Combien d’obligations s’appliquent aux entreprises?

L’augmentation de la charge réglementaire fait l’objet de nombreux débats. Même si nombre d’entreprises en ressentent les effets au quotidien, il était jusqu’à présent difficile d’en mesurer précisément l’ampleur. En effet, on devait souvent se contenter d’une impression générale ou du décompte des pages et des articles des lois et des ordonnances. Ces approches ne tiennent toutefois pas compte des répercussions réelles des différentes obligations sur les entreprises.

C’est précisément la raison d’être de la loi fédérale sur l’allégement des coûts de la réglementation pour les entreprises (Lacre). Entrée en vigueur à l’automne 2024, elle oblige la Confédération à évaluer en amont la charge réglementaire de tout nouvel acte normatif fédéral en vue de la limiter. La Confédération doit également suivre l’évolution de la charge réglementaire de manière systématique, un monitorage que le Secrétariat d’État à l’économie (Seco) a confié à l’Institut bâlois de recherches économiques BAK Economics. L’équipe responsable du projet, composée de représentantes et représentants de l’institut et du Seco, a travaillé pendant près de six mois à cette analyse; le fruit de ce travail, un indicateur expérimental baptisé monitoring de la charge réglementaire, est en ligne depuis fin mars 2026 et sera régulièrement mis à jour.

Mesurer la charge réglementaire: oui, mais comment?

Le principal enjeu pour l’équipe du projet consistait à trouver un moyen de mesurer la charge réglementaire, étant donné qu’un acte normatif peut entraîner des coûts très variables selon les entreprises. Prenons l’exemple d’une entreprise qui doit remplacer une machine plus tôt que prévu en raison de l’instauration de règles plus strictes en matière de sécurité ou de protection de l’environnement. La nouvelle machine engendre certes des coûts élevés, mais elle peut aussi permettre à l’entreprise d’augmenter sa productivité. Dans ce cas, il est difficile de déterminer quelle part de l’investissement est imputable à la nouvelle réglementation.

Même dans des cas concrets, il est souvent impossible de calculer ces coûts; à l’échelle de l’économie d’un pays, l’exercice devient quasiment irréalisable.

À quelles obligations est soumise une entreprise?

Lorsqu’on ne parvient plus à déterminer les effets globaux d’une réglementation, il semble logique de revenir à son point de départ, soit l’obligation elle-même. Il faut alors se demander combien d’obligations les entreprises doivent respecter.

Deux exemples concrets permettent d’illustrer cette question: combien d’obligations concernent une entreprise qui souhaite construire et exploiter une conduite destinée à transporter des combustibles et des carburants sous forme liquide ou gazeuse? Et qu’en est-il d’une banque ou d’une caisse d’épargne?

Afin d’apporter une réponse systématique à ce type de questions, l’équipe du projet a recensé l’ensemble des lois et des ordonnances fédérales entrées en vigueur depuis 2005. Elle a ensuite développé un outil qui, à l’aide d’un modèle de langage basé sur l’intelligence artificielle, a collecté toutes les obligations incombant aux entreprises qui découlent de ces textes de loi, les a catégorisées puis a suivi leur évolution dans le temps. Le résultat est une base de données structurée qui permet de relier chaque obligation à l’article qui la fonde.

Qu’est-ce qu’une obligation?

Si l’idée peut paraître simple, sa concrétisation l’est nettement moins. En effet, l’équipe du projet a tout d’abord dû déterminer ce qui peut être considéré comme une obligation. Une disposition peut comprendre plusieurs obligations, mais toute précision inscrite dans un texte de loi ne se traduit pas automatiquement par une charge supplémentaire pour les entreprises. C’est là tout l’enjeu conceptuel du projet, qui peut être illustré à l’aide des deux cas de figure mentionnés précédemment.

Prenons la disposition relative aux distances de sécurité à respecter autour d’une conduite. Doit-on l’interpréter comme une seule obligation globale ou chaque précision de ladite distance (par rapport à une rue, un bâtiment, un rail de chemin de fer ou un arbre) doit-elle être considérée comme une obligation supplémentaire? Autre exemple: lorsqu’une banque doit établir un rapport annuel dont la loi précise le contenu, s’agit-il d’une obligation comportant de nombreuses exigences ou de plusieurs obligations distinctes?

Une obligation doit répondre à plusieurs critères: elle doit être fidèle à la réalité de l’entreprise, c’est-à-dire qu’elle doit inclure tout ce qui représente effectivement une charge pour l’entreprise. Elle doit également être suffisamment détaillée pour qu’il soit possible d’en identifier l’évolution dans le temps et être suffisamment claire pour fournir des règles explicites au modèle d’IA. Enfin, elle doit être compréhensible afin d’être accessible à un large public de spécialistes.

L’équipe du projet a donc élaboré progressivement la définition d’une obligation: dans sa version finale, elle entend par obligation tout ce qui est spécifié explicitement dans un texte de loi et qui représente une charge supplémentaire (coût, travail, matériel) pour l’entreprise. Cette définition a ensuite été testée sur plusieurs réglementations et affinée. Puis, les règles ont été appliquées par un modèle d’IA à l’ensemble des textes de loi recensés. L’avantage de l’IA, notamment par rapport à une analyse humaine, réside dans le fait qu’elle a appliqué les critères définis à tous les domaines juridiques et pour toutes les années étudiées, de manière uniforme.

Les résultats du monitorage

Pour illustrer les résultats du monitorage, il suffit de reprendre les exemples précités: dans le domaine de l’installation de conduites, le nombre d’obligations a diminué d’environ 25% au cours des dix dernières années, tandis qu’il a plus que doublé dans le secteur des banques et des caisses d’épargne au cours de la même période (voir graphique). Deux secteurs, deux tendances opposées, et un premier signe de l’hétérogénéité de la charge réglementaire selon le domaine.

Globalement, la tendance est toutefois clairement à la hausse: le nombre d’obligations imposées aux entreprises par la Confédération a augmenté entre 2005 et 2025, passant de 24 000 à 36 000 environ, soit une progression de quelque 50% (voir graphique). Celle-ci peut effectivement correspondre à un renforcement de la charge réglementaire pesant sur les entreprises, mais elle pourrait également refléter un transfert de compétences, notamment des cantons vers la Confédération. Il est aussi possible que des obligations qui figuraient dans des instructions ou des normes aient été inscrites dans une ordonnance et comptabilisées comme nouvelles puisque le monitorage inclut uniquement les lois et les ordonnances fédérales.

Environ 90% des 36 000 obligations sont des obligations d’agir, les obligations d’informer étant les plus répandues, notamment les obligations de déclarer un événement ou de soumettre un rapport. Viennent ensuite les obligations de conformité concernant des produits, des services, des processus ou des systèmes et, enfin, les obligations de tolérer ou de s’abstenir, lorsqu’une entreprise doit autoriser un contrôle ou éviter une action.

Lois et ordonnances fédérales: hausse de 50% des obligations pour les entreprises depuis 2005

GRAPHIQUE INTERACTIF

D’une simple intuition à une évaluation chiffrée

Grâce au recensement systématique des obligations existant dans les différents domaines juridiques, le monitorage proposé sur Regmonitor.ch offre une cartographie du paysage réglementaire fédéral fondée sur des données. Jusqu’à présent, l’évaluation de la charge réglementaire reposait souvent sur une intuition ou sur le décompte des pages ou des articles concernés. Désormais, on dispose pour la première fois de chiffres concrets sur les exigences imposées aux entreprises, ce qui permet d’engager des discussions qui n’étaient pas possibles auparavant, faute de données suffisantes. On peut notamment analyser l’évolution de la réglementation dans un domaine donné et identifier les domaines dans lesquels des analyses plus approfondies seraient nécessaires.

Les résultats permettent également à l’administration de mieux remplir le mandat qui lui est confié par la Lacre, en recherchant de manière ciblée les moyens d’alléger la charge réglementaire pesant sur les entreprises. Elle peut par exemple identifier les mesures appropriées et les plus efficaces pour un secteur spécifique en s’appuyant sur des études sectorielles. Quant aux associations et aux entreprises, il leur est désormais possible d’étayer avec des chiffres les développements au sein de leur secteur.

Deux questions subsistent: quelle charge le respect de toutes les obligations en vigueur représente-t-il réellement pour les entreprises? Et dans quels secteurs cette charge est-elle particulièrement élevée? Les bases sont désormais posées pour le développement de ces évaluations et une prise de décisions fondée sur des données. Cela permettra d’identifier les domaines dans lesquels il est nécessaire d’agir et de définir la manière dont les mesures doivent être mises en œuvre.