L\u2019accord de libre-\u00e9change (ALE) de 1972 conclu entre la Suisse et la Communaut\u00e9 \u00e9conomique europ\u00e9enne (CEE) est actuellement sur toutes les l\u00e8vres: pour les opposants \u00e0 l\u2019accord-cadre avec l\u2019Union europ\u00e9enne (UE), il garantit un acc\u00e8s suffisant au march\u00e9 europ\u00e9en et rend donc les n\u00e9gociations avec l\u2019UE superflues. Rares sont ceux toutefois qui se souviennent des circonstances qui ont entour\u00e9 la naissance de l\u2019accord de libre-\u00e9change.<\/p>\n
\u00c0 l\u2019occasion du cinquantenaire de la signature de l\u2019accord de libre-\u00e9change avec la CEE, le 22\u00a0juillet 1972, le centre de recherche Dodis (p\u00f4le de comp\u00e9tence pour l\u2019histoire des relations internationales de la Suisse) a publi\u00e9 un dossier \u00e9lectronique<\/a> contenant une br\u00e8ve introduction et douze documents provenant des Archives f\u00e9d\u00e9rales[1]<\/a>. \u00c0 l\u2019\u00e9poque, je travaillais \u00e0 la Division du commerce qui est devenue par la suite l\u2019Office f\u00e9d\u00e9ral des affaires \u00e9conomiques ext\u00e9rieures (Ofaee) et qui fait partie aujourd\u2019hui du Secr\u00e9tariat d\u2019\u00c9tat \u00e0 l\u2019\u00e9conomie (Seco). En tant que responsable des questions juridiques, j\u2019ai particip\u00e9 aux n\u00e9gociations de l\u2019accord de libre-\u00e9change avec la CEE ainsi qu\u2019\u00e0 la proc\u00e9dure qui a men\u00e9 \u00e0 son approbation. La publication de Dodis et les commentaires parus le 21\u00a0juillet dernier dans la presse (NZZ<\/a>, Tagesanzeiger<\/a> et Le Temps<\/a>) m\u2019ont pouss\u00e9 \u00e0 quelques r\u00e9flexions sur les le\u00e7ons que nous pouvons tirer aujourd\u2019hui des \u00e9v\u00e9nements d\u2019alors.<\/p>\n \u00c0 objectif ambitieux, r\u00e9sultat modeste?<\/strong><\/p>\n Ce qui me semble remarquable dans les n\u00e9gociations sur l\u2019ALE de 1972, notamment au regard des tiraillements que suscite l\u2019accord-cadre depuis des ann\u00e9es, c\u2019est l\u2019analyse large et minutieuse \u00e0 laquelle furent soumises les diff\u00e9rentes options en d\u00e9pit d\u2019un calendrier extr\u00eamement serr\u00e9. J\u2019en retiens \u00e9galement la formulation d\u2019objectifs de n\u00e9gociation ambitieux de m\u00eame que la pers\u00e9v\u00e9rance avec laquelle la d\u00e9l\u00e9gation s\u2019effor\u00e7a de ne pas compromettre l\u2019objectif minimal vis\u00e9, malgr\u00e9 son engagement en faveur de l\u2019objectif maximal. Rappelons que l\u2019objectif minimal des n\u00e9gociations \u00e9tait alors de combiner la franchise de douane vis\u00e9e pour les produits industriels au sein de la CEE et de l\u2019AELE et le passage de la Grande-Bretagne et du Danemark de l\u2019AELE \u00e0 la CEE au d\u00e9but de l\u2019ann\u00e9e 1973, dans le but de cr\u00e9er un espace de libre-\u00e9change couvrant la quasi-totalit\u00e9 de l\u2019Europe occidentale.<\/p>\n Dans sa d\u00e9claration relative \u00e0 l\u2019ouverture du processus d\u2019exploration et de n\u00e9gociation de l\u2019accord de libre-\u00e9change, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral indiquait que l\u2019objectif maximal \u00e9tait de cr\u00e9er un une base p\u00e9renne pour une coop\u00e9ration institutionnalis\u00e9e dans tous les domaines d\u2019activit\u00e9 actuels et futurs de la CEE, dans la mesure o\u00f9 la neutralit\u00e9 permanente et arm\u00e9e de la Suisse le permettait. Lors de la rencontre CEE-AELE organis\u00e9e \u00e0 Bruxelles le 10\u00a0novembre 1970 \u00e0 l\u2019occasion de l\u2019ouverture des n\u00e9gociations, le Conseiller f\u00e9d\u00e9ral Ernst Brugger lut le texte<\/a> approuv\u00e9 in extenso par le Conseil f\u00e9d\u00e9ral. Consult\u00e9es au pr\u00e9alable, les Commissions du commerce ext\u00e9rieur des deux Chambres et les associations fa\u00eeti\u00e8res de l\u2019\u00e9conomie avaient approuv\u00e9 cette proc\u00e9dure.[2]<\/a>.<\/p>\n Un contexte difficile<\/strong><\/p>\n Lanc\u00e9e fin d\u00e9cembre 1970, la phase exploratoire dura toute une ann\u00e9e, en raison de la priorit\u00e9 accord\u00e9e aux n\u00e9gociations men\u00e9es dans le m\u00eame temps sur l\u2019adh\u00e9sion de la Grande-Bretagne et du Danemark \u00e0 la CEE. De ce fait, les \u00c9tats membres de l\u2019AELE ne disposaient plus que de sept mois pour n\u00e9gocier l\u2019ALE. La Suisse pouvait donc s\u2019estimer heureuse d\u2019avoir atteint au moins l\u2019objectif minimal dans un si court laps de temps, d\u2019autant plus que les objectifs sensiblement divergents de notre pays et des autres partenaires de l\u2019AELE compliquaient encore davantage les n\u00e9gociations[3]<\/a>.<\/p>\n Pour Paul Jolles, le chef de la d\u00e9l\u00e9gation suisse, il \u00e9tait important de pr\u00e9senter \u00e9galement l\u2019objectif maximal de la Suisse aux autres parties et de le faire figurer au moins comme clause \u00e9volutive dans l\u2019accord, m\u00eame si celle-ci ne visait pas d\u2019obligation l\u00e9gale et avait une valeur uniquement d\u00e9clarative. Paul Jolles \u00e9tait convaincu que les Communaut\u00e9s europ\u00e9ennes (CE) \u00e9volueraient vers une union \u00e9conomique et mon\u00e9taire et qu\u2019elles joueraient \u00e9galement un r\u00f4le d\u00e9terminant dans d\u2019autres domaines. Il estimait qu\u2019il \u00e9tait dans l\u2019int\u00e9r\u00eat de la Suisse de se doter d\u2019une plate-forme fiable de coop\u00e9ration dans le plus grand nombre possible de domaines, comme indiqu\u00e9 dans la d\u00e9claration d\u2019ouverture du Conseil f\u00e9d\u00e9ral[4]<\/a>. Certes, cette \u00e9volution de la CE \u00e9tait incertaine mais elle semblait n\u00e9anmoins tr\u00e8s probable, compte tenu du fait que la CE avait d\u00e9j\u00e0 atteint ses trois objectifs initiaux au cours de sa premi\u00e8re d\u00e9cennie d\u2019existence, \u00e0 savoir l\u2019instauration d\u2019une union douani\u00e8re et agricole et la libre circulation des travailleurs.<\/p>\n Les convictions de Paul Jolles \u00e9taient diam\u00e9tralement oppos\u00e9es \u00e0 celles de son pr\u00e9d\u00e9cesseur, le futur Conseiller f\u00e9d\u00e9ral Hans Schaffner. Celui-ci n\u2019avait pas pris au s\u00e9rieux la cr\u00e9ation de la CEE en 1957, pensant\u00a0\u2013 mais sans l\u2019avouer publiquement\u00a0\u2013 qu\u2019elle se d\u00e9sagr\u00e8gerait avant m\u00eame d\u2019avoir atteint ses trois objectifs initiaux.<\/p>\n Dodis d\u00e9bute son introduction<\/a> au dossier en citant un article du journal \u00abWeltwoche\u00bb du 16\u00a0ao\u00fbt 1972 dans lequel l\u2019accord est qualifi\u00e9 de \u00abjalon de l\u2019histoire\u00bb s\u2019inscrivant dans la lign\u00e9e \u00abdu Pacte f\u00e9d\u00e9ral de 1291, de la bataille de Marignan, de la paix de Westphalie, du Congr\u00e8s de Vienne et de la fondation de l\u2019\u00c9tat f\u00e9d\u00e9ral en 1848\u00bb.<\/p>\n Cette citation est tir\u00e9e d\u2019une note r\u00e9dig\u00e9e par Benedikt von Tscharner le 31 ao\u00fbt 1972, apr\u00e8s la cl\u00f4ture des n\u00e9gociations[5]<\/a>. Benedikt von Tscharner, qui dirigeait \u00e0 l\u2019\u00e9poque le Bureau de l\u2019int\u00e9gration (aujourd\u2019hui Direction des affaires europ\u00e9ennes), a jou\u00e9 un r\u00f4le central en tant que coordinateur des n\u00e9gociations; il est d\u2019ailleurs l\u2019auteur du message approuv\u00e9 le 16 ao\u00fbt par le Conseil f\u00e9d\u00e9ral. Dans la note en question, il r\u00e9sume les r\u00e9actions des m\u00e9dias, des partis politiques, des associations et d\u2019autres organisations \u00e0 la conclusion de l\u2019accord.<\/p>\n Lorsque l\u2019on lit la revue de presse \u00e9tablie par Benedikt von Tscharner dans sa note, on remarque que seul l\u2019article de la \u00abWeltwoche\u00bb parle d\u2019un jalon de l\u2019histoire. Selon d\u2019autres journaux, l\u2019accord serait juste la suite logique de la politique commerciale men\u00e9e par la Suisse et les n\u00e9gociations n\u2019auraient pas entra\u00een\u00e9 notre diplomatie en terrain inconnu. Bref, il n\u2019y aurait pas lieu de s\u2019agiter ni d\u2019\u00eatre d\u00e9\u00e7u.<\/p>\n Un accord d\u2019importance consid\u00e9rable selon le Conseil f\u00e9d\u00e9ral<\/strong><\/p>\n Dans son message \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral estime en revanche que l\u2019accord a une \u00abimportance consid\u00e9rable\u00bb pour la Suisse et qu\u2019il est \u00abde nature \u00e0 enrichir durablement nos relations avec les pays voisins et \u00e0 favoriser la coop\u00e9ration europ\u00e9enne\u00bb. Son importance \u00e9conomique est \u00e9galement soulign\u00e9e. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral va m\u00eame jusqu\u2019\u00e0 affirmer que l\u2019on avait ainsi \u00abfranchi d\u00e9finitivement le pas qui s\u00e9pare le march\u00e9 national du march\u00e9 continental\u00bb[6]<\/a>.<\/p>\n Cette derni\u00e8re remarque refl\u00e8te l\u2019opinion publique de l\u2019\u00e9poque qui surestimait largement le d\u00e9mant\u00e8lement tarifaire, le consid\u00e9rant comme non seulement n\u00e9cessaire, mais aussi suffisant pour garantir la libre circulation des marchandises. Avec le temps, il est apparu clairement ce que les experts savaient d\u00e9j\u00e0 et qui a fait l\u2019objet de d\u00e9bats au sein du Gatt et de la CEE : il ne suffit pas de supprimer les droits de douane pour \u00e9tablir la libre circulation des marchandises. La CEE a donc \u00e9dict\u00e9 des centaines de directives visant \u00e0 harmoniser les dispositions nationales entravant le commerce. De son c\u00f4t\u00e9, la Cour de justice europ\u00e9enne a instaur\u00e9 le principe dit \u00abCassis de Dijon\u00bb comme filet de s\u00e9curit\u00e9 contre les obstacles nationaux au commerce.<\/p>\n La lecture des documents publi\u00e9s par Dodis montre comment pr\u00e9parer puis mener des n\u00e9gociations complexes dans un contexte difficile afin de faire approuver un accord qui sert les int\u00e9r\u00eats de la Suisse\u00a0\u2013 m\u00eame si cette approbation a n\u00e9cessit\u00e9 une votation populaire qui a confront\u00e9 les \u00e9lecteurs de l\u2019\u00e9poque \u00e0 une th\u00e9matique inhabituelle.<\/p>\n L\u2019accord de libre-\u00e9change (ALE) de 1972 conclu entre la Suisse et la Communaut\u00e9 \u00e9conomique europ\u00e9enne (CEE) est actuellement sur toutes les l\u00e8vres: pour les opposants \u00e0 l\u2019accord-cadre avec l\u2019Union europ\u00e9enne (UE), il garantit un acc\u00e8s suffisant au march\u00e9 europ\u00e9en et rend donc les n\u00e9gociations avec l\u2019UE superflues. 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