{"id":185641,"date":"2023-07-17T07:07:22","date_gmt":"2023-07-17T05:07:22","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/?p=185641"},"modified":"2023-08-24T01:41:04","modified_gmt":"2023-08-23T23:41:04","slug":"nouvelle-etape-dans-le-litige-autour-du-droit-europeen-sur-les-aides-detat","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2023\/07\/nouvelle-etape-dans-le-litige-autour-du-droit-europeen-sur-les-aides-detat\/","title":{"rendered":"Nouvelle \u00e9tape dans le litige autour du droit europ\u00e9en sur les aides d\u2019\u00c9tat"},"content":{"rendered":"

Depuis le lancement du \u00abpacte vert<\/a>\u00bb et du programme de subventions pour la production de puces \u00e9lectroniques, on reproche \u00e0 l\u2019Union europ\u00e9enne (UE) de mener une politique industrielle et de favoriser l\u2019industrie domestique via des subventions cibl\u00e9es[1]<\/a>. La politique industrielle recouvre l\u2019ensemble des mesures de soutien visant un secteur particulier, c\u2019est-\u00e0-dire non seulement les subventions ou les barri\u00e8res douani\u00e8res, mais aussi les aides sp\u00e9cifiques \u00e0 telle ou telle entreprise. En ce qui concerne son march\u00e9 int\u00e9rieur, auquel la Suisse est fortement int\u00e9gr\u00e9e, l\u2019UE applique une interdiction explicite des aides d\u2019\u00c9tat afin d\u2019emp\u00eacher toute discrimination en mati\u00e8re de concurrence.<\/p>\n

Depuis 2014, le sujet des aides occupe \u00e9galement le devant de la sc\u00e8ne en Suisse en raison des n\u00e9gociations bilat\u00e9rales avec l\u2019UE sur un accord institutionnel. Concr\u00e8tement, il s\u2019agit de savoir si la Suisse doit reprendre le droit europ\u00e9en sur les aides d\u2019\u00c9tat dans un accord d\u2019acc\u00e8s au march\u00e9 de l\u2019UE et quelles en seraient les cons\u00e9quences si elle le faisait.<\/p>\n

Une longue querelle de voisinage<\/h2>\n

La notion des aides d\u2019\u00c9tat ne figure pas dans le droit national suisse. On la retrouve cependant dans un petit nombre d\u2019accords \u00e9conomiques de droit international conclus par la Suisse, tels que l\u2019accord de libre-\u00e9change (ALE) avec l\u2019UE de 1972[2]<\/a>ou l\u2019accord sur le transport a\u00e9rien entre la Suisse et l\u2019UE[3]<\/a>.<\/p>\n

La notion europ\u00e9enne des aides d\u2019\u00c9tat a \u00e9t\u00e9 discut\u00e9e publiquement pour la premi\u00e8re fois en Suisse dans le cadre de ce que l\u2019on a appel\u00e9 la \u00ab\u00a0querelle fiscale\u00a0\u00bb avec l\u2019ancienne Communaut\u00e9 europ\u00e9enne. En 2007, la Commission europ\u00e9enne avait jug\u00e9 que les privil\u00e8ges fiscaux pr\u00e9vus dans certains r\u00e8glements cantonaux pour les soci\u00e9t\u00e9s administratives et mixtes ainsi que pour les groupes conf\u00e9raient des avantages \u00e9conomiques aux entreprises concern\u00e9es et, par cons\u00e9quent, \u00e9taient en conflit avec l\u2019interdiction des aides stipul\u00e9e dans l\u2019ALE[4]<\/a>. La Suisse contesta cette interpr\u00e9tation, arguant que les all\u00e9gements fiscaux n\u2019avaient pas \u00e9t\u00e9 pris en compte lors de la conclusion de l\u2019ALE. La pression constante de l\u2019Union europ\u00e9enne aboutit cependant \u00e0 ce qu\u2019en 2014, la Suisse se d\u00e9clare dispos\u00e9e \u00e0 abolir le privil\u00e8ge des holdings. Elle s\u2019ex\u00e9cuta en organisant la votation populaire sur la R\u00e9forme fiscale et le financement de l\u2019AVS (RFFA) en 2019[5]<\/a>.<\/p>\n

Diff\u00e9rences de d\u00e9finition<\/h2>\n

Une des raisons pour lesquelles la Suisse et l\u2019UE ont tant de peine \u00e0 trouver un compromis est que la notion europ\u00e9enne des aides d\u2019\u00c9tat est inconnue dans le syst\u00e8me juridique et le droit \u00e9conomique suisses et qu\u2019une reprise du droit europ\u00e9en sur les aides d\u2019\u00c9tat aurait des cons\u00e9quences importantes pour la Suisse. Selon le Trait\u00e9 sur le fonctionnement de l\u2019Union europ\u00e9enne<\/em> (TFUE)[6]<\/a>\u00a0de l\u2019UE, les aides sont illicites si certaines entreprises ou productions b\u00e9n\u00e9ficient de mani\u00e8re s\u00e9lective de fonds publics, ce qui peut fausser la concurrence et affecter les \u00e9changes commerciaux entre les \u00c9tats membres de l\u2019UE. Il peut s\u2019agir aussi bien de soutiens financiers accord\u00e9s directement \u00e0 des entreprises que de l\u2019exemption de charges financi\u00e8res (imp\u00f4ts, par exemple) ou de l\u2019octroi de pr\u00eats \u00e0 des conditions non conformes au march\u00e9[7]<\/a>. L\u2019\u00e9l\u00e9ment crucial de la d\u00e9finition est que les aides ne peuvent pas \u00eatre s\u00e9lectives. Il est donc interdit de favoriser certaines entreprises. Est admise, en revanche, une politique industrielle qui soutient, \u00e0 l\u2019\u00e9chelle europ\u00e9enne, toutes les entreprises d\u2019un secteur et qui, par cons\u00e9quent, n\u2019induit pas de distorsion de la concurrence sur le march\u00e9 int\u00e9rieur.<\/p>\n

Contrairement \u00e0 ce syst\u00e8me, la loi suisse sur les aides financi\u00e8res et les indemnit\u00e9s (LSu)[8]<\/a>entend par \u00ab subventions \u00bb uniquement les avantages monnayables accord\u00e9s \u00e0 des b\u00e9n\u00e9ficiaires \u00e9trangers \u00e0 l\u2019administration f\u00e9d\u00e9rale afin d\u2019assurer ou de promouvoir la r\u00e9alisation d\u2019une t\u00e2che (aides financi\u00e8res). En font \u00e9galement partie les prestations destin\u00e9es \u00e0 att\u00e9nuer ou compenser les charges financi\u00e8res des b\u00e9n\u00e9ficiaires d\u00e9coulant de l\u2019accomplissement des t\u00e2ches qui leur incombent (indemnit\u00e9s). L\u2019octroi de subventions n\u2019est pas conditionn\u00e9 \u00e0 la qualit\u00e9 d\u2019entreprise ni \u00e0 une s\u00e9lectivit\u00e9 des b\u00e9n\u00e9ficiaires, mais \u00e0 l\u2019accomplissement de t\u00e2ches particuli\u00e8res.<\/p>\n

En Suisse, les aides financi\u00e8res et les indemnit\u00e9s (affect\u00e9es \u00e0 des fins d\u00e9termin\u00e9es) vers\u00e9es, par exemple, \u00e0 des organisations n\u2019exer\u00e7ant aucune activit\u00e9 \u00e9conomique ou entrepreneuriale sont \u00e9galement consid\u00e9r\u00e9es comme des subventions. Elles sont examin\u00e9es au moins tous les six ans par le Conseil f\u00e9d\u00e9ral[9]<\/a>. De leur c\u00f4t\u00e9, les aides telles que d\u00e9finies dans le droit europ\u00e9en impliquent imp\u00e9rativement l\u2019octroi d\u2019avantages \u00e0 des entreprises, ce qui a pour effet de fausser la concurrence. D\u2019une fa\u00e7on g\u00e9n\u00e9rale, on peut dire que le droit europ\u00e9en sur les aides d\u2019\u00c9tat est con\u00e7u plus \u00e9troitement, mais aussi plus strictement, que la LSu.<\/p>\n

L\u2019UE entend garantir une concurrence \u00e9quitable<\/h2>\n

La diff\u00e9rence principale entre la notion suisse de subvention et la notion europ\u00e9enne d\u2019aide d\u2019\u00c9tat tient surtout \u00e0 la finalit\u00e9 des l\u00e9gislations respectives. Alors que l\u2019UE entend garantir la concurrence et l\u2019\u00e9galit\u00e9 des chances sur le march\u00e9 int\u00e9rieur[10]<\/a>, la LSu se borne simplement \u00e0 assurer que les fonds publics soient engag\u00e9s de fa\u00e7on judicieuse et efficace. Les subventions doivent en outre \u00eatre accord\u00e9es \u00e9quitablement et uniform\u00e9ment, tout en satisfaisant aux exigences de la politique budg\u00e9taire[11]<\/a>. En vertu de la LSu, les aides financi\u00e8res dans les domaines des transports, de la sant\u00e9 et de l\u2019\u00e9nergie, comme la promotion de la production d\u2019\u00e9lectricit\u00e9, remplissent ces conditions, tandis que, selon le droit europ\u00e9en sur les aides d\u2019\u00c9tat, certaines de ces mesures d\u2019encouragement ne seraient pas admissibles s\u2019il en d\u00e9coulait des distorsions de la concurrence.<\/p>\n

La Suisse ne dispose pas d\u2019une base constitutionnelle claire pour le contr\u00f4le des aides financi\u00e8res, des indemnit\u00e9s et des autres avantages sous l\u2019angle de la concurrence. De plus, contrairement \u00e0 l\u2019interdiction europ\u00e9enne des aides d\u2019\u00c9tat[12]<\/a>, la LSu n\u2019est applicable qu\u2019au niveau f\u00e9d\u00e9ral, ce qui vaut aussi pour les aides financi\u00e8res d\u00e9finies dans la loi f\u00e9d\u00e9rale sur la politique r\u00e9gionale (LPR)[13]<\/a> qui r\u00e9git les aides vers\u00e9es pour des raisons de politique r\u00e9gionale[14]<\/a>. Dans le droit europ\u00e9en sur les aides d\u2019\u00c9tat, les aides r\u00e9gionales, qui faussent la concurrence et sont vers\u00e9es dans des zones n\u2019appartenant pas aux zones d\u2019encouragement d\u00e9finies par l\u2019UE, sont en principe interdites.<\/p>\n

En mati\u00e8re de subventions, les cantons sont souverains pour autant qu\u2019il n\u2019existe pas d\u2019autres limites juridiques[15]<\/a>. Cette souverainet\u00e9 cantonale constituerait un obstacle de taille si la Suisse instituait une loi nationale sur les aides, comme cela a \u00e9t\u00e9 demand\u00e9 r\u00e9cemment. Il se pose donc la question fondamentale de savoir s\u2019il est judicieux, en pleine n\u00e9gociation avec l\u2019UE, de cr\u00e9er une l\u00e9gislation suisse sur les aides qui, quand bien m\u00eame elle trouverait une majorit\u00e9, ne r\u00e9pondrait pas aux exigences de l\u2019UE pour des raisons de politique int\u00e9rieure.<\/p>\n

Nouveau mandat de n\u00e9gociation, anciens probl\u00e8mes<\/h2>\n

En mai 2021, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a mis fin unilat\u00e9ralement aux n\u00e9gociations avec l\u2019UE sur l\u2019accord dit institutionnel ou accord-cadre. Celles-ci ont \u00e9t\u00e9 reprises ult\u00e9rieurement. D\u00e9sormais, les principes institutionnels ne sont plus cens\u00e9s \u00eatre n\u00e9goci\u00e9s dans le cadre d\u2019un accord horizontal mais s\u00e9par\u00e9ment, c\u2019est-\u00e0-dire dans chaque accord d\u2019acc\u00e8s au march\u00e9. Entre-temps, la secr\u00e9taire d\u2019\u00c9tat comp\u00e9tente, Madame Livia Leu, a donn\u00e9 sa d\u00e9mission. Le 21\u00a0juin 2023, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a fix\u00e9 les grandes lignes d\u2019un nouveau mandat de n\u00e9gociation, sans indiquer toutefois quelle direction celles-ci prendraient. Les principaux points litigieux resteront sans doute les m\u00eames. La question des aides en fait partie.<\/p>\n

Avant la rupture des n\u00e9gociations, la question des cons\u00e9quences possibles d\u2019une reprise par la Suisse du droit europ\u00e9en sur les aides d\u2019\u00c9tat avait \u00e9t\u00e9 clarifi\u00e9e[16]<\/a>. Ces analyses ont montr\u00e9 que diverses aides seraient menac\u00e9es dans la mesure o\u00f9, selon les termes des accords d\u2019acc\u00e8s au march\u00e9, elles entravent la concurrence et le commerce avec l\u2019UE. Il s\u2019agit par exemple des aides f\u00e9d\u00e9rales d\u00e9finies dans la LSu et la LPR ainsi que des aides correspondantes au niveau cantonal et communal, ou encore des mesures de promotion \u00e9conomique (y compris les d\u00e9cisions anticip\u00e9es en mati\u00e8re fiscale). Il faudrait \u00e9galement examiner si les pr\u00eats, les garanties ou les cautionnements octroy\u00e9s \u00e0 des entreprises par des communes, des cantons et la Conf\u00e9d\u00e9ration satisfont aux principes de l\u2019\u00e9conomie de march\u00e9[17]<\/a>. Les r\u00e9sultats de ces clarifications sont toujours d\u2019actualit\u00e9.<\/p>\n

Le service public en danger?<\/h2>\n

R\u00e9cemment, les m\u00e9dias helv\u00e9tiques se sont empar\u00e9s de la question de savoir dans quelle mesure la reprise de l\u2019interdiction europ\u00e9enne des aides d\u2019\u00c9tat pourrait affecter le service public suisse[18]<\/a>. Tr\u00e8s concr\u00e8tement, il s\u2019agit par exemple des indemnit\u00e9s comme celles vers\u00e9es aux CFF. Il est vrai que la pratique europ\u00e9enne est stricte et qu\u2019elle devrait aussi \u00eatre appliqu\u00e9e en Suisse en cas de reprise du droit europ\u00e9en sur les aides d\u2019\u00c9tat. Selon cette l\u00e9gislation, l\u2019entreprise favoris\u00e9e doit avoir \u00e9t\u00e9 charg\u00e9e d\u2019une t\u00e2che communautaire clairement d\u00e9finie; l\u2019avantage financier octroy\u00e9 pour l\u2019accomplissement de cette t\u00e2che doit \u00eatre d\u00e9termin\u00e9 objectivement et de fa\u00e7on transparente, sur la base de param\u00e8tres clairement d\u00e9finis, et il ne peut en outre pas d\u00e9passer ce qui est n\u00e9cessaire pour l\u2019accomplissement de cette t\u00e2che.<\/p>\n

Le d\u00e9bat en cours devrait accentuer l\u2019ins\u00e9curit\u00e9 juridique \u00e0 laquelle sont confront\u00e9es les collectivit\u00e9s et les entreprises concern\u00e9es et pourrait aboutir, dans des cas particuliers, \u00e0 remettre en question certaines prestations de service public. Il est donc indispensable de tirer la chose au clair pour autant que l\u2019indemnisation de t\u00e2ches d’int\u00e9r\u00eat public tombe dans le champ d\u2019application d\u2019un accord existant ou futur d\u2019acc\u00e8s au march\u00e9 europ\u00e9en. Les garanties d\u2019\u00c9tat accord\u00e9es aux banques cantonales constituent une autre forme sp\u00e9ciale de service public qui est \u00e9galement contest\u00e9e sur le plan des aides d\u2019\u00c9tat.<\/p>\n

Force est de constater, et cela ne vaut pas que pour la discussion sur les aides d\u2019\u00c9tat, qu\u2019une compr\u00e9hension mutuelle des probl\u00e8mes et des exigences respectives de la Suisse et de l\u2019UE concernant l\u2019am\u00e9nagement des principes institutionnels qui r\u00e9gissent la gestion des accords bilat\u00e9raux fait d\u00e9faut (voir encadr\u00e9<\/em>). Dans ces circonstances, la Suisse continue \u00e0 ne pouvoir nourrir que peu d\u2019espoir de b\u00e9n\u00e9ficier de d\u00e9rogations au principe d\u2019interdiction des aides d\u2019\u00c9tat en vigueur dans l\u2019Union europ\u00e9enne[19]<\/a>.<\/p>\n

  1. Voir l\u2019article<\/a> de Ronald Indergand dans le pr\u00e9sent dossier. [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. Voir l\u2019art.\u00a023 de l\u2019Accord entre la Conf\u00e9d\u00e9ration suisse et la Communaut\u00e9 \u00e9conomique europ\u00e9enne du 22\u00a0juillet 1972<\/a>, RS\u00a00.632.401. [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Voir l\u2019art.\u00a013 de l\u2019Accord entre la Conf\u00e9d\u00e9ration suisse et la Communaut\u00e9 europ\u00e9enne sur le transport a\u00e9rien du 21\u00a0juin 1999, RS\u00a00.748.127.192.68. [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. Voir Zurkinden P. (2007), Der merkw\u00fcrdige \u00abEntscheid\u00bb der EU-Kommission<\/em>, NZZ<\/em> du 23.3. [<\/span>]<\/a><\/li>
  5. Voir aussi Zurkinden P. et al<\/em> (2017), p.\u00a03 ss<\/em>. [<\/span>]<\/a><\/li>
  6. Voir TFUE, article 107<\/a> ss.<\/em> [<\/span>]<\/a><\/li>
  7. Voir par exemple Hirsbrunner S. (2017), p. 10. [<\/span>]<\/a><\/li>
  8. Loi f\u00e9d\u00e9rale du 5\u00a0octobre 1990 sur les aides financi\u00e8res et les indemnit\u00e9s<\/a> (RS 616.1; loi sur les subventions [LSu]). [<\/span>]<\/a><\/li>
  9. D\u2019apr\u00e8s les principes g\u00e9n\u00e9raux de politique budg\u00e9taire expos\u00e9s aux art. 4 ss.<\/em> LSu. [<\/span>]<\/a><\/li>
  10. Voir art. 107 TFUE. [<\/span>]<\/a><\/li>
  11. Voir Hirsbrunner S. (2017) p.\u00a05 s<\/em>. [<\/span>]<\/a><\/li>
  12. Voir Zurkinden P. et al<\/em> (2017) p.\u00a011 et 13 ss.<\/em> [<\/span>]<\/a><\/li>
  13. Loi f\u00e9d\u00e9rale du 6\u00a0octobre 2006 sur la politique r\u00e9gionale (LPR), RS\u00a0901.0. [<\/span>]<\/a><\/li>
  14. Voir Hirsbrunner S. (2017) p. 5: par exemple les all\u00e9gements fiscaux pour les entreprises industrielles ou les entreprises de service proches de la production qui cr\u00e9ent de nouveaux emplois. [<\/span>]<\/a><\/li>
  15. Voir Hirsbrunner S. (2017) p.\u00a05\u00a0s.<\/em>, de m\u00eame que Zurkinden P. et al<\/em> (2017), p.\u00a013 ss.<\/em> [<\/span>]<\/a><\/li>
  16. Voir Hirsbrunner S. (2017) de m\u00eame que Zurkinden P. et al <\/em>(2017) et Zurkinden P. (2019). [<\/span>]<\/a><\/li>
  17. Voir Hirsbrunner S. (2017) p.\u00a014 ss.<\/em> et Zurkinden P. (2019), p.\u00a019 ss.<\/em> [<\/span>]<\/a><\/li>
  18. Von Burg D. et Aebi M. (2023), Verhandlungen Schweiz \u2013 EU: EU-Vertrag gef\u00e4hrdet die SBB und deren Service Public<\/em>, \u00abTagesanzeiger\u00bb du 27 mai. [<\/span>]<\/a><\/li>
  19. Voir Zurkinden P. (2019) p.\u00a06 ss.<\/em> [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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