Histoire des douanes suisses

Les droits de douane ont joué un rôle central dans l’histoire économique de la Suisse[1]. Depuis l’appartenance du pays à l’Empire romain jusqu’à l’époque moderne, ils ont été un pilier de la politique budgétaire, procurant des revenus à ceux qui détenaient le pouvoir. Ces derniers s’en servaient également pour mener une politique économique qui visait à gérer les flux commerciaux de même qu’à protéger et promouvoir la production nationale. La perception de droits de douane a eu une importance particulière pour le financement de la collectivité, surtout avant la création de l’État fédéral.

Une affectation précise sous l’Empire romain

Dès l’époque romaine, des droits de douane sont perçus sur le territoire de la Suisse actuelle, notamment à Genève, Saint-Maurice et Zurich. La quadragesima Galliarum (taxe du quarantième, soit 2,5%) sert alors à financer les infrastructures et les prestations de sécurité comme l’entretien des ponts ou la surveillance des marchés. À cette époque, l’affectation des droits de douane est primordiale.

Au Moyen Âge (de 500 à 1500 après J.-C. environ), les douanes sont un des principaux attributs du pouvoir seigneurial. Les autorités locales – villes, monastères ou nobles – les utilisent pour financer leurs activités. De nombreux droits de douane intérieurs, levés à des points de passage (marchés, ponts, rivières et autres voies), sont instaurés. Les droits de passage sans contrepartie étant interdits à l’origine, les taxes douanières ont clairement une finalité fiscale et font partie des services publics de base.

Découverte des tarifs protectionnistes au Moyen-Âge

À partir du haut Moyen Âge, vers l’an 1000 après J.-C., les raisons fiscales gagnent encore en importance. Les tarifs sont désormais fixés de manière plus différenciée, selon le genre de marchandises, leur poids et leur itinéraire. En parallèle, l’idée d’utiliser la politique douanière pour atteindre des objectifs économiques fait son chemin, par exemple afin de protéger les producteurs locaux contre la concurrence étrangère. La ville de Lucerne, entre autres, taxe davantage certaines marchandises pour canaliser le commerce local. Le plus ancien tarif douanier connu, édicté par la ville de Lucerne elle-même, date de 1390 et entraîne un renchérissement dont se plaignent les commerçants, en particulier ceux de Milan.

Aux XV^e et XVI^e siècles, les douanes gagnent fortement en importance dans de nombreuses villes situées sur le territoire de la Suisse actuelle. Lucerne, par exemple, centralise la comptabilisation des recettes en créant un office spécial de receveur. À Uri et Schaffhouse, les droits de douane fournissent le gros des recettes publiques et servent principalement au financement, mais ils influencent aussi les marchands dans leur choix des itinéraires à emprunter, les tarifs élevés incitant ceux-ci à passer par d’autres cols, notamment ceux des Grisons.

Début de l’époque moderne

Au début de l’époque moderne, entre 1500 et 1800, les droits de douane deviennent l’épine dorsale des impôts indirects, une conséquence de la vision caméraliste qui privilégie les impôts sur la consommation et le trafic commercial à la taxation personnelle sur le revenu et la fortune. Dans les villes-États comme Lucerne, leur part va jusqu’à dépasser 30% des recettes totales. Ils restent donc un instrument clé de financement. En parallèle, leur effet régulateur s’accentue: ils sont appliqués de manière ciblée à des fins de protection des marchés régionaux ou d’augmentation des revenus dans les campagnes, ce qui engendre des protestations et renforce la contrebande.

De la République helvétique à la Régénération (1798-1848), plusieurs initiatives visant à uniformiser le système douanier échouent, le plus souvent à cause des intérêts particuliers des cantons. Continuant de servir à des fins essentiellement fiscales, les droits de douane sont une source de revenus indispensable pour bon nombre de cantons, de communes, voire de particuliers. La Suisse compte alors plus de 400 postes de douane – une mosaïque qui ne facilite pas le commerce intérieur. La finalité de perception des recettes prime clairement sur la fonction de régulation.

Suppression des droits de douane intérieurs

Avec la création de l’État fédéral en 1848, la Confédération reçoit la compétence de conclure des traités douaniers, ce qui mène à l’uniformisation du système douanier. Elle assume la perception des droits de douane aux frontières de la Suisse; les douanes intérieures sont abolies et les cantons indemnisés pour cette perte. Grâce à la bonne conjoncture économique en Suisse et à l’étranger, les droits perçus par la Confédération augmentent malgré les annuités versées aux cantons, ce qui renforce sa marge de manœuvre financière. Dans la seconde moitié du XIX^e siècle, les droits de douane représentent environ les trois quarts des recettes  fédérales. Le gouvernement augmente les droits de douanes pour couvrir ses dépenses croissantes (défense nationale, travaux publics, etc.).

Pendant la dépression économique internationale des années 1870, la plupart des pays voisins se rallient au protectionnisme dès 1878, tandis que la Suisse s’en tient au principe du libre-échange, donc à des droits de douane peu élevés. Elle finit cependant par adopter une politique douanière plus active à partir du milieu des années 1880, relevant ses tarifs en 1884, 1887 et 1891.

Réduction des droits de douane à partir des années 1960

Jusque dans les années 1960, les droits de douane sont l’une des principales sources de revenus de la Suisse. En 1961, ces recettes représentent encore près de 24% du total des finances fédérales (voir illustration). Cette forte dépendance à l’égard des recettes douanières ne dure toutefois pas car les conditions économiques et politiques changent de plus en plus. Dans les années 1960, les relations commerciales internationales commencent à s’intensifier. En 1966, la Suisse adhère à l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce Gatt (qui devient l’OMC par la suite), ce qui mène à un démantèlement progressif des droits de douane.

D’instruments de protection importants pour l’économie nationale, les tarifs douaniers deviennent un obstacle au libre-échange et au développement économique. Le recul des recettes douanières au fil des décennies suivantes reflète les changements intervenus dans l’ordre économique mondial.

Caisses de la Confédération: les droits de douane perdent de leur importance (1950-2028)

GRAPHIQUE INTERACTIF

Dès les années 1960, la Suisse mise davantage sur le libre-échange et la libéralisation du marché. Du reste, elle compte en 1960 parmi les sept membres fondateurs de l’Association européenne de libre-échange (Aele).

Par la suite, la Suisse conclut des accords de libre-échange avec de nombreux États, parfois sur une base bilatérale, comme en 1972 avec la CEE, mais le plus souvent dans le cadre de l’Aele. Le réseau de libre-échange de la Suisse comprend aujourd’hui plus de 30 accords, dont ceux conclus avec les principaux marchés commerciaux tels que l’Union européenne ou la Chine. Tout cela a conduit à une réduction continue des droits de douane et une baisse notable des recettes.

Conséquences de la réduction des droits de douane

La réduction des droits de douane à compter des années 1960 a de vastes répercussions sur l’économie suisse, dont l’une des principales se traduit par la baisse des coûts pour les entreprises dépendant de l’importation de biens. Le démantèlement des droits de douane a pour effet une diminution sensible des coûts de production, surtout pour les entreprises qui achètent des biens intermédiaires industriels à l’étranger, ce qui sert la compétitivité de la Suisse.

Parallèlement, les charges administratives liées au dédouanement diminuent, ce qui renforce encore l’efficacité du système économique suisse. Les consommateurs bénéficient eux aussi de la réduction des droits de douane, car les marchandises importées peuvent être proposées à des prix plus avantageux.

Fin des droits de douane industriels

En 2024, la Suisse va encore plus loin[2]. Elle est l’un des rares pays du monde ramener à zéro les droits de douane à l’importation sur l’ensemble des produits industriels, ce qui représente un allègement annuel d’environ 600 millions de francs pour l’économie et les consommateurs.

Cette mesure stratégique renforce la compétitivité de l’économie suisse et profite aux entreprises comme aux consommateurs. Même si les droits de douane sur les importations de produits agricoles sont, eux, maintenus, la suppression des droits de douane industriels fait date dans l’histoire économique de la Suisse.

1. Cet article s’inspire de la contribution de l’auteur dans le Dictionnaire historique de la Suisse. []
2. Voir Zimmermann Thomas A. (2023). Comment la Suisse tire profit de la fin des droits de douane industriels. La Vie économique, 4 décembre. []