droit du sol et du fermage favorisera les mutations structurelles en donnant davantage de libert\u00e9 entrepreneuriale aux paysans. Le commerce du fromage sera lib\u00e9ralis\u00e9 d\u00e8s 2007 en vertu des accords bilat\u00e9raux sur la libre circulation des marchandises. Enfin, la r\u00e9vision de la loi sur les douanes modifiera les r\u00e9gimes de perfectionnement actif et passif en r\u00e9duisant la protection des produits agricoles, ce dont les multinationales alimentaires esp\u00e8rent tirer avan-tage.
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\nIl est fort probable que la PA 2011 de l’Office f\u00e9d\u00e9ral de l’agriculture (Ofag) ajoutera encore quelques arguments suppl\u00e9mentaires \u00e0 cette liste de \u00ablib\u00e9ralisations\u00bb. La densit\u00e9 de la r\u00e9glementation est telle qu’on peut toujours multiplier les retouches au syst\u00e8me, ne serait-ce qu’en ajustant certains principes fondateurs de l’interventionnisme \u00e9tatique. Si la liste des mesures \u00e9voqu\u00e9es plus haut s’av\u00e8re incompl\u00e8te, c’est que la politique agricole suisse est un \u00e9cheveau extr\u00eamement complexe, domin\u00e9 par l’\u00c9tat dont le r\u00f4le protecteur va bien au-del\u00e0 de ce que connaissent les autres branches \u00e9conomiques. Quelles en sont les l\u00e9gitimations? Pourquoi les agriculteurs s’en satisfont-ils?\u00a0La r\u00e9ponse \u00e0 la deuxi\u00e8me question est simple: si l’\u00c9tat prend des mesures incitatives, l’agriculteur agit en am\u00e9liorant son revenu, comme tout entrepreneur. Si cette r\u00e9action n’est pas induite par le jeu de la concurrence, l’agriculteur r\u00e9agit rationnellement, comme dans tous les secteurs subventionn\u00e9s: il lutte pour avoir davantage, ou d\u00e9fend au moins ses acquis en invoquant le droit coutumier. Le poste de loin le plus gourmand du budget agricole – les paiements directs r\u00e9mun\u00e9rant les prestations dites \u00abmultifonctionnelles\u00bb – se monte \u00e0 plus de 2,5 milliards de francs par an. D’ici 2010, ces paiements directs devraient avoisiner les 2,9 milliards.
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\nLe financement public de l’agriculture trouve sa justification essentielle dans la Constitution f\u00e9d\u00e9rale, qui lui attribue un r\u00f4le multifonctionnel. Pivot de la nouvelle politique agricole suisse, cette id\u00e9e consiste \u00e0 dire que l’agriculture ne fournit pas seulement des prestations de march\u00e9, mais aussi d’autres hors march\u00e9 profitant \u00e0 toute la soci\u00e9t\u00e9. Ce principe est relativement facile \u00e0 cerner, du moins en th\u00e9orie. Sa d\u00e9finition fait appel \u00e0 des notions emprunt\u00e9es \u00e0 la th\u00e9orie \u00e9conomique. Les prestations dites \u00abmultifonctionnelles\u00bb sont externes \u00e0 la production agricole et correspondent essentiellement \u00e0 des biens publics. Or, on sait que le march\u00e9 ne fonctionne pas pour de tels biens, puisque les processus \u00e9conomiques tendent \u00e0 r\u00e9duire l’approvisionnement en-dessous de l’optimum souhait\u00e9 par la soci\u00e9t\u00e9. L’internalisation des prestations externes (ou externalit\u00e9s) est une question qui se pose non seulement en termes positifs, mais aussi n\u00e9gatifs (voir encadr\u00e9 1). La mise en oeuvre politique de ce principe se heurte \u00e0 deux obstacles majeurs: la d\u00e9limitation entre biens publics et priv\u00e9s ainsi que l’\u00e9valuation des prestations hors march\u00e9. Ce dernier aspect est capital, puisque les paiements directs et leurs montants en d\u00e9pendent.\u00a0Par rapport aux autres pays, les paiements directs pratiqu\u00e9s en Suisse atteignent un niveau record, et ce, alors que les prix \u00e0 la production sont aussi les plus \u00e9lev\u00e9s. Prenons par exemple l’Autriche (voir tableau 1), un pays de structure analogue: les diff\u00e9rences sont \u00e9clatantes \u00e0 tous les niveaux (paiements directs par exploitation, par employ\u00e9 ou par unit\u00e9 de surface). D\u00e9j\u00e0 en 2003, l’agriculteur suisse recevait des paiements directs qui repr\u00e9sentaient plus de deux fois et demie ceux de son homologue autrichien. Or, la PA 2007 et la PA 2011 se traduisent par une augmentation marqu\u00e9e des paiements directs, et ce, malgr\u00e9 la diminution du nombre d’exploitations agricoles.
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\nLa relation entre les paiements directs vers\u00e9s aux agriculteurs suisses et les prestations multifonctionnelles r\u00e9pondant \u00e0 une demande concr\u00e8te est impossible \u00e0 chiffrer. Cette probl\u00e9matique plonge l’agriculture dans une situation d’autol\u00e9gitimation permanente. Qui plus est, les documents officiels indiquent explicitement que les paiements directs visent \u00e0 compenser la baisse du revenu paysan inh\u00e9rente \u00e0 la suppression des subventions \u00e0 la production. M\u00eame en tenant compte de la prestation de base \u00e9cologique (qu’il faudrait comparer aux externalit\u00e9s n\u00e9gatives de la production agricole), les prestations multifonctionnelles ne justifient gu\u00e8re le niveau actuel des paiements directs.\u00a0La multifonctionnalit\u00e9 de l’agriculture et les paiements directs ont d\u00e9j\u00e0 fait l’objet d’une analyse scientifique bien \u00e9tay\u00e9e, tant sur le principe que sur le montant et l’efficacit\u00e9 des paiements directs (voir encadr\u00e9 2). On retiendra simplement, sans entrer par ailleurs dans les d\u00e9tails, que cette litt\u00e9rature scientifique semble rester pratiquement sans effet sur la politique agricole suisse: depuis 2002 en effet, chaque PA transforme d’anciennes subventions agricoles en paiements directs, sans les diminuer, bien au contraire.
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\nLes paiements directs constituent une part essentielle du revenu paysan. Il faut d\u00e8s lors s’attendre \u00e0 ce que les d\u00e9cisions entrepreneuriales importantes telles qu’investissement, poursuite ou arr\u00eat de l’exploitation, soient massivement influenc\u00e9es par cet apport financier pratiquement d\u00e9coupl\u00e9 de toute prestation. Les indicateurs structurels le prouvent: la restructuration de l’agriculture est nettement frein\u00e9e en Suisse. Le nombre d’exploitations y a, en effet, diminu\u00e9 de 2,2% par an, de 2000 \u00e0 2004, un taux largement inf\u00e9rieur \u00e0 celui des r\u00e9gions limitrophes. Dans sa contribution au rapport d’\u00e9tude \u00e0 para\u00eetre Le paysan affranchi d’Avenir Suisse, Beat Meier explique que la baisse annuelle du nombre d’exploitations agricoles a atteint durant la m\u00eame p\u00e9riode 3,3% en Autriche, 5,1% dans le Bade-Wurtemberg et 3,3% en Bavi\u00e8re. En cons\u00e9quence, la croissance de la surface agricole par exploitation a \u00e9t\u00e9 consid\u00e9rablement plus faible en Suisse, ce qui accentue encore les diff\u00e9rences par rapport aux r\u00e9gions limitrophes. Si on appliquait \u00e0 la Suisse le m\u00eame seuil de recensement que dans les r\u00e9gions limitrophes (soit un minimum de 1 \u00e0 2 ha de surface agricole utile par exploitation), le taux annuel de d\u00e9croissance pour la p\u00e9riode 2000-2004 baisserait de 2,2% \u00e0 2,1%, voire m\u00eame 1,9%.\u00a0Le graphique 1 exprime en chiffres absolus la restructuration de l’agriculture suisse ces derni\u00e8res ann\u00e9es. Les colonnes de gauche indiquent le nombre estim\u00e9 de cessations d’activit\u00e9 pour raison d’\u00e2ge (2050 exploitations par an), de cessations d’activit\u00e9 avant l’\u00e2ge de la retraite (400 exploitations) et de nouvelles exploitations ou de reprises (1000 \u00e9tablissements). La diff\u00e9rence de 1450 correspond au taux de d\u00e9croissance nette de 2,2%. Les exploitations b\u00e9n\u00e9ficiant de paiements directs (colonnes m\u00e9dianes) ont un taux annuel de d\u00e9croissance nettement inf\u00e9rieur: 50 cessations d’activit\u00e9 avant l’\u00e2ge de la retraite, soit environ une exploitation par semaine. La restructuration est en revanche beaucoup plus dynamique parmi les exploitations sans paiements directs (colonnes de droite), mais il faut tenir compte d’autres facteurs cumul\u00e9s, par exemple une taille d’exploitation souvent insuffisante.\u00a0Le niveau \u00e9lev\u00e9 des paiements directs n’a pas seulement une incidence quantitative, mais aussi qualitative sur les mutations structurelles de l’agriculture suisse. On peut en effet se demander si le syst\u00e8me actuel est apte \u00e0 s\u00e9lectionner les exploitations les plus innovatrices. \u00c0 en croire les positions politiques d\u00e9fendues par les repr\u00e9sentants du lobby paysan, tout de m\u00eame cens\u00e9s repr\u00e9senter l’avis de la majorit\u00e9 des agriculteurs professionnels, on a l’impression qu’ils n’ont pas encore vu le paysan moderne – un entrepreneur affranchi de la tutelle \u00e9tatique – une notion \u00e0 laquelle les agriculteurs sont de plus en plus nombreux \u00e0 adh\u00e9rer. La d\u00e9fense des avantages financiers et protectionnistes acquis au fil des d\u00e9cennies obtient paradoxalement beaucoup plus de soutien. L’agriculture suisse est un syst\u00e8me autog\u00e8ne: le processus de s\u00e9lection d\u00e9crit plus haut maintient l’agriculteur sous protection \u00e9tatique, et celle-ci se nourrit de sa client\u00e8le captive. L’\u00c9tat restreint ainsi de lui-m\u00eame sa marge de manoeuvre r\u00e9formatrice, alors que la Suisse est le mod\u00e8le par excellence de la d\u00e9mocratie associative et n\u00e9goci\u00e9e. L’opposition actuelle du lobby paysan \u00e0 la r\u00e9forme, pourtant prudente, de la PA 2011 en est une d\u00e9monstration \u00e9clatante.
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\nDans ces conditions, on n’est gu\u00e8re surpris de voir la Conf\u00e9d\u00e9ration poursuivre simplement sa politique de \u00abr\u00e9forme structurelle socialement supportable\u00bb dans le cadre de la PA 2011. Abstraction faite de leur r\u00e9formisme prudent, ces programmes quadriennaux d\u00e9livrent en fait aux agriculteurs un message rassurant: le r\u00e9gime \u00e9tatique de protection et de soutien tr\u00e8s confortable dont l’agriculture a b\u00e9n\u00e9fici\u00e9 jusqu’ici sera plus ou moins maintenu tel quel \u00e0 l’avenir. C’est exactement ce que les agriculteurs attendent, puisque leur enjeu est de planifier sur 10 ou 15\u00a0ans les grandes d\u00e9cisions entrepreneuriales tels les investissements, la cessation d’activit\u00e9 ou un d\u00e9but d’exploitation.\u00a0Cette s\u00e9curit\u00e9 dans la planification est pr\u00e9cis\u00e9ment le point faible des programmes quadriennaux de la Conf\u00e9d\u00e9ration, car la Suisse et son niveau de vie d\u00e9pendent \u00e9troitement de l’\u00e9volution mondiale. Or, malgr\u00e9 l’\u00e9chec provisoire du cycle de Doha, on sait tr\u00e8s bien dans quelle direction ira cette \u00e9volution: vers la lib\u00e9ralisation du march\u00e9 et l’abolition des protections douani\u00e8res. La Suisse, dont le niveau de protection est tr\u00e8s \u00e9lev\u00e9, devrait donc sans tarder planifier la lib\u00e9ralisation de son agriculture sur le long terme.\u00a0Pour avoir une agriculture comp\u00e9titive lorsque les fronti\u00e8res seront ouvertes, l’\u00c9tat doit annoncer clairement son retrait avec un horizon de 10 \u00e0 12 ans. Pour avoir du succ\u00e8s, une telle r\u00e9forme doit r\u00e9unir deux conditions: la fiabilit\u00e9 des conditions de planification et une modification radicale des m\u00e9canismes de s\u00e9lection dans la paysannerie. Les anciens clich\u00e9s comme l’exploitation agricole transmise de g\u00e9n\u00e9ration en g\u00e9n\u00e9ration, qui se traduit aujourd’hui encore par un traitement pr\u00e9f\u00e9rentiel de la descendance familiale dans le droit du sol, et les prescriptions \u00e9tatiques qui d\u00e9coulent de ces m\u00eames clich\u00e9s emp\u00eachent les \u00e9changes de personnes entre l’agriculture et le reste de l’\u00e9conomie. L’agriculture est pr\u00e9cis\u00e9ment un secteur en retard qui pourrait, plus que toute autre branche, profiter de l’apport de cerveaux frais, alors que l’\u00c9tat emp\u00eache l’afflux de nouveaux talents et id\u00e9es.\u00a0Certains pays, comme la Nouvelle-Z\u00e9lande et l’Australie, ont lib\u00e9ralis\u00e9 leur agriculture tr\u00e8s rapidement, dans certains cas m\u00eame assez brutalement. En Suisse, une th\u00e9rapie brusqu\u00e9e n’est ni souhaitable, ni n\u00e9cessaire au plan politique. Le d\u00e9dommagement des laiss\u00e9s-pour-compte d’une r\u00e9forme rapide est plus facile \u00e0 financer sur une p\u00e9riode de 10-12 ans. Le calcul est simple: si on utilisait le budget agricole actuel de mani\u00e8re cibl\u00e9e pour acc\u00e9l\u00e9rer les mutations structurelles au lieu de les freiner, on pourrait pr\u00e9voir un g\u00e9n\u00e9reux programme de d\u00e9dommagement sur 10 \u00e0 12 ans pour tous les laiss\u00e9s-pour-compte du syst\u00e8me.
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\nUne fois cette restructuration achev\u00e9e, la Suisse disposerait d’exploitations agricoles de dimension sup\u00e9rieure, \u00e0 l’efficacit\u00e9 renforc\u00e9e et pr\u00e9occup\u00e9es davantage d’\u00e9cologie, qui pourraient fournir des produits de haute qualit\u00e9 \u00e0 des consommateurs exigeants et des mati\u00e8res premi\u00e8res \u00e0 une industrie alimentaire tr\u00e8s sp\u00e9cialis\u00e9e d’envergure internationale. Les paysans affranchis de la tutelle \u00e9tatique pourraient se faire payer pour les prestations multifonctionnelles, en concurrence avec d’autres prestataires non agricoles l\u00e0 o\u00f9 la demande est r\u00e9elle, c’est-\u00e0-dire essentiellement dans leur r\u00e9gion, ou au niveau local. \u00abVendre la multifonctionnalit\u00e9\u00bb: c’est possible dans la mesure o\u00f9 de nombreuses prestations pr\u00e9tendument multifonctionnelles perdent leur caract\u00e8re de biens non commercialisables \u00e0 partir du moment o\u00f9 on remplacerait le r\u00e9gime centralis\u00e9 de la r\u00e9tribution uniformis\u00e9e au plan national par des solutions f\u00e9d\u00e9ralistes, d\u00e9centralis\u00e9es et diff\u00e9renci\u00e9es. Un tel syst\u00e8me serait m\u00eame capable d’int\u00e9grer les prestations externes n\u00e9gatives, par exemple l’\u00e9pandage extensif de purin dans une zone de d\u00e9tente, qu’on pourrait facturer directement au responsable.
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\nGraphique 1 \u00abL’influence des paiements directs dans la mutation structurelle de l’agriculture Estimation sur la moyenne de la p\u00e9riode 2000-2004\u00bb
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\nTableau 1 \u00abLes paiements directs dans l’agriculture: comparaison entre la Suisse et l’Autriche, 2003\u00bb
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\nEncadr\u00e9 1<\/b>
\nUne externalit\u00e9 est une situation o\u00f9 l’action d’un agent \u00e9conomique influence le bien-\u00eatre d’autres consommateurs ou producteurs, sans, toutefois, faire l’objet d’un m\u00e9canisme de compensation. Les exemples n\u00e9gatifs ne manquent pas: cultures c\u00e9r\u00e9ali\u00e8res et eutrophisation des eaux souterraines sous l’effet des nitrates, \u00e9levages industriels et \u00e9missions de bruits et d’odeurs, monocultures et appauvrissement de la biodiversit\u00e9. Au plan positif, on retiendra l’entretien du paysage et le maintien de la biodiversit\u00e9 \u00e0 certains endroits.
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\nEncadr\u00e9 2: Bibliographie<\/b>
\n– Gruber Werner, \u00abKritische Anmerkungen zu den Direktzahlungen\u00bb, Neue Z\u00fcrcher Zeitung, 15 octobre 1992, p. 21.- Rieder Peter, Buchli Simon et Kopainsky Birgit, Erf\u00fcllung des Verfassungsauftrags durch die Landwirtschaft unter besonderer Ber\u00fccksichtigung ihres Beitrags zur dezentralen Besiedlung. Hauptbericht, \u00e9tude r\u00e9alis\u00e9e sur mandat de l’Office f\u00e9d\u00e9ral de l’agriculture et de l’Institut des sciences agricoles de l’EPF Zurich, Zurich, 2004.- Schl\u00e4pfer Felix, \u00abZeit zum Ausmisten\u00bb, Neue Z\u00fcrcher Zeitung am Sonntag, 19 mars 2006, p. 28 ss.- Hofreither Markus F., Multifunktionalit\u00e4t und Schweizer Landwirtschaft, \u00e9tude r\u00e9alis\u00e9e sur mandat d’Avenir Suisse et de l’Universit\u00e4t f\u00fcr Bodenkultur, Vienne, 2006, non publi\u00e9e.- Meier Beat, Verbesserung der Wettbewerbsf\u00e4higkeit der schweizerischen Landwirtschaft durch Reformen im b\u00e4uerlichen Bodenrecht und im landwirtschaftlichen Pachtrecht, \u00e9tude r\u00e9alis\u00e9e sur mandat d’Avenir Suisse et de bemepro, Winterthour, 2006, non publi\u00e9e.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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