{"id":196989,"date":"2024-04-16T07:00:05","date_gmt":"2024-04-16T05:00:05","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/?p=196989"},"modified":"2024-04-16T11:17:47","modified_gmt":"2024-04-16T09:17:47","slug":"la-perequation-financiere-bref-recit-dune-longue-histoire","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/fr\/2024\/04\/la-perequation-financiere-bref-recit-dune-longue-histoire\/","title":{"rendered":"La p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re: bref r\u00e9cit d\u2019une longue histoire"},"content":{"rendered":"

En Suisse, quand on parle de \u00abp\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re\u00bb, on pense g\u00e9n\u00e9ralement aux paiements compensatoires entre cantons. S\u2019il en va ainsi, c\u2019est certainement en raison des critiques \u00e9mises r\u00e9guli\u00e8rement par les cantons donateurs et relay\u00e9es avec z\u00e8le par les m\u00e9dias. Tout derni\u00e8rement, le directeur des finances du canton de Zurich Ernst Stocker a par exemple affirm\u00e9, lors d\u2019une conf\u00e9rence de presse donn\u00e9e sur le sujet en mars 2023, que son canton \u00e9tait \u00abla vache \u00e0 lait du pays\u00bb[1]<\/a>.<\/p>\n

On ne pourrait toutefois r\u00e9duire la p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re \u00e0 ces paiements horizontaux effectu\u00e9s entre les cantons dans le cadre de la p\u00e9r\u00e9quation des ressources, et cela pour deux raisons. Premi\u00e8rement, parce que ce serait ignorer que la p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re comprend divers canaux de compensation. Elle inclut non seulement la p\u00e9r\u00e9quation des ressources (qui en constitue pr\u00e8s des trois quarts) mais aussi d\u2019autres instruments temporaires ainsi qu\u2019une compensation des charges b\u00e9n\u00e9ficiant aux cantons qui, en raison de la structure de leur population ou de leur fonction de centres urbains, doivent supporter des co\u00fbts sup\u00e9rieurs \u00e0 la moyenne sur lesquels ils n\u2019ont pas d\u2019influence. Or, ces instruments et la compensation des charges sont totalement financ\u00e9s par la Conf\u00e9d\u00e9ration. Cette derni\u00e8re contribue par ailleurs \u00e0 la p\u00e9r\u00e9quation des ressources \u00e0 hauteur de 60% et, au total, \u00e0 pr\u00e8s de 70% des 5,9\u00a0milliards redistribu\u00e9s en 2024 dans le cadre de la p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re.<\/p>\n

Les paiements compensatoires entre cantons, une pratique plut\u00f4t r\u00e9cente<\/h2>\n

Deuxi\u00e8mement, d\u2019un point de vue historique, la p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re ne peut pas non plus \u00eatre r\u00e9duite aux transferts horizontaux entre les cantons, car les paiements verticaux, c\u2019est-\u00e0-dire ceux de la Conf\u00e9d\u00e9ration aux cantons, datent de bien plus longtemps. En effet, ils ont d\u00e9but\u00e9 d\u00e8s 1848, \u00e0 la cr\u00e9ation de l\u2019\u00c9tat f\u00e9d\u00e9ral, alors que la p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re horizontale ne commence qu\u2019apr\u00e8s la Deuxi\u00e8me Guerre mondiale et ne fait son entr\u00e9e dans la Constitution f\u00e9d\u00e9rale qu\u2019en 1959, \u00e0 la suite de l\u2019acceptation par le peuple, en 1958, de l\u2019article suivant[2]<\/a>: \u00abLa Conf\u00e9d\u00e9ration encourage la p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re entre les cantons. En particulier, lorsque des subventions f\u00e9d\u00e9rales sont accord\u00e9es, la capacit\u00e9 financi\u00e8re des cantons et la situation des r\u00e9gions de montagne doivent \u00eatre consid\u00e9r\u00e9es de fa\u00e7on appropri\u00e9e.\u00bb<\/p>\n

Il n\u2019est pas \u00e9tonnant que les paiements verticaux soient bien plus anciens que les paiements horizontaux. En 1848, les fondateurs de l\u2019\u00c9tat f\u00e9d\u00e9ral ont en effet eu la lourde t\u00e2che de cr\u00e9er une nation viable en r\u00e9unissant des cantons qui venaient de se livrer une guerre civile. La structure institutionnelle tout en recherche d\u2019\u00e9quilibre, qui octroyait aux cantons une grande autonomie et une repr\u00e9sentation directe \u00e0 l\u2019\u00e9chelon f\u00e9d\u00e9ral au sein du Conseil des \u00c9tats, \u00e9tait d\u00e9j\u00e0 un pas vers la stabilit\u00e9 d\u00e9sir\u00e9e. Les uns et les autres avaient toutefois compris qu\u2019il fallait aussi, en parall\u00e8le, mener une politique financi\u00e8re susceptible de renforcer la coh\u00e9sion nationale. Les chances de trouver un terrain d\u2019entente augmentent lorsqu\u2019il y a de l\u2019argent \u00e0 distribuer.<\/p>\n

Un syst\u00e8me bas\u00e9 sur les recettes postales et douani\u00e8res<\/h2>\n

Tout commence en 1848, date \u00e0 laquelle la Conf\u00e9d\u00e9ration s\u2019engage \u00e0 reverser aux cantons une partie de ses recettes postales et douani\u00e8res. On entend ainsi compenser la perte, pour les cantons, de ces deux types de taxes, qui constituaient une part consid\u00e9rable de leurs rentr\u00e9es financi\u00e8res avant la fondation de l\u2019\u00c9tat f\u00e9d\u00e9ral. Le sujet est si crucial qu\u2019on n\u2019attend pas d\u2019adopter une loi ad hoc<\/em>, mais qu\u2019on fait figurer une cl\u00e9 de r\u00e9partition tr\u00e8s pr\u00e9cise dans la Constitution f\u00e9d\u00e9rale. L\u2019article constitutionnel en question[3]<\/a> pr\u00e9voit ce que chaque canton recevra: \u00ab4\u00a0batz par t\u00eate de sa population totale, d\u2019apr\u00e8s le recensement de 1838\u00bb. Et si cela ne devait pas suffire \u00e0 compenser la perte enregistr\u00e9e par un canton en raison du changement de syst\u00e8me, la Conf\u00e9d\u00e9ration devait lui verser de quoi retrouver ses recettes d\u2019avant 1848.<\/p>\n

Cette compensation prend fin avec la Constitution de 1874, le choc de la guerre franco-allemande de\u00a01870-1871 ayant incit\u00e9 \u00e0 octroyer davantage de comp\u00e9tences et de moyens financiers \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration pour la d\u00e9fense nationale. La nouvelle Constitution pr\u00e9cise alors: \u00abLe produit des p\u00e9ages appartient \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration. Les indemnit\u00e9s pay\u00e9es jusqu\u2019\u00e0 pr\u00e9sent aux Cantons pour le rachat des p\u00e9ages, des droits de chauss\u00e9e et de pontonage, des droits de douane et d\u2019autres \u00e9moluments semblables, sont supprim\u00e9es[4]<\/a>.\u00bb<\/p>\n

Le m\u00eame article pr\u00e9voit cependant de nouveaux paiements \u00e0 certains cantons. Il est l\u00e0 aussi curieux de constater que ces versements sont r\u00e9glement\u00e9s en d\u00e9tail dans la Constitution: \u00abLes Cantons d\u2019Uri, des Grisons, du Tessin et du Valais re\u00e7oivent, par exception et \u00e0 raison de leurs routes alpestres internationales, une indemnit\u00e9 annuelle dont, en tenant compte de toutes les circonstances, le chiffre est fix\u00e9 comme suit.\u00bb Les sommes sont consid\u00e9rables, puisque les Grisons et le Tessin re\u00e7oivent chacun 200\u00a0000\u00a0francs, Uri percevant 80\u00a0000\u00a0francs et le Valais, 50\u00a0000\u00a0francs. Les cantons d\u2019Uri et du Tessin ont en outre droit \u00e0 une indemnit\u00e9 annuelle de 40\u00a0000\u00a0francs \u00abpour le d\u00e9blaiement des neiges sur la route du St-Gothard\u00bb, et cela, \u00abaussi longtemps que cette route ne sera pas remplac\u00e9e par un chemin de fer.\u00bb Au total, ces montants repr\u00e9sentent environ 5% des d\u00e9penses de la Conf\u00e9d\u00e9ration en 1874.<\/p>\n

Une \u00abrazzia\u00bb f\u00e9d\u00e9raliste?<\/h2>\n

Des citoyens conservateurs et f\u00e9d\u00e9ralistes voient toutefois d\u2019un \u0153il tr\u00e8s critique les moyens financiers toujours plus importants entre les mains de la Conf\u00e9d\u00e9ration. Le droit d\u2019initiative ayant fait son entr\u00e9e dans la Constitution f\u00e9d\u00e9rale en 1891, ils d\u00e9posent une initiative populaire \u00abtendant \u00e0 faire r\u00e9partir, entre les cantons, une partie des recettes des douanes\u00bb. Ils entendent ainsi inscrire dans la Constitution f\u00e9d\u00e9rale la disposition suivante: \u00abLa Conf\u00e9d\u00e9ration doit payer aux cantons, chaque ann\u00e9e, sur le produit total des p\u00e9ages, deux francs par t\u00eate d\u2019habitant, en prenant pour base le chiffre de la population de r\u00e9sidence ordinaire \u00e9tabli par le dernier recensement f\u00e9d\u00e9ral.\u00bb Leur initiative est toutefois balay\u00e9e en 1894 avec pr\u00e8s de 70% des voix. La \u00abrazzia\u00bb, ainsi que l\u2019avait qualifi\u00e9e de mani\u00e8re pol\u00e9mique la majorit\u00e9 lib\u00e9rale du Parlement, \u00e9choue donc avec fracas.<\/p>\n

La Constitution de 1874 pr\u00e9voit n\u00e9anmoins des paiements qui b\u00e9n\u00e9ficient \u00e0 tous les cantons, puisque les recettes de la taxe d\u2019exemption du service militaire sont redistribu\u00e9es pour moiti\u00e9 aux cantons. Il ne s\u2019agit certes pas de sommes importantes, mais cette disposition marque l\u2019adoption d\u2019un principe: dor\u00e9navant, tout nouvel imp\u00f4t f\u00e9d\u00e9ral sera en partie redistribu\u00e9 aux cantons. D\u00e8s la fin des ann\u00e9es 1880, les cantons touchent ainsi une partie de l\u2019imp\u00f4t sur l\u2019alcool. Ce principe donnera lieu \u00e0 d\u2019importants transferts financiers vers les cantons durant les deux guerres mondiales.<\/p>\n

Une premi\u00e8re p\u00e9r\u00e9quation horizontale<\/h2>\n

Une p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re horizontale, c\u2019est-\u00e0-dire entre les cantons, fait son apparition de mani\u00e8re indirecte \u00e0 cette \u00e9poque: la Conf\u00e9d\u00e9ration verse aux cantons un cinqui\u00e8me des recettes des droits de timbre et de l\u2019imp\u00f4t sur les coupons, introduits en 1917 et 1921 sur l\u2019acquisition et le rendement des capitaux. Or, le montant r\u00e9troc\u00e9d\u00e9 n\u2019est pas d\u00e9termin\u00e9 en fonction des recettes fiscales mais du nombre d\u2019habitants, ce qui de facto<\/em> revient \u00e0 une redistribution entre les cantons. C\u2019est l\u00e0 une diff\u00e9rence notable avec les imp\u00f4ts directs que la Conf\u00e9d\u00e9ration per\u00e7oit de mani\u00e8re irr\u00e9guli\u00e8re \u00e0 partir de 1915, puis de mani\u00e8re continue d\u00e8s 1940. Les cantons, qui les pr\u00e9l\u00e8vent pour les caisses f\u00e9d\u00e9rales, en re\u00e7oivent une proportion fixe, les cantons riches ayant droit \u00e0 des montants par habitant plus importants que les cantons pauvres.<\/p>\n

D\u00e8s la fin du XIXe<\/sup>\u00a0si\u00e8cle, la Conf\u00e9d\u00e9ration commence \u00e0 octroyer \u00e9galement des subventions qui constituent une forme de p\u00e9r\u00e9quation verticale. Les suppl\u00e9ments pr\u00e9vus pour les cantons de montagne par la Constitution de 1874 sont les premiers de ces nouveaux transferts financiers de la Conf\u00e9d\u00e9ration aux cantons. Ces derniers obtiennent pour les routes, l\u2019agriculture, la formation professionnelle, l\u2019\u00e9cole primaire et la sant\u00e9 publique des subventions f\u00e9d\u00e9rales qui, au milieu du XXe<\/sup>\u00a0si\u00e8cle, repr\u00e9sentent environ 10% de leurs recettes.<\/p>\n

Un tournant dans les valeurs sociales<\/h2>\n

Le fait que la p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re horizontale enregistre elle aussi une progression tr\u00e8s importante apr\u00e8s la Deuxi\u00e8me Guerre mondiale s\u2019explique par un changement dans la mani\u00e8re dont sont per\u00e7ues les in\u00e9galit\u00e9s, une \u00e9volution des mentalit\u00e9s qui va marquer la politique sociale et financi\u00e8re. Dans le domaine social, elle se refl\u00e8te dans la mani\u00e8re dont le peuple pl\u00e9biscite la premi\u00e8re loi sur l\u2019AVS, en 1947. En mati\u00e8re de politique financi\u00e8re, c\u2019est l\u2019acceptation des articles \u00e9conomiques r\u00e9gissant les relations entre l\u2019\u00c9tat et les acteurs \u00e9conomiques, soumis au peuple le m\u00eame dimanche de votations que l\u2019AVS, qui t\u00e9moigne de ce tournant: ils donnent \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration la comp\u00e9tence, \u00ablorsque l\u2019int\u00e9r\u00eat g\u00e9n\u00e9ral le justifie\u00bb, d\u2019\u00e9dicter des dispositions \u00abpour prot\u00e9ger des r\u00e9gions dont l\u2019\u00e9conomie est menac\u00e9e\u00bb[5]<\/a>. Ne restait alors qu\u2019un pas \u00e0 franchir pour l\u2019article de politique financi\u00e8re de 1959 mentionn\u00e9 en introduction, la premi\u00e8re disposition \u00e0 pr\u00e9voir explicitement une p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re horizontale.<\/p>\n

Le syst\u00e8me en vigueur \u00e0 cette \u00e9poque, qui combinait p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re verticale et horizontale, ne suffisait toutefois pas \u00e0 r\u00e9duire les disparit\u00e9s structurelles entre cantons. La Conf\u00e9d\u00e9ration et les cantons commencent donc, dans les ann\u00e9es 1990, \u00e0 jeter les bases de ce qui deviendra la nouvelle p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re (NPF). Pr\u00e9sent\u00e9 au peuple en 2004, le projet est approuv\u00e9 avec 64,4% des voix et entre en vigueur en 2008. Ce nouveau syst\u00e8me \u00e9tant cependant tout sauf parfait, des voix s\u2019\u00e9l\u00e8vent depuis quelques ann\u00e9es pour le r\u00e9former. Le chapitre final de l\u2019histoire de la p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re suisse est donc loin d\u2019\u00eatre \u00e9crit.<\/p>\n

  1. Voir \u00abBlick\u00bb du 5\u00a0mars\u00a02024. Z\u00fcrcher Finanzdirektor kritisiert Kantone wegen ungedeckter Kosten<\/a>. [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. Voir l\u2019article\u00a042ter<\/sup>. [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Voir l\u2019article 26 de la Constitution f\u00e9d\u00e9rale de 1848. [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. Voir l\u2019article 30 de la Constitution f\u00e9d\u00e9rale de 1874. [<\/span>]<\/a><\/li>
  5. Voir l\u2019art.\u00a0313<\/sup> de la Constitution f\u00e9d\u00e9rale de 1874. [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

    En Suisse, quand on parle de \u00abp\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re\u00bb, on pense g\u00e9n\u00e9ralement aux paiements compensatoires entre cantons. S\u2019il en va ainsi, c\u2019est certainement en raison des critiques \u00e9mises r\u00e9guli\u00e8rement par les cantons donateurs et relay\u00e9es avec z\u00e8le par les m\u00e9dias. Tout derni\u00e8rement, le directeur des finances du canton de Zurich Ernst Stocker a par exemple affirm\u00e9, […]<\/p>","protected":false},"author":3395,"featured_media":197966,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"om_disable_all_campaigns":false,"ep_exclude_from_search":false,"footnotes":""},"post__type":[81,83],"post_opinion":[],"post_serie":[],"post_content_category":[229],"post_content_subject":[193,200,220],"acf":{"seco_author":3395,"seco_co_author":"","author_override":"","seco_author_post_ocupation_year":"","seco_author_post_occupation_de":"Titularprofessor f\u00fcr Wirtschaftsgeschichte an der Universit\u00e4t Z\u00fcrich","seco_author_post_occupation_fr":"Professeur ordinaire d\u2019histoire contemporaine et d\u2019histoire \u00e9conomique \u00e0 l\u2019universit\u00e9 de Zurich","seco_co_authors_post_ocupation":null,"short_title":"","post_lead":"La p\u00e9r\u00e9quation financi\u00e8re est largement accept\u00e9e. Son histoire montre toutefois qu\u2019elle a beaucoup \u00e9volu\u00e9 au fil du temps et qu\u2019elle a toujours suscit\u00e9 des critiques.","post_hero_image_description":"L\u2019entretien co\u00fbteux des routes alpines a \u00e9t\u00e9 l\u2019une des premi\u00e8res raisons pour lesquelles la Conf\u00e9d\u00e9ration a vers\u00e9 des compensations financi\u00e8res aux cantons. ","post_hero_image_description_copyright_de":"","post_hero_image_description_copyright_fr":"Keystone","post_references_literature":"