{"id":167713,"date":"2022-05-19T10:44:11","date_gmt":"2022-05-19T08:44:11","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/?p=167713"},"modified":"2023-08-24T01:29:36","modified_gmt":"2023-08-23T23:29:36","slug":"lexamen-des-investissements-a-soutenir-ou-a-proscrire","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2022\/05\/lexamen-des-investissements-a-soutenir-ou-a-proscrire\/","title":{"rendered":"L\u2019examen des investissements, \u00e0 soutenir ou \u00e0 proscrire ?"},"content":{"rendered":"

Les gouvernements sont toujours plus nombreux \u00e0 r\u00e9glementer l\u2019acquisition de soci\u00e9t\u00e9s nationales par des investisseurs \u00e9trangers. Ainsi, les deux tiers des pays de l\u2019OCDE ont mis en place un examen des investissements, \u00e0 l\u2019instar de la France, de l\u2019Allemagne ou des \u00c9tats-Unis et de petits pays comme la Finlande ou l\u2019Autriche[1]<\/a>. Si les instruments employ\u00e9s diff\u00e8rent d\u2019un pays \u00e0 l\u2019autre, ils visent cependant toujours \u00e0 prot\u00e9ger l\u2019ordre et la s\u00e9curit\u00e9 publics.<\/p>\n

Outre les investissements \u00e9trangers dans des entreprises du domaine de l\u2019armement, les investissements dans des infrastructures cl\u00e9s, notamment dans les domaines de l\u2019\u00e9nergie ou des t\u00e9l\u00e9communications, sont consid\u00e9r\u00e9s comme critiques. En 2017, l\u2019Allemagne s\u2019est par exemple oppos\u00e9e \u00e0 la vente de l\u2019op\u00e9rateur de r\u00e9seau \u00e9lectrique 50Hertz \u00e0 la soci\u00e9t\u00e9 chinoise d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 State Grid Corporation of China. Les acquisitions de soci\u00e9t\u00e9s fabriquant des biens susceptibles d\u2019\u00eatre utilis\u00e9s \u00e0 des fins civiles comme militaires (appel\u00e9s \u00abbiens \u00e0 double usage\u00bb) font \u00e9galement souvent l\u2019objet d\u2019un examen dans d\u2019autres pays[2]<\/a>.<\/p>\n

Un projet de loi pour la Suisse<\/h2>\n

En Suisse \u00e9galement, les pressions politiques augmentent pour que les investissements \u00e9trangers soient examin\u00e9s. En 2018, le conseiller aux \u00c9tats valaisan du groupe du centre Beat Rieder a d\u00e9pos\u00e9 une motion<\/a> appelant le Conseil f\u00e9d\u00e9ral \u00e0 prot\u00e9ger l\u2019\u00e9conomie suisse en contr\u00f4lant les investissements. En mai 2022, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a donc envoy\u00e9 en consultation<\/a> un avant-projet de loi sur l\u2019examen des investissements \u00e9trangers, qui vise \u00e0 \u00e9carter les risques et les menaces pour l\u2019ordre ou la s\u00e9curit\u00e9 publics qui pourraient d\u00e9couler d\u2019investissements \u00e9trangers.<\/p>\n

Dans le cadre de l\u2019\u00e9laboration de ce projet de loi, le Secr\u00e9tariat d\u2019\u00c9tat \u00e0 l\u2019\u00e9conomie (Seco) a charg\u00e9 la soci\u00e9t\u00e9 de conseil BSS et l\u2019\u00c9cole de gestion et de droit de la Haute \u00e9cole zurichoise des sciences appliqu\u00e9es (ZHAW\u00a0\u2013 School of Management and Law<\/em>) d\u2019estimer le co\u00fbt \u00e9conomique du projet de loi en proc\u00e9dant \u00e0 une analyse d\u2019impact de la r\u00e9glementation[3]<\/a>. Cet article pr\u00e9sente les principales conclusions de cette \u00e9tude.<\/p>\n

Les auteurs de l\u2019\u00e9tude estiment que, de mani\u00e8re g\u00e9n\u00e9rale, les investissements \u00e9trangers directs dans des entreprises suisses sont positifs. Dans un pays comme la Suisse, petit et ouvert sur le monde, la prosp\u00e9rit\u00e9 de la population et la comp\u00e9titivit\u00e9 des entreprises d\u00e9pendent directement de l\u2019acc\u00e8s aux march\u00e9s internationaux en g\u00e9n\u00e9ral et aux march\u00e9s des capitaux en particulier, ainsi que de la participation aux cha\u00eenes mondiales de cr\u00e9ation de valeur.<\/p>\n

Un risque pour la s\u00e9curit\u00e9<\/h2>\n

Force est toutefois de constater que certains \u00c9tats instrumentalisent les investissements directs pour atteindre leurs objectifs politiques, utilisant ce qu\u2019on appelle le soft power <\/em>[4]<\/a>. Cette mani\u00e8re d\u2019exercer une pression politique sur les autres pays a toujours exist\u00e9 et ne date pas de l\u2019initiative chinoise de la \u00abnouvelle route de la soie\u00bb. Le plan Marshall des \u00c9tats-Unis pour la reconstruction europ\u00e9enne apr\u00e8s la Seconde Guerre mondiale et la doctrine du Wandel durch Handel<\/em> (\u00able changement par le commerce\u00bb), qui a longtemps r\u00e9gi la politique occidentale vis-\u00e0-vis de la Russie et de la Chine, \u00e9taient \u00e9galement fond\u00e9s sur ce principe.<\/p>\n

Le risque que la s\u00e9curit\u00e9 et l\u2019ordre publics soient menac\u00e9s par des investissements aux motivations politiques est bien r\u00e9el. Bien qu\u2019aucune menace de ce type n\u2019ait \u00e9t\u00e9 identifi\u00e9e en Suisse jusqu\u2019\u00e0 pr\u00e9sent, elle ne peut \u00eatre exclue \u00e0 l\u2019avenir.<\/p>\n

Toutefois, il existe d\u2019ores et d\u00e9j\u00e0 dans notre pays de nombreux instruments pour parer un tel risque. Les infrastructures cl\u00e9s comme celles garantissant l\u2019approvisionnement en eau et en \u00e9lectricit\u00e9, la route ou encore le rail, sont d\u2019ores et d\u00e9j\u00e0 bien prot\u00e9g\u00e9es, notamment parce qu\u2019elles sont en mains publiques. On ne peut pas en dire autant des secteurs de l\u2019armement et des biens \u00e0 double usage, ni des services informatiques li\u00e9s \u00e0 la s\u00e9curit\u00e9, de la pharmacie ou des technologies de la sant\u00e9, autant de domaines dans lesquels un examen des investissements permettrait de combler les \u00e9ventuelles failles de s\u00e9curit\u00e9.<\/p>\n

Une ins\u00e9curit\u00e9 juridique au co\u00fbt \u00e9lev\u00e9<\/h2>\n

La plus-value potentielle qu\u2019un examen des investissements apporterait en termes de s\u00e9curit\u00e9 est toutefois contrebalanc\u00e9e par le co\u00fbt \u00e9conomique consid\u00e9rable de cette mesure. Un examen des investissements serait en effet synonyme d\u2019une ins\u00e9curit\u00e9 juridique majeure pour les entreprises suisses et leurs investisseurs \u00e9trangers, car il interviendrait avant que l\u2019acquisition soit finalis\u00e9e, c\u2019est-\u00e0-dire exactement dans la phase critique qui s\u00e9pare la signature d\u2019un contrat d\u2019achat de sa conclusion effective. Diff\u00e9rents obstacles li\u00e9s aux proc\u00e9dures pourraient en outre ralentir la soumission des offres, sans compter que l\u2019existence d\u2019un tel examen pourrait avoir un effet dissuasif sur les acheteurs potentiels.<\/p>\n

La mise en place d\u2019un examen des investissements nuirait \u00e0 l\u2019attractivit\u00e9 de la place \u00e9conomique suisse et \u00e0 la comp\u00e9titivit\u00e9 des entreprises. Au vu de la taille restreinte du march\u00e9 domestique suisse, il est indispensable de garantir pleinement son interconnexion mondiale. La Suisse est en effet trop petite pour mettre en place des cha\u00eenes de cr\u00e9ation de valeur ferm\u00e9es \u00e0 l\u2019int\u00e9rieur de ses fronti\u00e8res, notamment dans les domaines qu\u2019il faudrait a priori prot\u00e9ger, comme celui de l\u2019armement (voir l\u2019exemple des avions de combat).<\/p>\n

Se concentrer sur l\u2019essentiel<\/h2>\n

Compte tenu du co\u00fbt \u00e9conomique \u00e9voqu\u00e9, il est important de concevoir cet examen des investissements de sorte que seuls les investissements pr\u00e9sentant un risque \u00e9lev\u00e9 y soient soumis. C\u2019est ce qui semble \u00eatre pr\u00e9vu dans l\u2019avant-projet de loi du Conseil f\u00e9d\u00e9ral qui fait la distinction entre les investisseurs priv\u00e9s et les investisseurs publics ou parapublics. Lorsque l\u2019acquisition pr\u00e9vue est le fait d\u2019un investisseur priv\u00e9, l\u2019examen se limiterait aux secteurs \u00e0 risque. \u00c0 l\u2019inverse, lorsque c\u2019est un investisseur \u00e9tatique ou proche d\u2019un \u00c9tat qui souhaite investir, tous les projets seraient examin\u00e9s, car selon le Conseil f\u00e9d\u00e9ral, ce sont eux qui pr\u00e9sentent le risque le plus \u00e9lev\u00e9 pour l\u2019ordre et la s\u00e9curit\u00e9 publics.<\/p>\n

Par ailleurs, l\u2019examen ne s\u2019appliquerait qu\u2019aux investissements qui repr\u00e9sentent une prise de contr\u00f4le de la soci\u00e9t\u00e9 suisse par l\u2019investisseur \u00e9tranger. Les participations minoritaires ne seraient donc pas concern\u00e9es. De m\u00eame, l\u2019avant-projet de loi pr\u00e9voit un seuil de\u00a0minimis<\/em>, ce qui permettrait d\u2019\u00e9viter aux petites entreprises d\u2019\u00eatre soumises \u00e0 un tel examen.<\/p>\n

Selon l\u2019analyse des investissements des cinq derni\u00e8res ann\u00e9es, entre 23 et 45 projets de transaction devraient \u00eatre \u00e9valu\u00e9s chaque ann\u00e9e.<\/p>\n

Il serait possible d\u2019optimiser encore le ciblage du futur examen par une d\u00e9finition appropri\u00e9e des valeurs seuils, sachant qu\u2019il serait judicieux d\u2019attendre que la loi soit introduite pour ajuster les diff\u00e9rents crit\u00e8res, afin de tenir compte des exp\u00e9riences r\u00e9alis\u00e9es. De m\u00eame, il serait pertinent de proposer un examen pr\u00e9alable aux entreprises concern\u00e9es pour r\u00e9duire encore le risque d\u2019ins\u00e9curit\u00e9 juridique.<\/p>\n

Enfin, en vue de garantir l\u2019efficacit\u00e9 de l\u2019examen des investissements, il est imp\u00e9ratif que les autorit\u00e9s concern\u00e9es disposent des comp\u00e9tences appropri\u00e9es et de moyens suffisants. Le nouvel instrument doit \u00eatre con\u00e7u de mani\u00e8re transparente et pr\u00e9visible. Sinon, c\u2019est le sc\u00e9nario du pire qui s\u2019\u00e9crira: l\u2019objectif de renforcement de la s\u00e9curit\u00e9 ne serait pas atteint et les entreprises devraient faire face \u00e0 une ins\u00e9curit\u00e9 juridique accrue, sans oublier que le co\u00fbt \u00e9conomique de cette mesure augmenterait encore.<\/p>\n

Une d\u00e9cision politique<\/h2>\n

En r\u00e9sum\u00e9, on ne peut pas nier la plus-value que repr\u00e9sente l\u2019examen des investissements en mati\u00e8re de s\u00e9curit\u00e9. Cet examen est toutefois synonyme de co\u00fbts \u00e9conomiques \u00e9lev\u00e9s. Et comme ladite plus-value est difficile \u00e0 quantifier, il est d\u00e9licat de se prononcer pour ou contre un tel examen.<\/p>\n

Un examen des investissements ne devrait \u00eatre mis en place que si l\u2019on peut garantir qu\u2019il ciblera uniquement les investissements \u00e9trangers \u00e0 risque. La variante maximale, qui consisterait \u00e0 examiner tous les investissements \u2013 voire, dans le pire des cas, \u00e0 proc\u00e9der au gr\u00e9 de la politique industrielle pour prot\u00e9ger l\u2019emploi ou certaines technologies par exemple \u2013 doit \u00eatre refus\u00e9e cat\u00e9goriquement. Car une chose est s\u00fbre: quelle que soit l\u2019\u00e9volution de l\u2019ordre mondial, la Suisse restera tributaire de son int\u00e9gration dans les cha\u00eenes de cr\u00e9ation de valeur et les march\u00e9s des capitaux mondiaux.<\/p>\n

  1. Unctad (2019). [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. Meyer, Braun et Huddleston (2022). [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Meyer, Braun et Huddleston (2022). [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. Voir Nye (2004); Lenihan (2018), p. 42. [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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