{"id":155714,"date":"2005-11-01T12:00:00","date_gmt":"2005-11-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2005\/11\/siegel-2\/"},"modified":"2023-08-24T01:26:37","modified_gmt":"2023-08-23T23:26:37","slug":"siegel-2","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2005\/11\/siegel-2\/","title":{"rendered":"Lutte contre le financement du terrorisme: le point de vue de la surveillance des march\u00e9s financiers"},"content":{"rendered":"

Les attentats terroristes du 11 septembre 2001 contre les \u00c9tats-Unis ont \u00e9t\u00e9 un choc, non seulement pour la communaut\u00e9 internationale, mais aussi pour le monde financier. En effet, outre les mouvements boursiers que cet \u00e9v\u00e9nement a entra\u00een\u00e9 \u00e0 court terme, les acteurs des march\u00e9s financiers ont \u00e9t\u00e9 confront\u00e9s \u00e0 un nouveau d\u00e9fi de longue haleine: la lutte contre le financement du terrorisme. Il ne fait pas de doute qu`aucune place ne doit \u00eatre laiss\u00e9e au financement du terrorisme par le biais du syst\u00e8me bancaire et de la place financi\u00e8re suisse en particulier. C`est la mission que la Commission f\u00e9d\u00e9rale des banques (CFB) s`est donn\u00e9e. \"\"
\n
\nLes attentats du 11 septembre 2001 contre les \u00c9tats-Unis ont impliqu\u00e9 les interm\u00e9diaires financiers et les autorit\u00e9s de surveillance prudentielle dans la lutte contre le financement du terrorisme. En effet, contrairement aux mesures pr\u00e9ventives existant de longue date en mati\u00e8re de lutte contre le blanchiment de capitaux, le r\u00f4le que pouvait et devait jouer le monde bancaire dans ce combat est apparu sous une lumi\u00e8re nouvelle apr\u00e8s cette trag\u00e9die.\u00a0Tr\u00e8s rapidement deux questions se sont pos\u00e9es: les terroristes, anticipant les attentats qu`ils allaient commettre, avaient-ils r\u00e9alis\u00e9 des op\u00e9rations financi\u00e8res sur les march\u00e9s financiers \u00e0 titre d`initi\u00e9s? Le syst\u00e8me bancaire avait-il \u00e9t\u00e9 utilis\u00e9 pour financer les attentats du 11 septembre 2001 ou d`autres canaux avaient-ils \u00e9t\u00e9 employ\u00e9s? Le monde bancaire devait imp\u00e9rativement donner une r\u00e9ponse rapide \u00e0 ces questions.\u00a0La communaut\u00e9 internationale – sous l`impulsion des \u00c9tats-Unis – s`est rapidement orient\u00e9e vers une campagne d`\u00abass\u00e8chement\u00bb des ressources financi\u00e8res du terrorisme international. C`est ainsi que, suite \u00e0 la d\u00e9claration du 24 septembre 2001 du pr\u00e9sident des \u00c9tats-Unis George W. Bush2, une premi\u00e8re liste de personnes et organisations pr\u00e9sentant un lien avec le terrorisme a \u00e9t\u00e9 publi\u00e9e. Le Conseil de S\u00e9curit\u00e9 de l`Organisation des Nations Unies (ONU) s`est ralli\u00e9 \u00e0 cette d\u00e9marche, les \u00c9tats membres \u00e9tant appel\u00e9s \u00e0 agir dans leurs juridictions respectives. <\/p>\n

Un d\u00e9fi pour la place financi\u00e8re suisse<\/h2>\n


\nEn tant que place financi\u00e8re internationale, la Suisse a \u00e9t\u00e9 appel\u00e9e \u00e0 jouer un r\u00f4le de premier ordre dans la recherche des auteurs et commanditaires des attentats du 11 septembre 2001 et tout particuli\u00e8rement dans la lutte contre le financement du terrorisme. Dans les jours qui ont suivi l`effondrement des tours du World Trade Center \u00e0 New York, la place financi\u00e8re suisse et ses acteurs ont \u00e9t\u00e9 soumis \u00e0 une intense pression internationale: ils leur appartenaient de d\u00e9montrer que le secret bancaire suisse ne prot\u00e9geait pas les terroristes.\u00a0La CFB, en sa qualit\u00e9 d`autorit\u00e9 de surveillance bancaire, a \u00e9t\u00e9 fortement sollicit\u00e9e. En plus d`assurer l`indispensable coordination entre les autorit\u00e9s tant am\u00e9ricaines que suisses et les \u00e9tablissements assujettis \u00e0 sa surveillance, elle a transmis et continue \u00e0 transmettre aux banques et aux n\u00e9gociants en valeurs mobili\u00e8res suisses des listes de noms de personnes ou d`organisations pouvant pr\u00e9senter un lien avec le terrorisme. Elle requiert des banques qui entretiennent des relations d`affaires avec une personne ou une organisation figurant sur l`une de ces listes, de l`annoncer au Bureau de communication en mati\u00e8re de blanchiment d`argent (en anglais \u00abMoney Laundering Reporting Office Switzerland\u00bb, MROS) et de proc\u00e9der au blocage des avoirs correspondants, en application des dispositions de la loi f\u00e9d\u00e9rale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d`argent dans le secteur financier (LBA).3\u00a0Les statistiques publi\u00e9es par le Bureau de communication en mati\u00e8re de blanchiment d`argent, notamment dans son 7e Rapport annuel de 20044, d\u00e9montrent l`efficacit\u00e9 des mesures prises en vertu de la l\u00e9gislation en mati\u00e8re de lutte contre le blanchiment et appliqu\u00e9es au financement du terrorisme (voir tableau 1).\u00a0La CFB a \u00e9galement conduit une enqu\u00eate approfondie aupr\u00e8s des Bourses suisses, SWX Swiss Exchange et Eurex Zurich, qui a permis de d\u00e9terminer que, dans le cadre des transactions examin\u00e9es, la place boursi\u00e8re suisse n`avait pas \u00e9t\u00e9 utilis\u00e9e par des personnes disposant d`informations pr\u00e9alables sur les attentats du 11 septembre 2001. R\u00e9pondant \u00e0 des requ\u00eates d`entraide administrative \u00e9manant d`autorit\u00e9s de surveillance prudentielle \u00e9trang\u00e8res au sujet de transactions effectu\u00e9es par le biais d`\u00e9tablissements suisses sur des march\u00e9s \u00e9trangers, la CFB a pu s`assurer, \u00e0 l`issue de ses enqu\u00eates, qu`aucune des op\u00e9rations vis\u00e9es n`\u00e9tait suspecte.\u00a0La CFB a ainsi pu confirmer que la place financi\u00e8re suisse dispose de tous les instruments n\u00e9cessaires pour lutter contre le financement du terrorisme.5 <\/p>\n

R\u00e9actions r\u00e9glementaires<\/h2>\n


\nSur le plan international, de tr\u00e8s nombreuses discussions ont \u00e9t\u00e9 engag\u00e9es au sein d`organismes internationaux o\u00f9 la CFB a jou\u00e9 un r\u00f4le actif. Les principales r\u00e9ponses r\u00e9glementaires pouvant \u00eatre mentionn\u00e9es sont:\u00a0– les recommandations sp\u00e9ciales du Groupe d`action financi\u00e8re sur le blanchiment de capitaux (Gafi) du 31 octobre 2001;6\u00a0– la prise de position du Comit\u00e9 de B\u00e2le sur le contr\u00f4le bancaire d`avril 2002;7\u00a0– la d\u00e9termination de l`industrie bancaire, notamment des banques du groupe Wolfsberg du 25 janvier 2002.8\u00a0\u00a0En Suisse, une nouvelle impulsion a \u00e9galement \u00e9t\u00e9 donn\u00e9e \u00e0 la ratification de la Convention de l`ONU sur la r\u00e9pression du financement du terrorisme. S`agissant plus sp\u00e9cifiquement de la surveillance des march\u00e9s financiers, la CFB a veill\u00e9 \u00e0 mettre en oeuvre les recommandations internationales \u00e9voqu\u00e9es ci-dessus, en les int\u00e9grant dans le dispositif pr\u00e9existant de la lutte contre le blanchiment de capitaux. <\/p>\n

Les exigences prudentielles actuelles<\/h2>\n


\nLes r\u00e8gles applicables aux interm\u00e9diaires financiers peuvent \u00eatre qualifi\u00e9es de pr\u00e9ventives puisqu`elles ont pour but d`\u00e9viter que des fonds destin\u00e9s au financement du terrorisme ne trouvent leur chemin jusqu`en Suisse. Il faut les distinguer des r\u00e8gles dites r\u00e9pressives, pr\u00e9vues notamment dans le Code p\u00e9nal (CP),9 tel que l`art. 260quinquies CP sur le financement du terrorisme entr\u00e9 en vigueur le 1er octobre 2003, dont les autorit\u00e9s de poursuite p\u00e9nale sont charg\u00e9es de l`application.\u00a0Lors de la r\u00e9vision de l`ordonnance en mati\u00e8re de lutte contre le blanchiment de capitaux (OBA-CFB)10, entr\u00e9e en vigueur le 1er juillet 2003, la CFB a sp\u00e9cifiquement mis en oeuvre les mesures pr\u00e9ventives suivantes:\u00a0– parall\u00e9lisme des organisations terroristes avec les organisations criminelles (art. 1 let. c OBA-CFB): en l`absence de d\u00e9finition l\u00e9gale des organisations terroristes, un renvoi aux organisations criminelles au sens de l`art. 260ter CP a \u00e9t\u00e9 pr\u00e9vu. En effet, selon le message du Conseil f\u00e9d\u00e9ral du 30 juin 199311, l`\u00e9tat de fait relatif aux organisations criminelles devait d\u00e8s l`origine comprendre aussi bien les organisations mafieuses que terroristes;\u00a0– interdiction de relations d`affaires avec des organisations terroristes (art. 5 OBA-CFB): cette d\u00e9claration de principe est fond\u00e9e sur le fait que l`acceptation de valeurs patrimoniales d`organisations criminelles ou terroristes constitue \u00e9galement un acte de blanchiment d`argent. Ainsi un interm\u00e9diaire financier qui y proc\u00e9derait de mani\u00e8re intentionnelle pourrait se rendre lui-m\u00eame coupable de soutien \u00e0 une organisation criminelle;\u00a0– devoir de communication en cas de lien d`un client avec une organisation terroriste (art. 25 OBA-CFB): il s`agit d`une pr\u00e9cision du devoir de communication au cas o\u00f9 un lien avec des activit\u00e9s terroristes surgirait. Le devoir de communication de l`art. 9 LBA reste fondamentalement applicable, mais prend effet en pr\u00e9sence de simples \u00e9l\u00e9ments permettant d`\u00e9tablir un lien soit direct soit indirect entre une transaction ou une relation d`affaires et une organisation terroriste. Tel est notamment le cas lorsque le nom d`une des personnes impliqu\u00e9es dans une relation d`affaires figure sur les listes de pr\u00e9sum\u00e9s terroristes, publi\u00e9es par l`ONU ou le Secr\u00e9tariat d`\u00c9tat \u00e0 l`\u00e9conomie (seco). Il convient de pr\u00e9ciser que ce devoir de communication est ind\u00e9pendant d`un \u00e9ventuel devoir d`annonce en application de la loi f\u00e9d\u00e9rale sur les embargos (LEmb),12 d\u00e9coulant des sanctions \u00e9conomiques et financi\u00e8res appliqu\u00e9es en Suisse. En mati\u00e8re de lutte contre le financement du terrorisme, il s`agit essentiellement des obligations d\u00e9coulant de l`ordonnance du 2 octobre 2000 et instituant des mesures \u00e0 l’encontre de personnes et entit\u00e9s li\u00e9es \u00e0 Oussama ben Laden, au groupe Al-Qa\u00efda ou aux Talibans.13\u00a0\u00a0Avec cette r\u00e9glementation ponctuelle et proportionn\u00e9e faisant appel \u00e0 des m\u00e9canismes existants ayant d\u00e9montr\u00e9s leur efficacit\u00e9 par le pass\u00e9, la CFB a d\u00e9livr\u00e9 un message clair et direct d\u00e9montrant que la place financi\u00e8re suisse ne pr\u00e9sente aucun attrait pour toute activit\u00e9 financi\u00e8re ayant un lien, m\u00eame t\u00e9nu, avec le terrorisme. <\/p>\n

Pas de solution miracle<\/h2>\n


\nLes mesures pr\u00e9ventives prudentielles mises en place dans le monde bancaire depuis le 11 septembre 2001 ont port\u00e9 leurs fruits en mati\u00e8re de lutte contre le financement du terrorisme. Cela vaut tout particuli\u00e8rement pour la Suisse, qui a d\u00e9montr\u00e9 que son secret bancaire n’offrait aucune protection aux terroristes et aux fonds provenant de leurs activit\u00e9s. Le recul du nombre d’annonces re\u00e7ues par le Bureau de communication en mati\u00e8re de blanchiment d’argent doit \u00eatre interpr\u00e9t\u00e9 comme la d\u00e9monstration que le secteur bancaire a \u00e9t\u00e9 \u00abass\u00e9ch\u00e9\u00bb de ces fonds d’origine douteuse.\u00a0Malheureusement, de nouveaux actes terroristes continuent \u00e0 \u00eatre perp\u00e9tr\u00e9s \u00e0 travers le monde, malgr\u00e9 les mesures prises par les diverses autorit\u00e9s de surveillance prudentielle. Certes dans certains pays, les r\u00e9glementations ne sont pas aussi strictes qu’en Suisse. N\u00e9anmoins, les instances internationales et nationales charg\u00e9es de la lutte contre le terrorisme doivent proc\u00e9der \u00e0 un examen critique des directives prises \u00e0 ce jour. En mati\u00e8re de lutte contre le financement du terrorisme, les \u00e9l\u00e9ments suivants devront \u00eatre pris en consid\u00e9ration, avant que de nouvelles r\u00e8gles ne soient adopt\u00e9es:\u00a0– contrairement \u00e0 la lutte contre le blanchiment d’argent o\u00f9 les interm\u00e9diaires financiers cherchent \u00e0 d\u00e9tecter des fonds de provenance douteuse avant qu’ils ne soient blanchis, la lutte contre le financement du terrorisme vise la mise \u00e0 jour de fonds d’origine licite, destin\u00e9s \u00e0 une utilisation illicite. Cette t\u00e2che est extr\u00eamement complexe et les m\u00e9canismes de d\u00e9tection \u00e0 utiliser – except\u00e9 les listes pr\u00e9cit\u00e9es de pr\u00e9sum\u00e9s terroristes et organisations terroristes – restent incertains. Sans ces listes, communiqu\u00e9es par les autorit\u00e9s \u00e9tatiques, il est tr\u00e8s difficile pour les banques d’identifier d’\u00e9ventuelles transactions suspectes pouvant pr\u00e9senter un lien avec le terrorisme;\u00a0– les faibles montants n\u00e9cessaires au financement d’actes terroristes repr\u00e9sentent \u00e9galement un d\u00e9fi majeur. En effet, selon un rapport d’un groupe d’experts de l’ONU du 31 juillet 200414, seuls les attentats du 11 septembre 2001 ont n\u00e9cessit\u00e9 des montants de plus de 100000 USD. Les attentats de Madrid de mars 2004 de m\u00eame que l’attaque sur le USS Cole \u00e0 Aden, en octobre 2000, auraient co\u00fbt\u00e9 de l’ordre de 10000 USD, et les attentats \u00e0 l’explosif des ambassades am\u00e9ricaines au Kenya et en Tanzanie, en ao\u00fbt 1998, moins de 50000 USD;\u00a0– les flux financiers ne s’ordonnancent pas seulement autour de places financi\u00e8res d\u00fbment r\u00e9glement\u00e9es et surveill\u00e9es: il existe de nombreux canaux alternatifs tr\u00e8s difficilement contr\u00f4lables;\u00a0– enfin, les principes de protection des droits de la personnalit\u00e9 et dans certains cas m\u00eame la question de la pr\u00e9somption d’innocence sont mis \u00e0 rude \u00e9preuve dans la lutte contre le terrorisme. En effet, des listes officielles de personnes pr\u00e9sentant des liens possibles avec le terrorisme circulent dans le monde entier, sans que celles-ci n’aient \u00e9t\u00e9 reconnues coupables par un tribunal, voire n’aient eu l’opportunit\u00e9 de s’exprimer par rapport aux griefs retenus \u00e0 leur encontre. Une fois inscrites sur une telle liste, il peut s’av\u00e9rer tr\u00e8s difficile, voire impossible, pour ces personnes d’en \u00eatre effac\u00e9es, m\u00eame si elles estiment y figurer \u00e0 tort.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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